立法权概述

二、立法权概述

（一）立法权的概念

立法权是由特定国家机关行使的，在国家权力体系中占据特殊地位的，用来制定、认可或变动法的综合性权力体系。立法权的基本特征是：

1.从立法权的内部结构来看，立法权是一种综合性的权力体系。它不是一种单一的权力，而是由多种级别、类别，多种内容、形式，多种结构的具体立法权力所构成的权力体系，如除法律制定权以外，还包括通常由立法机关行使的监督权、质询权、弹劾权、调查权、任免权，等等。

2.从立法权的外部关系来看，国家权力由立法权、司法权、行政权等组成，立法权是国家权力体系的一个组成部分，是国家权力体系这个大系统中的一个子系统。

3.从立法权的性质、地位和作用来看，立法权是国家和社会的决定权或议决权，关系到国家和社会生活中的普遍性、根本性的问题及其处理和解决方式。因此，立法权不是一般的权力，而是最重要的权力，在国家的权力体系中占有最重要的地位。

4.从立法权的目的和结果来看，立法权是为了用法律来调整社会关系而制定、认可和变动法的权力。立法权的行使以产生和变动法为直接目的，以调整一定社会关系为根本目的。

5.从立法权的主体来看，立法权是特定的主体行使的权力。这是由立法权的特殊性质、作用和地位决定的。拥有立法权的只能是重要的、特定的机关，而非一般的国家机关。现代社会，拥有重要立法权的机关一般是宪法和宪法性法律明确规定的代议制机关。

（二）立法权在国家权力体系中的地位

立法权是一种非常重要的国家权力，在国家权力体系中处于非常重要的或最高的地位，这是民主法治国家立法权的必然的地位。因为，在民主法治国家，国家权力属于人民。人民是通过代议制机关行使权力，并将自己的意志和需要以立法的形式固定下来。这就使得立法权成为国家权力体系中的最根本的权力，是最高的国家权力。亚里士多德说：“议事机能具有最高权力。”^[1]英国思想家洛克认为：人们参加社会的重大目的是和平安全地享受他们的财产，而达到这个目的的重大工具和手段是那个社会所制定的法，所以，所有国家的最初的和基本的明文法就是关于立法权的建立。这个立法权是神圣的、不可变更的。如果没有得到公众所选举和委派的立法机关的批准，任何人的任何命令无论采取什么形式和以何种权力作后盾，都不具有法律的效力和强制性^[2]。卢梭、罗伯斯庇尔、康德等人也认为立法权是国家的最高权力，卢梭还把立法权比作“国家的心脏”，认为“国家的生存绝不是依靠法律，而是依靠立法权”^[3]。

（三）有关立法权的基本学说

关于立法权及其与相关国家权力关系的探讨是西方政治法律学说的核心。一定意义上讲，国家权力理论的提出和发展，不仅反映了人类对国家权力这一社会历史现象的认识，而且还深刻地影响了人类自身的命运。

早在古希腊，亚里士多德认为，一切政体都有三个基本要素：议事机能、行政机能和审判机能^[4]。这种政体职能划分理论为分权学说提供了思想渊源。到了17世纪，洛克提出了立法权、行政权和联盟权分离的思想，认为立法权是受人民委托的，由立法机关行使的创造法律的权力，它具有最高性和不可变更性，其目的在于保障社会及其成员的权利^[5]。洛克的权力分立理论把立法权从国家权力体系中相对分离出来，为分权学说的发展奠定了理论基础。孟德斯鸠在发展洛克权力分立理论的基础上，提出了三权分立的学说，认为国家权力由立法权、行政权和司法权组成，行使这三种权力的不同国家机关应当相互制约，保持权力的相对平衡。立法权是最高权力，优于行政权与司法权，“在一个自由的国家里，每个人都被认为具有自由精神，都应该由自己统治自己，所以立法权应由人民集体行使”^[6]。孟德斯鸠还表明了将立法权从国家权力中分离出来的动机：“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了；因为人们都害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律……”^[7]众所周知，孟德斯鸠的分权学说成为以后西方各国民主和宪政的理论基础。

受分权学说的影响，中国革命的先驱者孙中山先生提出了“五权宪法”理论，他将国家权力分为立法权、行政权、司法权、考试权和监察权，立法权是与其他四种权力相对的一种国家权力。1949年中华人民共和国成立以后，为了便于人民民主专政，中国实行“议行合一”的政治制度，也就是由国家最高权力机关行使立法权，同时，行使行政权、司法权的机关由立法机关产生，并对其负责。可以看出，尽管我们排斥西方的“三权分立”理论，但在国家权力职能的分配上，还是遵循不同的国家权力，应当交由不同机构行使的基本原则。

【阅读材料】6.1　洛克：论立法权的范围（节录）

提示：用英国哲学家罗素的话来说，约翰·洛克（1632—1704）是一切革命当中最温和又最成功的1688年英国革命的倡导者。这个革命的目的虽然有限，可是目的都完全达到了。洛克忠实地表达出这个革命的精神，他的思想为后世许多最有魄力与威望的政治家和哲学家们所奉从。他的政治学说，通过孟德斯鸠的发展，已经深深地印记在美国宪法、法国宪法以及世界上其他尊奉民主和法治国家的宪法上。

“既然人们参加社会的重大目的是和平地和安全地享受他们的各种财产，而达到这个目的的重大工具和手段是那个社会所制定的法律，因此所有国家的最初的和基本的明文法就是关于立法权的建立；正如甚至可以支配立法权本身的最初的和基本的自然法，其目的就是为了保护社会以及（在与公众福利相符的限度内）其中的每一成员。这个立法权不仅是国家的最高权力，而且当共同体一旦把它交给某些人时，它便是神圣的和不可变更的；如果没有得到公众所选举和委派的立法机关的批准，任何人的任何命令，无论采取什么形式或以任何权力做后盾，都不能具有法律效力和强制性。因为如果没有这个最高权力，法律就不能具有其成为法律所绝对必需的条件，即社会的同意。

立法权，不论属于一个人或较多的人，不论经常或定期存在，是每一个国家中的最高权力，但是，第一，它对于人民的生命和财产不是、并且也不可能是绝对地专断的。因为，既然它只是社会的各个成员交给作为立法者的那个个人或议会的联合权力，它就不能多于那些参加社会以前处在自然状态中的人们曾享有的和放弃给社会的权力；因为，没有人能把多于他自己所享有的权力转让给别人；也没有人享有对于自己或其他人的一种绝对的专断权力，用来毁灭自己的生命或夺去另一个人的生命或财产。……第二，立法或最高权力机关不能揽有权力，以临时的专断命令来进行统治，而是必须以颁布过的经常有效的法律并由有资格的著名法官来执行司法和判断臣民的权利。因为，既然自然法是不成文的，除在人们的意识中之外无处可找，如果没有专职的法官，人们由于情欲或利害关系，便会错误地加以引证或应用而不容易承认自己的错误。……第三，最高权力，未经本人同意，不能取去任何人的财产的任何部分。因为，既然保护财产是政府的目的，也是人们加入社会的目的，这就必然假定而且要求人民应该享有财产权，否则就必须假定他们因参加社会而丧失了作为他们加入社会的目的的东西；这种十分悖理的事是无论何人也不会承认的。……第四，立法机关不能把制定法律的权力转让给任何他人；因为既然它只是得自人民的一种委托权力，享有这种权力的人就不能把它让给他人。”^[8]