矿产资源犯罪刑事立法的完善

矿产资源犯罪刑事立法的完善⁽¹⁾

孙绍伟⁽²⁾　张　明⁽³⁾

在中国矿业2004年国际研讨会上，国务院副总理曾培炎指出：“目前，全国92%的一次能源，80%的工业原材料，70%以上的农业生产资料，都来源于矿产资源。”矿产资源是自然资源中唯一的非可再生资源，处于持续的消耗之中。但是一直以来我国在矿产资源开发过程中都存在着很多严重的问题，如无证开采、非法采矿、边探边采、以采代探、越权发证、乱采滥挖、重采轻治等，不仅使矿产资源遭受不应有的破坏和浪费，也加重了一些地方的环境污染，甚至严重危及当地群众的健康和安全。

一、破坏矿产资源犯罪现状

（一）非法采矿屡禁不止，安全风险突出

在巨大利益的驱动下，某些地区矿产资源开发利用秩序比较混乱，主要表现在私采滥挖、采富弃贫、采易弃难、越界开采、开采方式落后等，造成严重的矿产资源浪费。大量的盗采、滥采矿产资源的违法犯罪活动不仅导致国有资产的严重流失，而且带来矿区社会秩序的混乱，很多地方相关部门的检查及处理决定几乎不起什么作用，“你查我停，你走我挖”，为了逃避有关部门的检查，他们想尽办法，甚至现场殴打执法人员，直接从其手中夺回被没收的盗采工具。有些地方由于非法采矿设备粗制滥造、技术原始落后，致使安全隐患不断，拿煤矿来说，我国是世界上煤矿伤亡事故发生最频繁的国家，百万吨死亡率是美国煤矿的100余倍。

（二）官商勾结，违法发放采矿许可证情况严重

2007年最高人民法院、最高人民检察院《关于办理危害矿山生产安全刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第9条规定：“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，危害矿山生产安全，具有下列情形之一，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，依照刑法第三百九十七条的规定定罪处罚：（一）对不符合矿山法定安全生产条件的事项予以批准或者验收通过的；（二）对于未依法取得批准、验收的矿山生产经营单位擅自从事生产经营活动不依法予以处理的；（三）对于已经依法取得批准的矿山生产经营单位不再具备安全生产条件而不撤销原批准或者发现违反安全生产法律法规的行为不予查处的。”但实践中，仍有一些行政部门违法发放采矿许可证而不能进行刑事制裁的，主要表现在：（1）超越批准权限，违法审批发证，按法律规定采矿许可证应由省级及以上地矿行政管理部门发放的，但有些地方行政部门却违法审批；（2）相关行政部门不依法定程序办事，给不具备办矿资质的申请人发证；（3）审批把关不严，造成同一矿区的矿业权彼此交叉重叠，引起纠纷；（4）一些地方政府或地矿行政主管部门，超越权限擅自处置矿业权。这些违法行为都严重破坏了我国矿产资源管理秩序，但刑法对此却无相应的罪名，对违法者往往以行政处罚了事，不利于对此类违法行为的打击。高额的利润回报，加之有关职能部门的官僚衙门作风、官商一体的遮护，即使是毫无安全保障措施，通过其他途径一样能取得“合法”手续，而这样“证照齐全”的采矿安全隐患巨大。

（三）采矿污染与环境破坏严重，甚至严重危及当地群众的生存条件

长期以来，由于在矿产资源开发利用中忽视环境保护，我国矿山环境恶化趋势尚未得到有效遏制，土地破坏、水生态平衡失调日益突出，“三废”污染严重，泥石流、地面塌陷等地质灾害加剧，矿山环境保护形势不容乐观。如湖北省大冶市金山店马垅村因过去大规模开采铁矿，导致地面塌陷和沉降等地质灾害严重，该村目前有10余个漏斗状塌陷点，其中一个长6米、宽4米，深不见底，使村里居民惶恐不安。⁽⁴⁾而采矿导致的水体生态系统的破坏更是让人触目惊心，如广东省翁源县，因为洗矿废水中含有大量的镉、铅、铬等多种重金属，没有经过任何处理就被排到流经上坝村的横石河中，村民每天通过饮食，仅镉的摄入量就达178微克，是世界卫生组织规定标准的3.6倍。从20世纪80年代初起，全村共有210人死于癌症，癌症发病率是全国平均水平的9倍多。⁽⁵⁾虽然国土资源部于2009年5月1日生效的《矿山地质环境保护规定》为保护矿山地质环境可以起到相应的作用，并且其中也规定对某些行为“构成犯罪的，依法追究刑事责任”，但对上述例子中真正追究到刑事责任的有几人呢?

（四）公职人员参股，非法采矿有恃无恐

尽管我们对“官员参股煤矿”、“官煤勾结”等现象实施重拳，严厉打击，取得了一些显著的效果，但仍有相当一部分公职人员参股煤矿，牟取暴利。据《中国之声》栏目报道，2009年1月23日《陕西省人民政府关于公布榆林市第二批关闭煤矿名单的通知》中，雷阳畔煤矿和西塔沟煤矿名列其中，但到2009年7月，其从来没有停止过生产，原因就是非法煤矿背后存在“保护伞”、“利益圈”，有多名公职人员暗中参股煤矿经营，而这些公职人员的入股动辄百万千万，巨大利益驱使下，官员们已将“百姓”二字抛之脑后，由于其中某矿越界非法开采，导致山上二百多亩耕地出现不同程度地裂地陷，水源枯竭，“十个月了，没水吃”。⁽⁶⁾

二、破坏矿产资源犯罪的立法缺陷分析

1997年《刑法》对破坏矿产资源行为设定两项罪名，非法采矿罪和破坏性采矿罪，对于打击矿产资源犯罪起了一定的作用，但也不难发现，对这类犯罪的司法控制效果很有限，其中立法本身的缺陷不容小视。

（一）破坏矿产资源犯罪入罪条件过紧，不利于打击犯罪

根据《刑法》第343条规定可以看出：其一，非法采矿罪和破坏性采矿罪都是结果犯，也都要求“造成矿产资源破坏”，而我们知道，在破坏矿产资源过程中，受害的不仅是公民的身体和财产利益，更重要的是环境。基于从环境客体本身的价值来考虑，我们人类只有一个地球，地球对人类的负担能力是有限的，长期以来人类对自然资源变本加厉的掠夺，已经严重影响到我们的生存环境和经济社会的可持续发展。生态环境之破坏，将足以导致生命、健康或财产之危险或灾害，到生态环境急剧恶化之时，也是我们人类遭殃之日。环境问题的严峻性和紧迫性要求我们应改变传统的入罪理念——待到“环境破坏、后果严重”时才追究责任，是否为时已晚？

其二，“责令停止开采后拒不停止开采”是非法采矿罪的必要条件，也即无论后果多么严重，只要是第一次被发现，未经过“责令停止开采”的执法环节，就不构成犯罪。调查发现，许多非法采矿主正是恶意地利用了刑法的这一宽厚条件，采取“更换矿主”、“换人转移”等手段逃避刑事追究。据公安部门统计，被抓获的非法采矿人员中95%以上没有接到《责令停止开采通知书》，因而无法追究刑事责任，只能对其进行行政处罚，这与非法采矿所获得的暴利相比只是九牛一毛。⁽⁷⁾

（二）对矿产资源破坏的鉴定滞后，取证成本过高

根据《刑法》和2005年国土资源部发布的《非法采矿、破坏性采矿造成矿产资源破坏价值鉴定程序的规定》，认定非法采矿罪，不仅要求造成矿产资源破坏价值数额在5万元以上，而且要由“省级以上地质部门出具结论”。鉴定矿产资源是否破坏，破坏量多大，是一项技术性很强的工作，这样就造成了证据确认周期长、程序多、费用高，在司法实践中难以操作，使地方政府、司法机关难以承担，导致这些法律规定对非法采矿者的适用举步维艰。

（三）破坏矿产资源犯罪刑事责任承担不足以威慑犯罪

首先，在矿产资源犯罪的刑罚上存在着量刑较轻的问题。与其他资源类犯罪如盗伐林木罪相比，矿产资源的生产成本及价值明显大于林木类资源，所以一般情况下，其社会危害性要大于盗伐林木犯罪，而盗伐林木罪、滥伐林木罪的法定最高刑都明显高于非法采矿罪和破坏性采矿罪。这一方面让人有些难以理解，另一方面也许又让我们从一定程度上能理解为什么对破坏矿产资源犯罪打击不力。而从罚金的角度上来看，采矿的巨额利润使得刑罚的罚金看起来那么孤零和渺小。《中国青年报》报道：在北京购买中高档楼盘，山西的煤炭富翁们开着奔驰、宝马、尼桑、别克豪华私车，用百万甚至几百万元痛快地付款，让自视甚高的北京人目瞪口呆。而这仅仅是暴富的矿主们一个月或半年的收入。所以，目前的刑罚力度难以对高额利润行业中的犯罪行为产生威慑，必须量刑从重才能使犯罪分子望而却步。⁽⁸⁾

其次，对单位犯罪，刑法只规定了罚金刑，没有规定资格刑，刑罚种类单一，而罚金刑的适用也很难从根本上阻止或限制单位破坏矿产资源的行为。根据《刑法》第346条的规定，单位犯非法采矿罪和破坏性采矿罪的，对单位判处罚金。如前所述，罚金数额的“微薄”对于资金雄厚的采矿企业来讲几乎不存在威慑力，而且，对单位犯罪刑罚种类的单一也不符合世界刑罚的发展趋势，当今世界许多国家的刑罚种类都突破了传统的刑罚观念，比较明显的表现就在于资格刑的设置，如禁止法人在一段时间内从事某项业务活动，或者限制法人从事某项业务活动，或者剥夺法人从事业务活动的权利，或者解散法人团体等等。

三、破坏矿产资源犯罪刑事立法的完善

针对破坏矿产资源犯罪问题的严重性，尤其屡禁不止的问题，我们认为应充分发挥刑法的威慑性和强制力，完善刑法中对破坏矿产资源犯罪规定的不足，以有效保护我国目前的矿产资源。具体来说，可以从以下方面着手：

（一）入罪条件应放宽

从我国《刑法》的规定看，非法采矿罪和破坏性采矿罪都属于结果犯，破坏性采矿罪要求“造成矿产资源严重破坏”，非法采矿罪要求“造成矿产资源破坏”的结果外，还要求“经责令停止开采后而拒不停止开采”，如果行为人的非法采矿行为，未被有关机关发现，并责令停止开采，那么行为人的非法采矿行为不论造成矿产资源破坏多么严重，都不能追究其刑事责任，这无疑是自我束缚、自我限制，放纵犯罪。

惩罚犯罪是刑罚的固有属性，但不是刑罚之目的，刑罚之根本目的在于预防犯罪，保护各种法益。⁽⁹⁾所以，就某些犯罪而言，刑法并不能待其造成了严重的危害结果，再追究行为人的刑事责任。矿产资源的不可再生性决定了矿产资源遭到破坏具有不可挽救性，特别是珍贵、稀少的矿产资源的破坏更会给国家带来不可估量的损失。很多情况下，无论采取何种补救措施，都无法完全挽回其造成的影响。我国刑法中关于对环境犯罪的规定，充其量只起到了惩罚犯罪的目的，并没有真正体现预防犯罪的目的。⁽¹⁰⁾正如贝卡利亚所言：“预防犯罪比惩罚犯罪更高明，这乃是一切优秀立法的主要目的。”⁽¹¹⁾因此，我们主张对破坏矿产资源罪应由结果犯的设立改为危险犯，当行为人的非法采矿行为或破坏性采矿的行为足以造成矿产资源破坏的即以犯罪论处，当然在惩治危险犯时，也要注意将“危险”限制在必要的范围之内，不能任意扩大。

同时，对于非法采矿罪来说，取消“经责令停止开采后而拒不停止开采”的要求，因为行为人在非法采矿的时候对自己行为的性质早就了然于心，不需要有关部门“责令停止”的提醒，这个条件的设置更大程度上只是为一些不法之徒逃避法律追究提供了冠冕堂皇的理由而已。

（二）简化矿产资源破坏价值认定程序

如前所述，根据现行法律规定，鉴定矿产资源犯罪破坏价值的成本过高，笔者认为，贵州省在这个方面的尝试也许更值得我们借鉴。贵州省国土资源厅在2006年的《关于非法采矿和破坏性采矿造成矿产资源破坏的价值鉴定暂行办法》中规定：国土资源主管部门在查办案件中对违法采矿行为认为涉嫌犯罪需要进行鉴定时，由负责查处违法采矿行业的国土资源主管部门负责组织鉴定。司法机关或公安机关要求对矿产资源破坏价值进行鉴定时，由司法机关或公安机关向同级国土资源主管部门具函提出，接受具函的国土资源部门负责组织鉴定，另外，其也可以委托具有乙级以上地质勘查资质或矿产资源开发利用方案编制资格的单位开展。如此一来，则对各级公安机关或司法机关查处的破坏矿产资源行为可以快捷有效地鉴定出其破坏价值。

（三）加重刑罚，并设立资格刑

从《刑法》第343条的规定我们知道对这两种破坏矿产资源犯罪的刑罚方式有有期徒刑、拘役、管制三种主刑和罚金一种附加刑，对单位的刑罚方式只有罚金一种。特别是对单位犯此类罪只是罚金，可能并不能消灭犯罪单位的主体资格，这就为以后继续犯罪留下了隐患，因为很多单位根本对罚金不屑一顾，甚至有的单位犯罪之前就已经把罚金作为其成本预算列入其中，可见，面对高额利润的诱惑，现有刑罚起不到应有的作用，而“通过刑罚，从外部来限制、消除其再次犯罪的条件，使之永远不能再犯或者在一定时期内不能再犯，乃是刑罚实现特殊预防所必需的最紧迫、最重要、最起码的功能”⁽¹²⁾；二是对罚金的数额没有大致范围，不明确、不具体，易使有些人钻法律的空子，办成人情案、关系案、金钱案，易产生暗箱操作。基于此，笔者建议：

首先，加重非法采矿罪的有期徒刑最高刑。借鉴盗伐林木罪的模式，提高非法采矿罪的有期徒刑最高刑，在第343条第一款中增设“造成矿产资源特别严重破坏的，处七年以上有期徒刑，并处罚金”。

其次，明确罚金刑范围，以违法所得或犯罪涉及的数额为基准，处以一定比例或倍数的罚金，这样可以使行为人在行为之前对犯罪可得利益和付出代价之间慎重地衡量比较。如《俄罗斯联邦刑法典》分则第26章生态犯罪中第255条（关于违反矿产的保护和使用规则的犯罪）明确规定：“在采矿企业也开采有用矿产无关的地下构筑物的设计、布局、建设、投入经营和经营的过程中违反保护和利用矿产和规则，以及擅自建造有用矿产的矿层开采面，如果上述行为造成重大损失的，处数额为最低劳动报酬200倍至500倍或被判刑入2个月至5个月的工资或其他收入罚金，或处3年以下剥夺担任一定职务或从事某种活动的权利，或处2年以下的劳动改造。”具体到我国的非法采矿罪和破坏性采矿罪来说，可以借鉴第141条生产、销售假药罪的立法模式，处销售金额50%以上2倍以下罚金。

最后，增设资格刑的适用。资格刑是以剥夺犯罪人享有一定资格为内容的刑罚方法。一方面，对自然人破坏矿产资源的，应适用资格刑，剥夺其从事特定矿产资源职业的资格和权利，包括禁止采矿、吊销许可证或禁止颁发许可证；另一方面，对法人破坏矿产资源的，应适用资格刑，即禁止其从事矿产资源活动、吊销其营业执照、停业整顿等。

（四）对参与相关犯罪的国家工作人员应从重处罚

如前所述，矿产资源犯罪之所以屡禁不止，国家工作人员参与其中是非常重要的原因，国家工作人员参与该类犯罪主要体现在两个方面：一是官商勾结，违法发放采矿许可证；一是国家工作人员参股入股，虽然我国在2005年和2006年对国家机关工作人员的参股入股问题进行了高强度清理，但面对巨额的利润，很多国家工作人员仍置身其中，并若有若无地为非法采矿等行为充当了“保护伞”，基于此，笔者建议，首先，在2007年最高人民法院、最高人民检察院《关于办理危害矿山生产安全刑事案件具体应用法律若干问题的解释》的基础上，将违法颁发采矿许可证的问题根据实践当中的具体情况予以细化和补充；然后，对国家工作人员故意参与非法采矿和破坏性采矿的，在《刑法》第343条中增设第三款“国家工作人员有上述行为的，从重处罚”。

科学发展观要求我们转变观念，如有的地区把“以经济建设为中心”理解为“以速度为中心”，不惜牺牲资源、环境为代价追求产值。粗放型经济增长方式在新的形势和要求下，是应该摒弃的。可喜的是，近年来，我们也看到了各方面的尝试和努力，如，2009年9月4日在南昌结束的全国煤矿瓦斯治理工作会议就提出确保今年再关闭、减少1000处小煤矿的计划任务。当然，对于破坏矿产资源行为的治理还需要很长的时间和各方面的努力，而这其中，刑法作为保护社会的最后一道屏障，也应考虑自己应为此、为科学发展观再做点什么了。

【注释】

(1)该文系江西理工大学环境资源法研究中心校级基础研究课题“科学发展观下矿产资源刑事保护的立法完善”阶段性研究成果。

(2)法学硕士，江西理工大学环境资源法研究中心讲师

(3)法学硕士，江西理工大学环境资源法研究中心讲师

(4)http://www.hbhs.com.cn/html/2009/0416/20094168240298356.htm东楚网，2009-4-16.

(5)http://baike.baidu.com/view/1237914.htm.

(6)http://news.163.com/09/0720/01/5EKLS9C30001124J.htmlJ

(7)刘超.涉矿刑罚实践障碍重重.国土资源：http://www.clr.cn/bao/read.asp?ID=137836,2008-7-17.

(8)李安翔.论我国矿产资源刑事立法的完善［D］.东北林业大学硕士学位论文，2006:13.

(9)张明楷.刑法学［M］.北京：法律出版社，2003:402.

(10)张素英.对污染环境犯罪立法完善的思考［J］.时代法学，2004(5):79.

(11)［意］贝卡利亚，黄风译.论犯罪与刑罚［M］.北京：中国法制出版社，2002:119.

(12)张明楷.刑法学［J］.北京：法律出版社，2007:402.