二、1949年至1978年的治国方略
（一）“政策＋法制”模式
从建国初期到1957年反右倾运动，治国方略可以概括为“政策＋法制”模式。建国前夕，废除了国民党的六法全书，主要以新民主主义政策来治理国家。法律不断增多，但是仍以政策为主导。
1949年2月，中共中央颁布了《关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》。同年4月，华北人民政府发布了《废除国民党的六法全书及一切反动的法律的训令》。这两个文件的基本内容为以下三个方面：
1.宣布废除旧法统
指出“国民党全部法律只能是保护地主与买办资产阶级反动统治的工具，是镇压与束缚广大人民群众的武器”，因而宣布“在无产阶级领导下的工农联盟为主体的人民民主专政的政权下，国民党的六法全书应该废除，人民的司法工作，不能再以国民党的六法全书为依据。各级人民政府的司法审判不得再援引其条文”。
2.确定新政府的人民司法原则
“在人民的法律还不完备的情况下，司法机关的办事原则应该是：有纲领、法律、命令、条例、决议规定者，从纲领、法律、命令、条例、决议之规定；无纲领、法律、命令、条例、决议规定者，从新民主主义的政策”。
3.确定教育改造司法干部的指导原则
《指示》要求“司法机关应该经常以藐视和批判六法全书及国民党其他一切反动的法律、法令的精神，以藐视和批判欧、美、日本资产阶级国家一切反人民法律、法令的精神，以学习和掌握马列主义—毛泽东思想的国家观、法律观及新民主主义的政策纲领、法律、命令、条例、决议的办法来教育改造司法干部”[28]。
在建国后的过渡时期，《中国人民政治协商会议共同纲领》作为临时宪法，中央人民政府委员会、各大行政区和省政府享有制定法律、法令的权力。在社会主义改造时期，1954年《中华人民共和国宪法》出台，全国人民代表大会统一行使国家立法权；全国人民代表大会常务委员会经授权可以制定单行法规；国务院根据宪法、法律和法令，规定行政措施，发布决议和命令。这个时期，虽然也制定了一些法律，进行了一些重要法律的立法准备工作，但是没有一个重要法律出台，诸如刑法、民法、诉讼法付诸阙如。1956年9月，中国共产党第八次全国代表大会召开，会议提出完备法制的任务，但是这个任务还未来得及付诸实施就被反右倾运动取消了。
（二）“人治＋政策”模式
从1957年反右倾运动到文化大革命结束、1978年中共十一届三中全会这段时间内，治国方略可以概括为“人治＋政策”的模式。人治包括“个人崇拜”和“群众运动”这同一个事物的两个方面。政策是领袖以及少数人发动和指挥群众运动的手段。尤其在“文化大革命”期间法制荡然无存，法律虚无主义盛行。这种模式给国家和人民造成极大的灾难和伤害。
1957年的反右倾运动的扩大化是新中国法制建设遭受破坏的起点。虽然在1960年代初期，有过短暂的重视法制、反思教训的时期，但是极“左”思想和法律虚无主义仍然是主流思想。不久，“文化大革命”开始，全面地摧毁法制。法制建设陷于停滞，新中国的一点法制建设成就也尽遭毁灭。这主要表现在：建国初期制定的宪法和其他法律被弃置不顾，成为具文；人民代表大会及其常务委员会的活动基本停止；各地合法政府被非法成立的革命委员会取代；公民的合法、正当权利遭到严重践踏；司法机关被逐步取消，最终被彻底“砸烂”。
与此同时，人治与政策相结合，成为治理国家的方针和手段。
“以党代法”形成。1957年以后，中国共产党采取一系列高度集中的“一元化”领导的措施。是年9月，最高人民法院和司法部召开司法工作座谈会，在会后由中共中央批转的最高人民法院、司法部党组的报告中提出，地方政法文教部门受命于地方党委和人民委员会；全部审判活动，必须坚决服从党委的领导与监督，党委有权过问一切案件，凡是党委规定审批范围的案件和与兄弟部门意见不一致的案件，都应当在审理后宣判前，报请党委审批；任何借审判“独立”，抗拒党委对具体案件审批的想法和做法都是错误的，必须坚决给予纠正[29]。
“要人治，不要法治”。1958年8月，在北戴河中央政治局扩大会议上，当时的中央最高领导人在谈到上层建筑问题时说，法律这个东西没有也不行，但我们有我们这一套。……民法、刑法那么多条文谁记得了，宪法是我参加制定的，我也记不得。韩非子是讲法制的，后来儒家是讲人治的。我们的各种规章制度，大多数、90%是司局搞的，我们基本上不靠那些，主要靠决议、开会，一年搞四次，不靠民法、刑法来维持秩序。我们每个决议都是法，开会也是法，治安条例也要靠养成习惯才能遵守。人民代表大会、国务院开会有他们那一套，我们还是靠我们这一套。[30]在这种思想的指导下，1958年中央政法小组在报告中得出结论说：“刑法、民法、诉讼法根据中国实际情况看来，已经没有必要制定了。”[31]
应该说，中国共产党的领导是中国人民的自主选择，但党领导人民管理国家，不是党替代人民当家作主；党领导人民制定宪法和法律，但党并不能自居于宪法和法律之上，而应严格遵守和执行宪法和法律。尽管现在看来，这一时期的“人治＋政策”模式的产生有着政治、经济、传统文化等诸多的客观原因，但这种治理方式所产生的危害和教训是需要我们认真加以总结的。
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