国务院制定的条例

第二节　国务院制定的条例

近几年来，我国的旅游法制体系建设已经取得长足的进步。目前主要有国务院制定的《旅行社管理条例》《导游人员管理条例》《中国公民出国旅游管理办法》(《旅游住宿业管理条例》已经立项并且正在起草和制定中)等行政法规。

一、《旅行社管理条例》

首先，《旅行社管理条例》(以下简称条例)对旅行社的性质进行了界定。旅行社是指以营利为目的，从事旅游业务的企业。旅游业务是指为旅游者代办出境、入境和签证手续，招徕和接待旅游者，为旅游者安排食宿等有偿服务的经营活动。其次，对旅行社的类别进行了规定，即国际旅行社和国内旅行社。国际旅行社的经营范围包括入境旅游业务、出境旅游业务、国内旅游业务；国内旅行社的业务范围仅限于国内旅游业务。

同时，对旅行社的设立条件和申报审批进行了规定。开办旅行社，必须先由旅游管理部门颁发《旅行社业务经营许可证》后，才可在工商部门办理注册手续。不同类别的旅行社注册资金有不同规定。然后，对旅行社业务经营规则进行了规定，如按核定的经营范围开展经营、业务经营实行合同制、维护旅游者的合法权益、建立业务档案制度等。还对开办中外合资、合作经营旅行社的设立、经营范围、申报审批、优惠政策、管理监督等进行了规定。

《旅行社管理条例》是我国旅游业第一部行政法规，1996年10月15日由国务院发布，同日生效。颁布条例的目的，是加强对旅行社的管理，保障旅游者和旅行社的合法权益，维护旅游市场秩序，促进旅游业健康发展。

根据《旅行社管理条例》，国家旅游局还陆续颁布了《旅行社管理条例实施细则》《旅行社质量保证金赔偿暂行办法》《全国旅游质量管理监督所机构组织与管理暂行办法》《旅行社质量保证金赔偿试行标准》《旅行社经理资格认证管理规定》《旅行社办理旅游意外保险暂行规定》等，作为条例的配套规章，为将我国旅行社管理纳入法制化轨道，促进我国旅游市场成熟完善，创造规范有序的市场，促进中国旅游业健康发展提供了有力保障。

条例适用于在中国境内设立的旅行社和外国旅行社在中国境内设立的常驻机构(以下简称外国旅行社常驻机构)。其中“旅行社”包括依据条例设立的，从事旅游业务的旅游公司、旅游服务公司、旅行服务公司、旅游咨询公司和其他同类性质的企业。“外国旅行社常驻机构”是指经出国旅游局审批、外国旅行社在中国境内设立的常驻旅游办事机构。

二、《导游人员管理条例》

导游人员管理法规制度是指国家对导游人员进行管理的各种法规、规章的总和。

旅游业是当今世界上的第一大产业。改革开放以来，我国的旅游业的发展令世人瞩目；而导游则是旅游业的灵魂，是旅行社的窗口。旅游者往往是通过导游去认识一家旅行社、一个城市以至于一个国家、一个民族的。因此，对导游人员进行管理，是旅游行政管理工作中的一项十分重要的内容。1987年11月14日经国务院批准，1987年12月1日国家旅游局曾发布《导游人员管理暂行规定》。这一行政法规的发布实施，对导游人员的管理发挥了极为重要的作用。随着我国旅游业的发展，导游人员的工作内容、数量规模等都发生了极大的变化。为了规范导游活动，保障旅游者和导游人员的合法权益，促进旅游业的健康发展，国务院于1999年5月14日修订发布了《导游人员管理条例》。这一导游管理法规的发布，为我国导游人员队伍的建设和发展完善了法规上的依据，是我国旅游法制建设的重要组成部分。

《导游人员管理条例》明确了导游员的定义，即指依照条例的规定取得导游证，接受旅行社委派，为旅游者提供向导、讲解及相关旅游服务的人员。规定国家实行统一的导游人员资格考试制度。凡具备一定条件，经考试合格，由具有法定职权的旅游行政部门颁发导游人员资格证书；取得资格证书之后，必须与旅行社订立或者在导游服务公司登记，方可申请领取导游证。

《导游人员管理条例》明确规定：在中国境内带团必须取得导游资格证书持证上岗，为规范导游市场提供了法律保证，进一步推动了导游业的有序发展。

国家旅游局在推进职业资格证书的过程中，对出现的问题和工作中遇到的难点多次进行改进和策略上的调整。这个过程大致分三个阶段：第一阶段是从1987年国家旅游局对导游规范管理开始；第二阶段是1999年国务院下发《导游人员管理条例》，使导游的规范管理有了法律依据；第三阶段为2002年4月旅游局针对资格证书管理上出现的漏洞，对原资格证书大胆改版，全部制作成IC磁卡，使证书管理更加科学化。全国22.65万持证上岗人员的个人资料全部记录在国家旅游局的电子网络系统中。他们借鉴驾驶员扣分的处罚方式，执法管理人员携带POS机在旅游点上执法，对工作中违法违规人员当场扣分。这种处罚将作为导游人员再注册登记和晋级考核的依据，也显示了他们的服务信誉。

同时，国家旅游局对考试方式和评定程序也进行了改革。改过去由他们统一管理为分级管理，把初级、中级导游考核权力下放到各个省、市，由各省、市自己命题；高、特级考核试卷仍然由国家旅游局统一组织评定，由国家指定的三家印刷厂印刷，按照国家保密局机要试卷运输途径和程序，实行全国统考。在教材方面，国家旅游局组织专家制定统一培训大纲，使全国职业教育培训质量得到保证。通过下放权力、属地管理以及培训的社会化，解决了权力过于集中而引发的矛盾，同时也调动了地方培训考核机构的积极性，进一步加大了推进职业资格证书制度的力度。

旅行社需要聘请临时人员从事导游活动的，可以向旅游行政部门申请领取临时导游证。导游证的有效期限为三年。有效期限届满三个月前，应向有关旅游行政部门申请办理换发导游证手续。临时导游证的有效期限为三个月。《条例》还规定了导游员的权利、义务以及违反《条例》规定所应承担的法律责任。

三、《中国公民出国旅游管理办法》

维护旅游者利益是《中国公民出国旅游管理办法》立法的出发点。《办法》不仅将维护旅游者合法权益作为主要原则之一，对组团社、领队的行为和责任作出了明确规定，还简化了出国旅游的办理程序，极大地方便了旅游者出行。但要做到成熟消费、愉快旅游，旅游者自己还应当了解有关法律法规，特别要注意以下几个重要环节：

1.选择已批准公布的旅游目的地

《办法》第二条规定，出国旅游的目的地国家，经国务院批准后，由国务院旅游行政管理部门公布。任何单位和个人不得组织中国公民到国务院旅游行政部门公布的出国旅游目的地以外的国家旅游。目前，经中国政府批准开展出国旅游业务的目的地国家和地区，除特批的临时专项旅游项目之外，旅行社不得经营到未批准的国家或地区的地方去旅游。

选择合法的旅游目的地，是保障旅游者权益的重要环节。中国政府对每个批准的旅游目的地国家的政府责任、接待社的资质、投诉机制等都提出了要求，并将维护我国旅游者合法权益的内容纳入政府间协议。旅游者选择合法的旅游目的地，除了办理手续简便、旅游服务质量有保证之外，在遇到突发事件时，还能得到我国驻当地使领馆和有关方面提供的及时有效的救助，旅游者人身、财产安全有较大的保障。

2.选择有经营出国旅游业务资格的旅行社参团

《办法》第四条规定，只有经国务院旅游行政部门批准取得出国旅游业务经营资格的旅行社，才能经营出国旅游业务。同时第三条对经营出国旅游业务旅行社的资质作出了严格要求，只有规模较大、业绩突出、信誉度高的国际旅行社才能经营出国旅游业务。选择合法的旅行社，不仅能避免受骗上当，在一定程度上也更有服务质量保证。根据《办法》的规定，2002年7月18日，国家旅游局重新调整了出国旅游组团社。经审核，共批准528家旅行社为经营中国公民出国旅游业务的组团社，1997年批准的67家出国旅游组团社及其代办点同时取消。取得经营资格的旅行社都持有国家旅游局颁发的“出国旅游业务经营许可证”和副本，旅游者在选择旅行社时可要求对方出示。同时，组团社实行相互代理制度，只要组团社之间达成协议，就可以以对方名义代为宣传、招徕、签订合同。旅游者在签订出国旅游合同时，要注意确认代理方和被代理方均是取得出国旅游业务经营资格的旅行社，并且双方有委托代理协议。

3.订立出国旅游书面合同

旅游合同是旅游者、旅行社权利、义务最直接的体现，是保障旅游者权益最有力的证据。《办法》规定，组团社经营出国旅游业务，应当与旅游者订立书面旅游合同。虽然目前旅游行政部门对旅游合同的格式和具体条款没有作统一规定，但根据《办法》第十三条，旅游合同应当包括旅游起止时间、行程路线、价格、食宿、交通以及违约责任等内容。旅游者在订立合同时要注意内容完整无遗漏、表述清楚无歧义、权责明确不模糊。对于格式条款，可以要求旅行社作出详细解释。合同经双方签字盖章后生效，旅游者和旅行社各执一份。

4.办理护照及出境手续

《办法》第九条规定：“旅游者持有效普通护照的，可以直接到组团社办理出国旅游手续；没有有效普通护照的，应当依照《中华人民共和国公民出境入境管理法》的有关规定办理护照后再办理出国旅游手续。”根据有关规定，中国公民出国旅游没有有效护照的，可以向户口所在地的市、县公安机关提出申请，交验户口簿或者其他户籍证明、填写出境申请表、单位对申请人出境的意见、提交与出境事由相应的证明。旅游者持有有效护照，就可以要求旅行社办理前往国签证等出境手续了。

5.自行购买外汇

《办法》第八条规定：“出国旅游兑换外汇，由旅游者个人按照国家有关规定办理。”据此，国家外汇管理局发布了《关于调整中国公民出境旅游购汇政策的通知》，从2002年7月1日起，旅行社不再统一代旅游者购买个人零用外汇，出境旅游中的零花钱部分需要旅游者自己到银行兑换。出境前，旅游者本人只要持旅行社提供的《中国公民出境旅游购汇单》、经旅行社盖章确认的《中国公民出国旅游团队名单表》复印件、护照及签证等单证，就可到开办居民个人因私售汇业务的银行，办理个人零用费的购汇手续。目前，中国银行、工商银行和中信实业银行开办了因私购汇业务。银行按照兑换当日的外汇牌价，扣除组团社收取的人民币团费折合等值外汇后，将剩余外汇作为个人零用费售汇给旅游者。

四、《风景名胜区管理暂行条例》

《条例》规定了风景名胜区的范围，凡具有观赏、文化或科学价值，自然景物、人文景物比较集中，环境优美，具有一定规模和范围，可供人们游览、休息或进行科学、文化活动的地区，应当划为风景名胜区。

城乡建设环境保护部主管全国风景名胜区工作。

地方各级人民政府城乡建设部门主管本地区的风景名胜区工作。风景名胜区应当设立管理机构主持风景名胜区的管理工作。

各级风景名胜区都应当制定保护和开发利用规划。风景名胜区内的一切景物和自然环境必须严格保护，不得破坏或随意改变。在风景名胜区及其外围保护地带内的各项建设都应当与景观相协调，不得建设破坏景观、污染环境、妨碍游览的设施。

在游人集中的游览区内，不得建设宾馆、招待所以及休养、疗养机构。在珍贵景物周围和重要景点上，除必须的保护和附属设施外，不得增建其他工程设施。对风景名胜区内的重要景物、文物古迹、古树名木，都应当进行调查、鉴定，制定保护措施并组织实施。

风景名胜区应当根据规划，积极开发风景名胜资源，改善交通、服务设施和游览条件；按照规划确定的游览接待容量，有计划地组织游览活动，不得无限制地超量接纳游览者。

风景名胜区应当充分利用风景名胜资源的特点，开展健康、有益的游览和文化娱乐活动，宣传社会主义和爱国主义，普及历史、文化和科学知识。风景名胜区应当加强安全管理，保障游览者的安全和景物的完好。

五、《娱乐场所管理条例》

主要是对娱乐场所的定义、开办条件和程序、经营准则、权利义务、法律责任等进行了规定。娱乐场所是指向公众开放的、消费者自娱自乐的营业性歌舞、游艺等场所。

县级以上文化、公安、消防等部门要对娱乐场所的经营活动、治安、消防、安全等工作进行管理、指导和监督。歌舞娱乐场所聘请文艺表演团体、个人从事营业性演出的，要符合国家有关规定。《条例》还对娱乐场所违法经营的法律责任进行了详细的规定。

六、《旅游者意外事故保险条例》

专门的旅游保险法还没有出台，目前主要是一些单项法规。例如火车、汽车、轮船、飞机保险和旅游者意外事故保险条例。主要包括以下内容：规定保险对象，凡参加旅游的团体和个人都可以申请旅游保险。以团体作为投保人的，该团体的旅游者为保险人；以个人为投保人的，其本人为投保人。规定保险金额，即旅游者在遭受意外损失时能得到的补偿金额。

规定保险费率，保险费率的大小根据该项保险损失概率的大小确定，包括净费率和附加费率两部分；还规定了保险期限、保险责任、除外责任、索赔和理赔程序等。

七、《旅馆业治安管理办法》

立法的目的是保障旅馆业的正常经营和旅游者的生命、财物安全。凡经营接待旅游者住宿的旅馆、饭店、宾馆、招待所等，都是本办法调整的范围。该《办法》主要规定了开办旅馆，其房屋建筑、消防设备、出入口和通道等必须符合消防要求，建立各项安全管理制度，设置治安保卫组织或者指定安全保卫人员。对旅游者住宿必须登记，旅馆应当设置旅游者财物保管箱、柜或者保管室、保险柜，指定专人负责保管工作。对旅游者寄存的财物，要建立登记、领取和交接制度；保证旅游者财物安全。

另外，相关行业立法还有《国内航空运输旅游者身体损害赔偿暂行规定》《出境入境边防检查条例》《海关对中国籍旅游者进出境行李物品的管理规定》，等等。

应当强调的是，国家法律法规、国际旅游法既是旅游立法制订的依据，也是部门立法、地方立法必须遵守和遵循的规则。为保持旅游法律体系的协调统一，地方立法、部门立法必须与国家法律、法规保持一致，而且部门立法也不应相互冲突；国内立法必须要与国际旅游立法、惯例保持一致，做到与国际规范保持协调。要完善我国旅游立法体系，除了应及时制订、出台专业性较强的单项法规对某一领域的旅游关系进行调整(如尽快出台《旅游饭店法》等)外，最重要、最迫切的是出台一部旅游业的基本大法，规范旅游业的发展，同时为旅游业的健康、快速发展创造良好的法律环境。