年以来的治国方略

三、1978年以来的治国方略

1978年以后，中国根本上否定了此前实行的人治方针，开始了中国历史上治国方略的新阶段。按照1997年“依法治国”方略的明确提出为标志，这个新阶段又可以分为“法制＋政策”模式时期和“法治”方略确立时期。后一时期是前一时期的继承和发展。

（一）“法制＋政策”模式

从1978年中共十一届三中全会到1997年中共十五大这段时期内，治国方略可以概括为“法制＋政策”模式。以政策来探索改革开放，以法律来巩固其成果，法律的重要性日益得到肯定。

1978年，中共十一届三中全会确立了“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化”的方针，提出“从现在起，应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议事日程上来”。邓小平指示“集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律”。1979年掀起了第一次立法的高潮，该年6月召开的第五届全国人民代表大会第二次会议通过了重新修正的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》，新制定了《刑法》、《刑事诉讼法》以及《中外合资经营企业法》等法律。此后，随着改革开放和现代化建设的形势的需要，1982年通过了现行宪法，陆续制定了一系列的法律法规。其中较为重要的有《民法通则》、三部分别规范不同合同关系的“合同法”、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》等。

1992年，邓小平提出发展社会主义市场经济。次年11月，中共中央十四届三中全会曾经指出要建立“适应社会主义市场经济的法律体系”。立法工作走上快车道，尤其是经济立法。经济立法即制定与经济生活有直接关系的法律，被看作是建立和完善社会主义市场经济体制的重要内容。因此，建设完备的、有中国特色的社会主义市场经济法律体系，是1992年以后历届全国人民代表大会及其常务委员会的工作重点。

在这段时期内，政策依然发挥着调整国民生活和经济生活的重大作用。改革开放的措施基本上是以国家政策和党的政策的形式出台的。特别是在一些地方，一些政策是突破既有的法律加以推行的。法律具有较强的稳定性，不如政策那样灵活、可以随着形势和需要的变化而变化。这就在短时期造成了政策与法律相冲突、政策高于法律并代替法律的现象。等到政策的推行获得了成熟的成果，再把政策通过立法程序制定为法律。而对于一些民事和经济的法律，由于成熟的改革政策迟迟不能定型，因此也无法得到系统的编纂。在这段时期内，中国立法工作强调及时反映政策、形势和社会需要的变化，其立法原则是“宜粗不宜细”，并出现了很多“试行法”。这段时期的中国法制建设贯穿了这样一种指导思想，即以法制建设来推动社会发展和改革开放。实际上，在中国，法制建设不仅是推动改革开放的工具，而且是推动社会现代化的工具。

当然，随着改革开放的深化以及有关目标、措施和政策的确定，法律对于社会生活和经济生活的指导作用渐渐增大，成为主要的社会关系调整器。依法办事的意识和程度也逐渐增强了。总的来说，与建国后的“政策＋法制”的治国模式相比，这段时期不仅制定了很多的法律，而且法律的作用也日益得到重视，可以认为是实行“法制＋政策”的治国模式。

（二）法治方略的确立

依法治国或者说法治方略的确立，是一个渐进的过程。改革开放以来的法制建设取得了很大的成绩，有关法治的一些观念也被提出并加以实践。这些工作为实行法治方针、推行法治建设奠定了良好的基础。这样，在1990年代中后期明确提出依法治国的基本方略是水到渠成的。

在中国共产党和国家的正式文件中最早明确提出依法治国这一概念是在1996年。这年2月8日在中共中央举办的法制讲座会上，江泽民在题为《依法治国，保障国家长治久安》的讲话中指出：“实行和坚持依法治国，就是使国家各项工作逐步走上法制化和规范化；就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式参与管理国家、管理经济文化事业、管理社会事务；就是逐步实现社会主义民主的法制化、法律化。”在此之后，中共十四届五中全会提出的、由第八届全国人民代表大会第四次会议通过的《经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，规定了“依法治国，建设社会主义法制国家”的治国方针，并且提出了具体的任务和要求。但是，这时仍旧把目标界定为“社会主义法制国家”。

1997年中国共产党第十五次全国代表大会报告准确地、完整地提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”，将“社会主义法制国家”改为“社会主义法治国家”。从“法制”到“法治”的变化，并不仅仅是对于治国方略的提法的变化，而是治国观念的变化。1999年第九届全国人民代表大会第二次会议通过宪法修正案，规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。2002年中国共产党第十六次全国代表大会的报告又重申了这一治国方略，并确立“依法治国”的目标是建设社会主义法治国家，即“社会主义民主更加完善，社会主义法制更加完备，依法治国基本方略得到全面落实，人民的政治、经济和文化权益得到切实尊重和保障。基层民主更加健全，社会秩序良好，人民安居乐业”。^[32]

当然法治建设任重道远，还必须处理好一系列重大的问题。例如如何建设公正而稳健的宪政制度，以制约国家权力和任何一种社会势力的权力，使中国走向健康发展的道路；如何建设一种合作主义的民主法治框架，使社会各个阶层和集团都有合法的利益表达机制和利益代表机制，减弱社会不同阶层之间的对抗和抵触，实现在社会发展中的合作和共赢；如何增强社会成员的权利意识和法治意识，培养一种为法治所要求的最低程度的对法律体系的信赖；如何理顺党的领导与人大、政府和司法之间的关系，理顺法治建设所依存的政治环境中的各种关系；如何改革税法和社会保障法，确立合理税种和税率，完善社会保障体系；如何处理好法律的全球化与本土化之间的关系、法律的一元性与中国社会结构的二元性之间的关系、法律的统一性与中国各地情况的多样性之间的关系、国家法律与民间的传统和习惯之间的关系；如何培养具有职业良知和专业技能的法律人阶层，形成一种不依附其他阶层的独立的社会势力，作为社会公正的代言人和维护者；在日益趋向陌生人社会形态的社会中，如何建立社会诚信体系，为法律的实施提供保障。这些问题解决的结果决定着中国法治建设的成败。

【阅读材料】15.4　法治：中国社会转型时期的制度建构

提示：近年来，国内法学界有关法治的著述可谓汗牛充栋，有论述法治原理的，有相关制度比较的，更有许多政策阐释的。梁治平先生的《法治：社会转型时期的制度建构——对中国法律现代化运动的一个内在观察》一文，不仅精辟阐明了法治的概念，而且对法治在中国接受的过程、矛盾以及发展趋势作了深入分析。以下摘录的是文章的“结语”部分，可见一斑。

把中国的法律现代化运动置于这样一个所谓社会转型的宏大图景之中，我们将得到什么样的印象呢?

首先，作为现代性方案的一部分，宪政、法治以及现代法律制度的建立和完善，已为近代以来的历史证明是必要的，不但有历史的依据，而且，更重要的是，反映了这个社会的现实需要。尽管如此，在中国实现法治仍需要付出艰苦的努力，因为它本身也是一项复杂的事业，不仅涉及原则和制度，而且涉及认知方式和生活经验。

其次，虽然当代的中国社会迫切地需要法治，而法治的逐步实现也可能为人们带来巨大的好处，但它不可能包罗所有的社会领域，也不能够解决所有的社会问题。对一个公正的社会来说，法治只是其必要条件而非充分条件。而在今天的中国，法治的目标本身也要借助于法律以外的其他社会制度和社会实践的发展才可能达到。意识到这一点，我们在讨论法治问题时就会一方面把注意力集中于法治的基本原则、制度结构和作用机制，一方面考虑法治在整个社会转型、文化重建过程中的位置，考虑法治与社会发展和制度变革其他方面的相互联系。

再次，尽管中国的宪政运动已有将近百年的历史，而且今天正在进行的法律改革有可能把我们带入一个法治事业的新阶段，中国的法治仍然面临严重的挑战。这种挑战部分来自于现实生活中的利益冲突，部分来自于社会变迁本身，部分来自于心灵的积习，但不管怎样，它们都不是不可克服的。本文力图证明，一个多元的、理性的、能自我调节的社会的存在和广泛的政治参与，是推动法治事业、确立法治正当性的一条重要途径。

最后，本文还试图说明，中国的社会不仅需要通过民主实现的法治，而且需要法治保障之下的民主。法治与民主的相互支持有可能通过保持其内在紧张的办法获得实现。所谓的“当事人原则”，就是为了达成国家、社会与个人之间的健康互动关系和适度平衡。笔者无意否认国家在现代社会生活中的重要性，但国家应当扮演恰当的角色，否则就可能造成灾难性的后果。因此，如何创造一种必要的条件、一种有效的制度安排与社会结构，实现国家、社会与个人之间的适度平衡，应当是未来几十年内中国政治、法律与社会的理论和实践的主要任务^[33]。

【作业题】

1.什么是法治?

2.法治与人治有什么区别?

3.法治的形式性要求（或形式性原则）有哪些?

4.联系实际，说明中国法治建设的障碍是什么，并谈谈如何克服这些障碍。

5.多项选择题（2004年司法考试试题）：

下列关于法治与法制的表述哪些是不适当的?（　　）

A.法治要求法律全面地、全方位地介入社会生活，这意味着法律取代了其他社会调整手段

B.法治与法制的根本区别在于社会对法律的重视程度不同

C.实现了法制，就不会出现牺牲个案实体正义的情况

D.法治的核心是权利保障与权力制约

【进一步的思考】中国共产党领导下的中国法治建设：目标和特点

提示：1997年9月12日，江泽民在中国共产党第十五次全国代表大会上作了题为《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪》的报告。该报告不仅反映了中国共产党对“法治”的认识，而且成为指导未来中国法治实践的纲领性文件。以下节录相关的部分内容，请根据这一权威性文件，思考中国法治建设的内涵、目标和特征。

《政治体制改革和民主法制建设》（江泽民“十五大”报告）

我国经济体制改革的深入和社会主义现代化建设跨越世纪的发展，要求我们在坚持四项基本原则的前提下，继续推进政治体制改革，进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家。

发展社会主义民主政治，是我们党始终不渝的奋斗目标。没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化。社会主义民主的本质是人民当家做主。国家一切权力属于人民。我国实行的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体是人民奋斗的成果和历史的选择，必须坚持和完善这个根本政治制度，不照搬西方政治制度的模式，这对于坚持党的领导和社会主义制度、实现人民民主具有决定意义。发展民主必须同健全法制紧密结合，实行依法治国。依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。党领导人民制定宪法和法律，并在宪法和法律范围内活动。依法治国把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。推进政治体制改革，必须有利于增强党和国家的活力，保持和发挥社会主义制度的特点和优势，维护国家统一、民族团结和社会稳定，充分发挥人民群众的积极性，促进生产力发展和社会进步。当前和今后一段时间，政治体制改革的主要任务是：发展民主，加强法制，实行政企分开、精简机构，完善民主监督制度，维护安定团结。

（一）健全民主制度。共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。发展社会主义民主，制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。坚持和完善人民代表大会制度，保证人民代表大会及其常务委员会依法履行国家权力机关的职能，加强立法和监督工作，密切人民代表同人民的联系。要把改革和发展的重大决策同立法结合起来。逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制，推进决策科学化、民主化，提高决策水平和工作效率。坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度。

……

（二）加强法制建设。坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，是党和国家事业顺利发展的必然要求。加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色社会主义法律体系。维护宪法和法律的尊严，坚持法律面前人人平等，任何人、任何组织都没有超越法律的特权。一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制。推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权，建立冤案、错案责任追究制度。加强执法和司法队伍建设。深入开展普法教育，增强全民的法律意识，着重提高领导干部的法制观念和依法办事能力。法制建设同精神文明建设必须紧密结合，同步推进。

（三）推进机构改革。

……

（四）完善民主监督制度。我们的权力是人民赋予的，一切干部都是人民的公仆，必须受到人民和法律的监督。要深化改革，完善监督法制，建立健全依法行使权力的制约机制。坚持公平、公正、公开的原则，直接涉及群众切身利益的部门要实行公开办事制度。把党内监督、法律监督、群众监督结合起来，发挥舆论监督的作用。加强对宪法和法律实施的监督，维护国家法制统一。加强对党和国家方针政策贯彻的监督，保证政令畅通。加强对各级干部特别是领导干部的监督，防止滥用权力，严惩执法犯法、贪赃枉法。

（五）维护安定团结。

……

搞好社会治安，是关系人民群众生命财产安全和改革、发展、稳定的大事。要加强政法工作，依法严厉打击各种犯罪活动，坚决扫除黄赌毒等社会丑恶现象。加强社会治安综合治理，打防结合，预防为主，加强教育和管理，落实责任制，创造良好的社会治安环境。建设社会主义民主政治，是逐步发展的历史过程，需要从我国的国情出发，在党的领导下有步骤、有秩序地推进。社会主义愈发展，民主也愈发展。我们要在实践中积极探索规律，不断推进有中国特色社会主义民主政治的发展，使它在21世纪展现出更加蓬勃的生命力。

【本章阅读篇目】

1.沈宗灵著：《现代西方法理学》，北京大学出版社1992年版，第五、六、十三、二十七、二十八章。

2.〔德〕马克斯·韦伯著：《新教伦理与资本主义精神》，于晓、陈维纲等译，生活·读书·新知三联书店1987年版。

3.夏勇：“法治是什么?渊源、规诫与价值”，载《中国社会科学》1999年第4期。

4.〔美〕昂格尔著：《现代社会中的法律》，吴玉章、周汉华译，中国政法大学出版社1994年版。

【注释】

[1]〔英〕戴维·沃克主编：《牛津法律大辞典》，北京社会与科技发展研究院组织翻译，光明日报出版社1989年版，第790页。

[2]〔古希腊〕亚里士多德著：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第199页。

[3]〔美〕萨拜因著：《政治学说史》，盛葵阳、崔妙因译，商务印书馆1990年版，第127页。

[4]〔古希腊〕亚里士多德著：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第169页。

[5]〔英〕詹宁斯著：《法与宪法》，龚祥瑞、侯健译，三联书店1997年版，第33页。

[6]〔英〕洛克著：《政府论》（下篇），叶启芳、翟菊农译，商务印书馆1993年版，第85页。

[7]〔英〕洛克著：《政府论》（下篇），叶启芳、翟菊农译，商务印书馆1993年版，第85—86页。

[8]同上。

[9]〔古希腊〕亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1994年版，第199页。

[10]1959年新德里国际法学家大会第一委员会报告第一条。

[11]Joseph Raz，The Authority o f Law-Essays on Law and Morality，Oxford：Clarendon Press，1979，p.218.

[12]马克思：“枙政治经济学批判枛序言”，载《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社1995年版，第82页。

[13]〔德〕斯宾格勒著：《西方的没落》（上册），陈晓林译，商务印书馆1995年版，第18页。

[14]韦伯划分的统治类型是“理想类型”（ideal types），现实的各种统治形态不是纯粹的某一种类型，而是以某种类型为主结合其他类型，或者是几种类型的混合。见〔德〕马克斯·韦伯著：《经济与社会》（上卷），林荣远译，商务印书馆1997年版，第三章“统治的类型”。

[15]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第332页。

[16]《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社1995年版，第82页。

[17]〔德〕马克斯·韦伯著：《经济与社会》（下卷），林荣远译，商务印书馆1997年版，第141页。

[18]梁启超：“新民说”，载张枬、王忍之主编：《辛亥革命前十年间时论选集》第1卷上册，三联书店1960年版，第131页。

[19]〔德〕马克斯·韦伯：《新教伦理与资本主义精神》，于晓、陈维纲等译，生活·读书·新知三联书店1987年版，第5—15页。

[20]〔德〕马克斯·韦伯著：《新教伦理与资本主义精神》，于晓、陈维纲等译，生活·读书·新知三联书店1987年版，第15页。

[21]〔美〕昂格尔著：《现代社会中的法律》，吴玉章、周汉华译，中国政法大学出版社1994年版，第59页。

[22]《左传·鲁昭公六年》。

[23]《礼记·中庸》。

[24]《荀子·君道》

[25]《论语·为政》

[26]《大戴礼记·礼察》。

[27]〔德〕马克斯·韦伯著：《儒教与道教》，洪天富译，江苏人民出版社1995年版，第121页。

[28]有关对这两个文件的比较详细的分析，参见蔡定剑著：《历史与变革——新中国法制建设的历程》，中国政法大学出版社1999年版，第2页以下。

[29]参见蔡定剑：《历史与变革——新中国法制建设的历程》，中国政法大学出版社1999年版，第91页。

[30]同上书，第92—93页。

[31]转引自徐付群：“五十年代末法制建设滑坡原因新探”，载《中共党史研究》1998年第5期。

[32]江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》。

[33]摘自梁治平：“法治：社会转型时期的制度建构”，引自法律思想网，http://law-thinker.com/show.asp?id=136。