矿业开发环境行政许可法律制度研究(1)
王世进(2) 何 凯(3)
一、我国矿业开发中的环境行政许可法律制度的现状
（一）我国矿业开发中的环境行政许可法律制度的立法规定
我国有关矿业开发环境行政许可的法律法规主要有：《行政许可法》、《矿产资源法》、《矿产资源法实施细则》、《矿产资源开采登记管理办法》、《地质勘查资质管理条例》、《循环经济促进法》、《矿山地质环境保护规定》等。《矿产资源开采登记管理办法》和《地质勘查资质管理条例》分别针对采矿许可证、探矿许可证的取得做了具体的规定，包括取得的条件、发放机关、发放程序及其相关配套制度等。
矿山企业还要遵守国家有关排污许可的规定。《环境保护法》作为环境保护方面的基础性法律，对排污许可作为原则性规定：排放污染物的企事业单位，必须依照国务院环境保护行政主管部门的规定申报登记。而在《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》、《大气污染防治法》按照污染物的不同对排污许可做了详细的规定。此外，《排放污染物申报登记管理规定》对排污许可做了具体的规定：凡在中华人民共和国领域内及中华人民共和国管辖的其他海域内直接或者间接向环境排放污染物、工业和建筑施工噪声或者产生固体废物的企业事业单位，按本规定进行申报登记，法律、法规另有规定的，依照法律、法规的规定执行。
（二）我国矿业开发中的环境行政许可实施机关
矿产资源管理部门和环境保护部门是我国矿业开发中环境行政实施主要部门。两者在保护矿山环境方面都担负着重要职责。首先，国土资源部作为矿产资源的主管机关，其职责包括：依法承办探矿权、采矿权审批登记发证的管理工作；负责探矿权、采矿权使用费的确定；指导全国探矿权、采矿权审批登记发证工作。(4)
而环境保护部门主要针对企业排放污染物进行审批管理。根据《排放污染物申报登记管理规定》第三条、《水污染物排放许可证管理暂行办法》第四条、第九条、第十三条等规定，各级环境保护行政主管部门为排放污染物行政许可的审查实施机构，各行业主管部门为所属行业排污许可的审核机构，具体包括国家环境保护总局、地方政府环境保护行政主管机构以及行业主管部门。国务院环境保护行政主管部门——国家环境保护部。其负责制订排污许可的管理规范，指导并监督地方人民政府环境保护行政主管部门排污许可管理工作；负责对其审批的环境影响报告书（表）或者环境影响登记表的建设项目排放污染物行政许可的审查工作。
（三）我国矿业开发中的环境行政许可实施程序
行政许可的程序规定在《行政许可法》中，总的来讲，分为受理、办理、公示、发证四个阶段。下面以河南省排污许可证发放程序程序为例，河南省排污许可规定要在20个工作日完成。具体程序如下：
1.受理。排污单位的排污许可证申报材料一律报送环境保护行政主管部门行政服务大厅受理，一式三份。行政服务大厅受理后，应填写受理单，并在2个工作日内转送主管处（科）室。
2.审核。（1）主管处（科）室应及时审核申报材料，对材料不全的，5日内一次性告知申报单位需补报内容（等待补报时间不计入办理时间）。对需要进行现场核查的，应会同当地环保部门进行现场核查，同时召开现场审核会，并出具书面审核意见。（2）主管处（科）室依据申报材料、现场核查情况、当地环保部门意见和专家意见对排污单位排污许可证提出报批意见，报主管局领导审定。按程序应与内部相关处（科）室进行会签的，往有关处（科）室会签后，报主管局领导审定。
3.公示主管处（科）室依法对批准后拟发放排污许可证单位的基本材料（名称、企业概况、排污种类、排放浓度、排放总量）进行网上公示，公示期5天。
4.发证对审定公示后的排污许可证申请，应在3个工作日内完成排污许可证编号、制作、签章，并将办理好的排污许可证交行政服务大厅，由行政服务大厅通知排污单位领取。
5.存档对主管局领导审定后的申报材料建档留存并统一分类编号，同时建立电子文档。
除一般程序之外，现在还广泛实施了环境行政许可的听证程序。《行政许可法》第4节以一整节的篇幅具体作出了规定，包括听证的事项、听证的申请人、听证程序、听证费用等问题。环境保护部通过部门规章的形式对其做了详细规定。在2004年7月1日起施行的《环境保护行政许可听证暂行办法》对可以听证的事项、听证的参加人员、听证的程序以及违法情况的处罚等。
（四）我国矿业开发环境行政许可的监督检查
监督检查是行政机关对行政相对人实施行政管理的重要手段，也是行政机关对内部工作人员、工作机关及下级行政机关实施组织管理的重要手段。《行政许可法》对行政许可的监督检查进行规定，包括行政许可内部管理和外部行政管理部分，环境行政许可的监督检查应该按照此规定执行。而对于矿业开发环境行政许可的监督检查在相关法律法规中做了较为明确的规定，并制定了较为严格的处罚措施。如《矿产资源开采登记管理办法》第18条规定：不依照本办法规定提交年度报告、拒绝接受监督检查或者弄虚作假的，由县级以上人民政府负责地质矿产管理工作的部门按照国务院地质矿产主管部门规定的权限，责令停止违法行为，予以警告，可以并处5万元以下的罚款；情节严重的，由原发证机关吊销采矿许可证。
（五）我国矿业开发环境行政许可信息公开
为了保证矿业开发环境行政许可的顺利实施，我国在立法和实践中主要采取了环境信息公开制度。《行政许可法》总则第五条规定：有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，应当公开。《政府信息公开条例》第九条规定“行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交的全部材料目录及办理情况”作为县级以上各级人民政府及其部门应当主动公开的政府信息。《环境信息公开办法（试行）》第十一条第六款和第八款中明确规定了环境行政许可中所涉及的信息应当公开：主要污染物排放总量指标分配及落实情况，排污许可证发放情况，城市环境综合整治定量考核结果；建设项目环境影响评价文件受理情况，受理的环境影响评价文件的审批结果和建设项目竣工环境保护验收结果，其他环境保护行政许可的项目、依据、条件、程序和结果。并且，这部规章也为环境许可机关公开环境信息的方式、程序以及不公开的法律救济作出了规定。
二、我国矿业开发中的环境行政许可所面临的困境
（一）风险预防原则缺失
传统的行政许可是一种事前的监督方式，也担负着预防危险发生的职责。但是这里的预防危险同风险预防是不同的两个概念。在环境行政许可方面，传统的预防危险主要指预防“现实的生态危险”，是为了防止损害的发生。而风险预防是为了防止“潜在的生态危险”，是建立在科学技术不确定性基础上的。两者之间有以下几点不同：第一，风险预防原则重在采取预防措施以避免环境恶化之可能性，而损害预防重在采取措施以制止或阻碍环境损害的发生；第二，前者所针对的是严重的不可逆转损害之威胁或风险，而后者除此之外，还包括实际发生的或即将发生的环境损害；第三，前者所针对的是在科学上尚未得到最终明确的证实，但如等到科学证实时再采取措施又为时已晚的环境损害的威胁或风险，而后者并非专门针对此种情况。(5)
（二）矿业开发环境行政许可实施主体混乱
由于我国矿业开发环境行政许可大都散见于各单行法律法规中，许可的主体过多，不易形成统一而有效的规范，对授予矿业开发环境行政许可的权力较为分散，没有集中的权力主体。而且实践中越权许可、违法授予许可的现象也时有发生。以采矿许可为例，其实施行政许可的主体包括省、自治区、直辖市、以及设区的市、县级以上人民政府都有权授予采矿许可证。由于矿产资源的稀缺性，其具有一定的经济价值，对地区经济发展起到非常重要的作用。一些地方政府一味追求经济的发展，使得其无论在法律上有权或没权，各级政府一旦在本辖区内发现矿产资源，都以经济利益为重，而任意授予矿产资源的许可。这也是导致很多地区环境状况不甚理想的原因之一。
（三）监督检查力度不大
《行政许可法》虽然对监督检查做了规定，行政机关“应当建立健全监督制度，通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料，履行监督责任”，但这种规定仍然比较抽象，难以直接指导行政主体的许可实践，有必要制定更为具体而系统的补充性立法，进一步联结行政许可法与行政许可法治实践。另一方面，我国行政法治实践中“重许可、轻监管”或者“只许可、不监管”的现象相当普遍，在矿山企业中，超越采矿许可证规定的范围开采、安全生产许可过期、排污超标等现象在一定程度上都存在。这样往往会导致矿山安全事故的发生和国家、集体、个人人身和财产权利的损害，以及环境安全问题的产生。
（四）公众参与矿业开发环境行政许可存在障碍
根据我国目前的法律，公众主要从听证程序和环境信息公开两个方面参与到矿业开发环境行政许可中。但是这种参与在立法中还存在很多障碍。
首先，我国的环境行政许可听证程序还是存在着，听证参加人员范围较小的问题。能够提出听证的人员“直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的”，将那些受到许可事项影响但不属于“直接影响”或“重大影响”的人排除在有权提出听证请求的主体范围之外。一般公众更难以公共利益为由提出听证要求。(6)
其次，公众意见也得不到重视。虽然在《环境保护行政许可听证暂行办法》中也规定了“环境保护行政主管部门应当根据听证笔录，作出环境保护行政许可决定，并应当在许可决定中附具对听证会反映的主要观点采纳或者不采纳的说明。”但是在现实中往往是“听证会结束后，相当一部分提出质疑的行政许可事项照样得到批准，听证结果与行政许可事项涉及的利害关系人的期望仍存在较大差距”(7)。造成该规定无法落实的原因在于缺乏相应的法律后果，在《暂行办法》中没有对违反该项规定应如何处理作出规定。
第三，行政机关主动公开的许可信息范围较小。按照《行政许可法》《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法（试行）》的规定，可以主动公开的环境许可信息主要是指许可的标准和结果。申请人提供的申请材料、行政机关作出许可或不许可的理由等都不属于公开的范围。虽然公众也可以申请许可机关公开相关信息，但是这样一来无疑增加了公众获得信息的复杂程度。并且，对于申请公开信息的决定权掌握在许可机关手中，这一点也与通过公开信息来“提高政府工作的透明度”的初衷相违背。
三、完善我国矿业开发中的环境行政许可制度
（一）在矿业开发环境行政许可中确立风险预防原则
风险预防原则在矿业开发环境行政许可中的确立，对避免矿业生产中可能会出现的环境问题有十分重要的意义。在运用风险预防原则时，应当注意以下几点：
1.适用风险预防原则应当根据不同的风险来决定是否采取预防措施和采取什么样的预防措施，这需要进行综合的评估。从法律的角度来看，是否采取预防措施和采取什么样的预防措施，主要应从以下两个方面去分析：
其一，风险的类型和程度。风险的类型和程度不仅是评估是否采取预防措施的一个重要因素，也是讨论应当采取什么样的预防措施的重要衡量标准。在讨论是否适用风险预防原则方面，风险阀值是重要临界点，临界点以上则适用于采取风险预防措施，临界点以下则适用不作为。
其二，遵守比例原则。比例原则要求对环境风险的规制措施应当具备比例性，即要符合三个具体原则的要求：适当性原则指规制措施必须能实现规制的目的或有助于规制目的的实现，即能够避免或减低环境风险，必要性原则指如果有许多措施可同样地实现规制目的，则应当选择对公民或法人自由限制或负担最小的措施，狭义的比例原则指所采取的规制措施所带来的利益应当超过此措施带来的害处。
2.执行风险预防措施的过程中需遵循的条件预防原则要求规制机关即使在面对科学的不确定性的情况时，也应当积极采取措施避免和减少环境风险。既然是在科学的不确定性的前提下采取规制措施，随着科学确定性的不断增强，规制机关也应当采取相应的调整措施，通过增强制度的学习和适应能力来使风险预防措施更符合比例性和合理性的要求。具体而言，包括以下两个方面：其一，规制机关应进行后续的定期审查，随时关注相关科技的发展情况，持续收集相关的科学知识，以考察风险防范措施的适当性、有效性和必要性；其二，随着新的科学证据的出现，规制机关应当适时调整其规制措施，包括取消或放松不必要的规制，增加新的规制措施。(8)
（二）理顺矿业开发环境行政许可管理体制
在矿山生态环境保护呼声日益强大的情况下，国土资源部和环境保护总局承担起了矿山生态环境保护的相应任务。一方面，两者在矿山生态环境保护问题上的沟通和联合是搞好矿山生态环境保护的关键；另一方面，两者之中应有一个作为矿山生态环境管理的统领机构，对矿山生态环境的管理进行统筹规划、全盘安排。由于国土资源部在矿产资源管理传统职能上的继承，使其对全国的矿产资源开发总体状况有着深刻的了解；而环境保护总局涉及的是专业的环境保护和治理，而且近几年来其工作的重心放在了工业三废的治理上，在矿山生态环境保护方面的专业技术优势缺乏矿山生态环境状况背景的支持，因此，矿山生态环境管理的具体职能应归于国土资源部，而环保总局则在技术、监督等方面给予支持。国土资源部是矿山生态环境管理的具体管理部门，承担矿山生态环境保护的具体工作，但并非事事亲为，而应该着重解决矿山生态环境的“个性”问题；环境保护总局利用其环境治理等方面的优势和经验及其监测网络和监督体系等协助国土资源部解决矿山生态环境问题与其他环境问题的“共性”问题。(9)
（三）加强矿业开发环境行政许可监督检查
对矿业开发环境行政许可的监督检查保护两个方面，一是要加强对许可执行情况的监督检查，二是要加强对行政许可机关的监督检查。
首先对于加强许可执行情况的监督检查要做到：第一，要大力推行在线监测制度。随着科学技术的进步，环境保护的手段也应当随之提高，在线监测系统的广泛应用可以使环境行政机关可以及时准确地了解到企业污染物排放的信息，避免突发环境事件的发生。同时，在线监测所得到的数据经过分析也可以使环境行政许可机关了解排污企业排污状况，为排污许可的发放变更提供依据。第二，加大对矿业开发企业安全生产许可的检查力度。加大对矿业开发企业安全生产许可的检查力度具有十分重要的现实意义。近些年来，矿山安全生产事故的频繁发生已经成为制约我国矿业经济发展、造成环境危害的重要原因。所以，应当加大对矿业开发企业安全生产许可的检查力度，建立定期监督检查与不定期监督检查相结合的长效监督机制。定期监督检查，是事先告知被许可人具体的检验期限、方式和要求的监督方式。定期监督检查只适用于法律、行政法规规定的特定事项。而对矿业开发企业安全生产许可还有必要采取不定期检查的方式。这主要是因为不定期的监督检查更加灵活，并且安全生产许可直接关系到人们的生命、财产以及环境利益。第三，在对环境行政许可监督检查的时候要减少对企业正常生产经营的影响。根据《行政许可法》第六十三条的规定：行政机关实施监督检查，不得妨碍被许可人正常的生产经营活动，不得索取或者收受被许可人的财物，不得谋取其他利益。而在实践中却存在着有些环境行政许可机关在进行环境许可检查时违规向相对人收取不合理费用，或者进行不合理处罚的现象。因此，有必要通过立法的形式对行政许可机关进行许可监督检查的权限及责任作出进一步的明确。
而对于行政许可机关的监督检查主要是要加强对实施行政许可过程中腐败行为的查处。特别是在矿业开发活动中，由于其所涉及的经济利益巨大，无论行政许可机关还是许可申请人都希望能够从中得到经济利益。如屡屡发生的矿难事故，其背后往往蕴藏着腐败的权钱交易。很多煤矿严重超能力、超强度、超定员组织生产，安全管理和劳动组织混乱，但依然能获得生产许可证，这后面隐藏着行政许可的严重腐败。权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。因此，要对实施行政许可过程中所出现的腐败行为加强查处的力度，摒弃过去的“运动式”反腐，建立相关制度，约束行政许可机关的行为。
（四）完善矿业开发环境行政许可制度中的公众参与
从目前的立法情况来看，我国的环境行政许可中的公众参与已经初步建立起来，制定了《行政许可法》、《政府信息公开条例》、《环境信息公开办法（试行）》、《环境保护行政许可听证暂行办法》等一系列法律法规。但是，这些法律法规中的有关规定还需要进一步完善。
首先，取消有关“直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的”的规定，将所有可以证明自己同该许可有利害关系的人员都纳入到听证参加人的范围。这样就可以为环保团体参与到环境许可中提供条件。环保团体的加入可以更好地保障公共利益，维护多数人的合法权益。
其次，扩大环境信息公开的范围。环境信息的公开是公众参与环境许可的前提，环境信息公开的范围越大越有利于公众监督政府的许可行为，对许可提出有价值的意见。所以，将有关环境许可的信息，在不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的情况下都列为由许可机关主动公开的信息。
第三，完善公众意见处理的规定。应当在《环境保护行政许可听证暂行办法》中明确对听证会反映的主要观点采纳或者不采纳的说明是许可机关的义务，“如果公众对意见的处理及处理结果有意见，如认为对公众意见未采纳而未附具理由说明的，对公众意见未采纳的理由说明不成立的，等等，可以向环境保护行政主管部门提出申诉，也应该允许公众向法院提起诉讼，以追究公众参与组织者的责任”，(10)一旦许可机关违反该项义务要承担相应的行政责任。
【注释】
(1)该文系教育部人文社会科学研究规划基金项目“安全与和谐视野下我国矿山生态环境恢复治理法律问题研究”（编号：08JA820015）、江西省高校人文社会科学研究规划项目“科学发展观与行政许可法的生态化研究”（编号：FX0508）阶段性成果。
(2)X江西理工大学环境资源法研究中心常务副主任，副教授，硕士研究生导师
(3)X江西理工大学环境与资源保护法学硕士研究生
(4)中华人民共和国国土资源部网站：http://www.mlr.gov.cn/bbgk/jgsz/bnss/kczygls/.
(5)秦天宝.国际环境法基本原则初探——兼与潘抱存先生商榷［J］.法学，2001(10).
(6)李挚萍.美国排污许可制度中的公共利益保护机制［J］.法商研究，2004(4).
(7)毕晓玲.试论完善我国环境保护行政许可听证制度［J］.江苏环境科技，2007(12).
(8)褚晓琳.试论风险的预防原则［J］.黑龙江省政法管理干部学院学报，2007(4).
(9)农晓丹.中国矿山生态环境管理研究［D］.中国地质大学硕士研究生学位论文，2004.
(10)张兰.我国公众参与环境保护立法实施机制初探［D］.中国政法大学硕士学位论文，2007.
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
