立法制度和立法技术亟待改进之处

三、立法制度和立法技术亟待改进之处

尽管中国的立法制度建设取得了显著的成就，但离社会发展要求、离民主政治和法治的目标还较远。主要表现在：现行立法制度尚不完整，许多立法活动尚无成文立法制度可以遵循，它们只能遵循惯例、领导者或其他有关方面的意愿以及随机性因素；既有的立法制度还存在弊病、漏洞或其他欠缺，使一些立法活动难以全然按照这些制度办理，《立法法》及其他一些规制立法方面的法律，虽然注意总结了自己的成功经验，但对借鉴国外立法权运作的基本规律仍不够重视；有关因素，如政党、政府、重要人物、重大事件、重要变故等，多少年来总是对中国立法发生直接的重大的影响，在许多情况下，这种影响的作用事实上大于或抵消着成文立法制度的作用。因此，中国立法要走向法治化、民主化、科学化，要与国际立法制度的主流接轨，要与自身成文法传统相衔接，要避免立法中有过多的不确定因素、或然性因素甚至“黑箱”因素发生不应有的作用，就需要进一步完善立法制度。

立法也是一门科学。特别是在立法技术方面，尽管20多年来也有进步，但总体上还未受到足够的应有的重视。这对于中国立法的进步，甚至整个法治的发展产生阻碍和负面作用。主要表现在：法律体系中存在不完备、不配套、不协调、不统一的弊病，如民商法、经济法、行政法的关系尚未理顺；法的内部结构、外部形式不够完善；法律规范缺乏可操作性；立法创意、决策、预测、规划等的科学化程度不高；立法的条件和法律的依据，立法的方式、步骤和要求，法律的整理、汇编和编纂，以及立法的其他许多环节，都有待进一步重视，并采取有效措施，使其科学化和系统化。

总之，当代中国的立法进程与正在发生的中国经济和社会变革是密切相关的，我们不仅要求立法能够跟上社会发展的步伐，更期待中国的立法制度能够有所创新，在中国社会走向民主和法治的进程中产生更大的作用。

【作业题】

1.如何理解立法权在国家权力体系中的地位?

2.简述我国的立法体制。

3.如何认识当今社会授权立法的作用?

4.试述《立法法》的意义和不足。

【进一步的思考】中国的法规备案审查制度及其意义

提示：2000年10月16日，第九届全国人民代表大会常务委员会第三十四次委员长会议通过了《法规备案审查工作程序》。2004年7月，全国人民代表大会常务委员会在法律工作委员会下设立了法规审查备案室，专门处理行政法规、地方性法规和部门规章等法律规范的违宪与违法问题。于是，有学者撰文认为，备案制度的建立是中国宪政时代开始的标志。以下引述该篇文章部分内容，请你客观分析中国的法规备案审查制度的作用。

全国人民代表大会常务委员会设立了专门的备案审查机构，使宪法和《立法法》所规定的法制统一目标及其所涵盖的审查机制更便于实际操作。如果能获得有效的实施，这项制度将极大地推进中国的宪政和法治，甚至可以说是标志着中国宪政时代的开始。

笔者在这里探讨法规审查备案制度所涉及的几个基本问题。在审查主体问题上，《宪法》第67条明确规定，全国人民代表大会常务委员会有权解释宪法和法律。严格地说，无论是法工委还是其下属的法规审查备案室都不具备解释宪法和法律的最高权力。但这并不表明宪法规定的“解释”是全国人民代表大会常务委员会的专有权力。在贯彻实施宪法和法律的过程中，所有的国家机关都必须适当理解和“解释”宪法和法律的相关条文，因而《宪法》第67条只能被理解为授予人民代表大会常务委员会以最高（而非专有）解释权。因此，在职能问题上，法规审查备案室无须严格限于“备案”。由于人民代表大会常务委员会及其下属委员会的工作非常繁忙，因而一般不可能对有关违宪和违法的个案申诉作出全面深入的调查。这项工作不可避免地落到了为此而专门设立的机构——法规审查备案室——身上。法规审查备案室应该像处理正常的法律争议那样，全面调查申诉所涉及的相关事实，并对所适用的宪法和法律解释提供建议和详细的说明。当然，由于现行宪法和《立法法》的有关规定，法规审查备案室无权对争议作出具有法律约束力的决定。它的职能是为人民代表大会常务委员会最终作出的投票表决提供充分的法律和事实依据。在这个意义上，它应该是人民代表大会常务委员会在合宪性与合法性审查过程中的职业“法律顾问”^[13]。

【本章阅读篇目】

1.〔英〕洛克著：《政府论》（下），叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1964年版。

2.〔法〕孟德斯鸠著：《论法的精神》（上、下册），张雁深译，商务印书馆1961年版。

3.梁启超：“论立法权”，载《饮冰室文集》之九，收录于《梁启超文集》，北京出版社1999年版。

4.周旺生著：《立法学》，法律出版社1998年版。

5.《中华人民共和国立法法》。

【注释】

[1]〔古希腊〕亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1983年重印本，第215页。

[2]〔英〕洛克著：《政府论》（下），瞿菊农、叶启芳译，商务印书馆1986年版，第82页。

[3]〔法〕卢梭著：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1982年重印本，第109页。

[4]参见〔古希腊〕亚里士多德著：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1963年版，第214—215页。

[5]参见〔英〕洛克著：《政府论》，下篇，瞿菊农、叶启芳译，商务印书馆1986年版，第88—89页。

[6]〔法〕孟德斯鸠著：《论法的精神》，张雁深译，商务印书馆1982年版，第158页。

[7]〔法〕孟德斯鸠著：《论法的精神》，张雁深译，商务印书馆1982年版，第152页。

[8]摘自〔英〕洛克著：《政府论》（下）第十一章：论立法权的范围，瞿菊农、叶启芳译，商务印书馆1964年版。

[9]邓正来译，中国政法大学出版社1999年版。

[10]《马克思恩格斯全集》第4卷，人民出版社1957年版，第121页。

[11]本节部分内容参考周旺生：《中国立法制度》，中国网，http://www.china.org.cn/chinese/zhuanti/283834.htm。

[12]该数据根据“中国法律法规信息系统”查询。

[13]摘自张千帆：“中国宪政时代的开始”，载《法制日报》2004年6月28日。