生态文明视阈下的环境信访制度价值研究

时间：2023-05-21 百科知识版权反馈

【摘要】：如何建立合理有效的纠纷解决机制以解决环境争议、稳定社会秩序，这是目前面临的一大问题。因此，建立健全环境纠纷ADR解决机制对于和谐社会的建设意义重大，能够满足生态文明对于环境纠纷解决的法律需求。环境信访是环境纠纷ADR解决方式之一种。

生态文明视阈下的环境信访制度价值研究⁽¹⁾——在环境纠纷ADR解决机制框架下

张　兰⁽²⁾

一、生态文明及其对环境纠纷解决的法律需求

生态文明是指人们在改造客观物质世界的同时，不断克服改造过程中的负面效应，积极改善和优化人与自然、人与人的关系，建设有序的生态运行机制和良好的生态环境所取得的物质、精神、制度成果的总和。⁽³⁾生态文明是继工业文明之后的更进步的新文明，其涵盖了人与人的社会关系和人与自然的关系，涵盖了人与人和谐和人与自然和谐的全部内容，生态文明是实现人类社会可持续发展所必然要求的社会进步状态。生态文明建设的目标是人与人的和谐以及人与自然的和谐，这也正是和谐社会的意蕴所在。

生态文明的实现或者说和谐社会的建设需要法律保障，而环境法在生态文明的建设中应当担当重要的作用。环境法律应该变革，探求生态文明的法律需求，为生态文明建设提供法律保障。然而，法律的生命在于实施，适应生态文明需求而予以变革的环境法律必须能够得到有效实施，这样才能真正发挥环境法律构建社会秩序、缓和社会矛盾、实现人与人及人与自然和谐的功能，满足生态文明的法律需求。因而在环境法律规则确立了人们的符合生态文明的行为模式后，还必须将可能出现的各种行为后果具体明确，通过法律责任、纠纷解决等制度，使得环境法律能够有效实施。而和谐是一种秩序的状态，并不是意味着没有矛盾和冲突，而是各种利益都能得到平衡，各种纠纷都能得到解决。近年来，我国因环境问题引发的纠纷越来越多，呈逐年增长的趋势。根据原国家环境保护总局的统计，从20世纪80年代到90年代中后期，我国的环境纠纷一直保持在每年10万件左右，但1998年以后，环境纠纷呈现上升趋势，以每年超过20%的速度递增，在1999年时就已达到25万件之多，进入21世纪以来更是迅速增加，2003年突破了50万件。如果社会中的环境纠纷无法得到解决，大量纠纷的存在必然影响社会的和谐。如何建立合理有效的纠纷解决机制以解决环境争议、稳定社会秩序，这是目前面临的一大问题。因此，建立畅通有效的环境纠纷解决机制，妥善协调好各方面的利益关系，寻求以和谐的方式解决环境纠纷，是构建和谐社会的重要环节，也是建设生态文明的基本要求。

二、环境信访概述

畅通有效的环境纠纷解决机制包括诉讼和非诉讼纠纷解决方式，以当事人之间合意为基础的后者（即替代性纠纷解决方式ADR，主要包括仲裁、调解、协商、信访等）对于构建和谐社会、实现生态文明具有重要意义。Alternative Dispute Resolution（ADR）概念源于美国，原来是指本世纪逐步发展起来的各种诉讼外纠纷解决方式，现已引申为对世界各国普遍存在着的、民事诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决程序或机制的总称。ADRv因其合意性而有利于及时化解矛盾，解决纠纷，促进和谐。所谓合意，就是在纠纷发生后，纠纷主体通过对话、协商、妥协和让步，就纠纷的解决达成一致意见。ADR解决纠纷的过程具有非对抗性，纠纷当事人能够较为理性地对待矛盾和争议，有利于纠纷的和平解决。另外，由于是在纠纷双方当事人意思自治、平等协商的基础上解决，在解决纠纷的同时又能够维护各方当事人的利益，故而能够切实化解纠纷双方的矛盾，减少纠纷的再次发生或者恶化，为社会的稳定和谐奠定基础。因此，建立健全环境纠纷ADR解决机制对于和谐社会的建设意义重大，能够满足生态文明对于环境纠纷解决的法律需求。

环境信访是环境纠纷ADR解决方式之一种。所谓环境信访，根据《环境信访办法》第2条的规定，是指：“公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级环境保护行政主管部门反映环境保护情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由环境保护行政主管部门处理的活动。”从我国的实践来看，很多环境纠纷都是向环境信访这一渠道寻求解决的。（见下表：我国历年环境信访数据）

我国历年环境信访数据（来源于1995—2006年中国环境统计公报）

环境信访属于信访的一种，是信访在环境纠纷领域的运用。对于信访，我国学术界存废两论之争从未停歇，而信访是否是权利救济手段和纠纷解决方式（即信访是否具有救济功能）则成为赞成论者的争论焦点。从官方态度来看，国务院2005年新《信访条例》和原国家环保总局2006年新《环境信访办法》的颁布，表明政府目前对信访所持的态度是不废除但要加强法律规范。但是这两法对信访的救济功能规定模糊。在笔者看来，正如苏力所说，“一种制度得以长期且普遍地坚持，必定有其存在的理由，即具有语境化的合理性；因此首先应当得到后来者或外来者的尊重和理解”。信访救济功能的产生具有一定的必然性和合理性，它契合了中国历史文化传统和中国特有的社会现实的需要，“从现实的角度来看，现在取消信访制度的救济功能则是既不实际也不合理的”⁽⁴⁾。本文无意也不可能厘清有关信访的所有问题，在赞成信访应该存在且信访应该具有救济功能的基调上，在生态文明视阈下，于环境纠纷ADR解决机制的框架下考察环境信访的制度价值，以明确其作为环境纠纷ADR解决方式的地位。

三、生态文明视阈下环境信访在环境纠纷ADR解决机制中的制度价值

对处于法制现代化进程中的中国来说，诉讼和非诉讼的法律制度安排为人们提供了权利救济手段和环境纠纷解决方式的多样化选择，但为什么人们仍然偏爱于采用信访这种非诉救济方式？原因在于，在当代中国，信访对于人们的权利救济来说具有某种特别的意义，环境信访有其存在的制度价值。

（一）环境信访契合了传统法律文化和现实需要，为弱势群体提供了权利救济的新途径

环境纠纷不同于其他民事纠纷的特点之一就在于纠纷双方主体的地位不平衡，双方当事人之间往往存在着强弱之差。环境纠纷大多发生在企业与居民之间，侵权者往往是具备一定经济实力和社会地位的企业或企业集团，有的因为经济发展的原因受到地方政府的扶持；而受害一方是普通的居民，与企业相比，在技术、组织、社会地位、经济实力、信息占有等方面均处于明显的弱势地位。因此，受害方在纠纷解决中往往处于被动地位，其所承担的纠纷解决的成本、风险比企业更大，权利主张和实现的道路更为艰难。在这种情形下，处于弱势的受害人必然会寻求一种新的利益表达途径，希望借助于纠纷当事人之外的第三方力量来抗衡对方的强势。环境信访正好契合了人们的需要。

在中国传统法律文化中，权力为中心，任何法的实施必须以权力的行使为前提，法必须以权力为基础，在这种传统法律文化的熏陶下，人们习惯于以对权力的崇拜来代替对法律的捍卫。这也使得人们既惧怕权力，又有亲近权力的欲望，使得人们处于一种矛盾的心理之中：因为惧怕权力而远离权力，所以远离权力的工具——法律；但同时又因为别人畏惧权力，只有用权力才能威慑别人，因而亲近权力以规避法律。信访就为这种“亲近”提供了一种制度化渠道。⁽⁵⁾从《信访条例》和《环境信访办法》的规定来看，环境信访是向环境保护行政主管部门提出。在民众眼中，环境保护行政主管部门就是一个权力机构。再加上我国是一个行政主导型的国家，包括法律变革在内的许多社会变革都是由政府自上而下推动的，环境保护也是如此。反映在环境法领域，环境法行政色彩浓厚，在环境保护上过多强调的是环境保护行政主管部门的权力。因此，环境纠纷发生后，人们往往不去寻求司法救济，而是采取环境信访这种救济方式，期待通过环境保护行政主管部门权力的介入来对抗强势的对方，实现弱势群体的利益。尽管信访产生的初衷在于倾听人民心声，听取人民的意见、建议，实现政治监督，但却在传统法律文化和现实需要下演化成为一种个人权利救济的重要手段。

在司法独立还没有真正实现的今天，由于法律在很多情形下无法战胜权力，那么依附权力就是弱势群体最现实和最有效的维权手段。他们本来就属于最缺少资源依靠的群体，抓住国家权力为他们打开的这唯一的缺口就成为最理性的选择。在这一点上，即使最精明的经济学家也不得不赞叹底层人们的生存智慧。这就是信访救济始终受到青睐的主要原因，也是一部分人们强调暂时不能取消信访救济功能的原因。⁽⁶⁾

（二）环境信访可以弥补司法救济的不足

司法被视为是“权利救济的最后一道屏障”，可见其在纠纷解决机制中的重要地位。但是，我国每年的环境纠纷数量很大，但绝大部分环境纠纷通过非诉讼的方式，特别是行政机关处理的方式来解决。据估计，法院受理的环境案件数量仅为环境纠纷数量的3%左右。⁽⁷⁾造成这种状况的原因是多方面的，司法不能真正独立也难辞其咎。在我国，由于政治体制的原因和传统惯性的作用，司法独立在我国仍然不能充分实现，在司法救济中常有各种力量对司法判决进行干扰。

环境诉讼与其他诉讼的一个不同之处就在于它涉及环境保护和经济发展的关系问题。环境纠纷中，加害人一方多是企业或企业集团，他们往往是地方的经济支柱或主要利税来源。尽管中央政府已经确认了经济、社会和环境协调发展的可持续发展战略，并进行了一系列制度构建（虽然尚不完善），但是，地方政府仍然没有摆脱传统的经济增长观和政绩观，对本地的企业和经济过多支持而忽略了环境保护，对于关系到经济发展的环境纠纷案件，往往为了经济发展而对司法机关的司法活动予以干涉。而现有的司法地方化正好为这种地方干涉提供了“土壤”，法院在很大程度上受制于当地政府，在环境诉讼中无法或不敢有所为，从环境诉讼的立案受理到环境诉讼判决执行的整个过程往往都存在地方政府的干预。只需依照法律审案的法官却得考虑加害者是经济支柱、加害者有利于经济发展等不属于司法裁判的内容，甚至向当地政府请示如何判决。许多本应受害者胜诉的案件，法院却因政府的干预或其他压力而判受害者败诉。资料显示，环境诉讼案件中，十有六七是本应得到赔偿的污染受害者败诉。⁽⁸⁾而即使受害者胜诉了，也仍面临执行难的问题。如此的司法环境，使本就处于弱势地位的受害者一方，更难以和对手为诉讼而战。

当人们无法通过诉讼这一正当的法律途径寻求保护时，只能采取诉讼外的其他方式表达自己的利益诉求。“无救济则无权利”，在公民权益因为司法救济的缺陷而无法获得充分保障时，环境信访虽不能解决司法救济的所有问题和危机，但它可以成为司法救济的一种必要补充，拓宽救济渠道，保障公民权利。我国台湾学者林纪东先生也曾说过：“宪法所以于保障诉愿权诉讼权之外，复保障信访权者，固由于各国宪法多有信访权之规定，沿此传统，以补诉愿权与诉讼权之不足。”⁽⁹⁾这也正是环境信访的价值所在。

（三）环境信访具有的“教化型调解”功能有利于环境纠纷的和平解决

调解依其功能的不同，可分为判断型调解、交涉型调解、教化型调解、治疗型调解四种模式。教化型调解的功能定位如同罗伯特·昂格尔所认同的，“意味着反对把多侧面的纠纷归位于一两个侧面的解决方式，相反的而是寻求对依法解决纠纷中十分易于失去的衡平的恢复，从而将实现某种社会连带作为价值目标”。⁽¹⁰⁾即教化型调解的功能在于：第一，通过劝和的方式折中妥协地解决纠纷，去寻求更符合当事人利益的衡平的纠纷解决结果；第二，注重纠纷解决的社会连带效果，并不以法律上的纠纷正确解决为目标。这种教化型调解符合中国传统的纠纷解决思想，“中国人具有不把争议的标的孤立起来看而将对立的双方——有时进而涉及周围的人们——的社会关系加以全面和总体考察的倾向；而且中国人还喜欢相对的思维方式，倾向于从对立双方的任何一侧都多少分配和承受一点损失或痛苦中找出均衡点来。”⁽¹¹⁾

作为一种权利救济手段，信访人提出信访的目的单一，就在于救济自己的权利，但信访部门不同。信访部门在处理信访时自然要考虑如何合理有效地处理纠纷，满足信访人的正当权利请求。但是，除此之外，处于国家政权体制中的信访部门还需考虑信访可能给社会秩序带来的威胁。如果不给权利遭到侵害者提供一种救济手段，那么，在司法救济还极不健全的情况下，怨气在底层的逐渐积累势必会构成对社会秩序的威胁；然而，如果这种渠道过于畅通，如果这种非常规的手段被作为解决问题的常规手段，如果民众动辄进京上访或百人千人集体上访，那么，这无疑也会被看做是对安定团结局面的破坏。因此，信访部门在受理信访中所优先考虑的，与其说是旨在保障信访人的权利，不如说是旨在让信访人尽快息诉。⁽¹²⁾因此，信访部门会在教化的基础上，通过调解的方式，对纠纷当事人进行教育引导，使其改变或者放弃原有想法，以更为理性且和平的方式解决纠纷，避免纠纷的严重化，同时提高信访人的法制意识、思想意识，减少此类纠纷和信访的再次发生，并在此过程中达到稳定社会秩序的目标。因此，信访具有教化型调解功能，能够促进纠纷的和平解决。

即使在现代法治社会，相当多的纠纷也并不能简单地归结为权利义务关系，而更多的是利益之间的平衡问题。在权利之间和利益之间的冲突中，固然可以通过判决作出胜负分明的判断，但是也有可能通过协调达到“双赢”。⁽¹³⁾在环境纠纷中，涉及加害人和受害人两个主体间的纠纷利益冲突，深层次地反映了经济利益和环境利益的冲突。经济发展和环境保护是人类社会发展的两个方面，经济利益和环境利益的追求都是正当合理的，法律不能对两者之中的任何一个予以扼杀，法律对于正当利益关系调整的方法在于衡平。⁽¹⁴⁾其一，环境保护行政主管部门在处理环境信访的过程中，运用调解手段，不仅要维护信访人和加害人各自的利益，还要注重经济利益和环境利益的协调和平衡。其二，环境保护行政主管部门追求的不仅仅在于单纯的利益的分配和纠纷的解决，还在于稳定环境秩序和社会秩序，避免因为环境纠纷的恶化而危及安定的社会秩序，这也就是纠纷解决的社会连带效果。当然，在这个过程中，环境保护行政主管部门会在一定程度上依靠自身的权力，借助于行政权力的权威来实现纠纷的和平调解，因此，其教化型调解功能的实现带有一定的强制性。

（四）环境信访因其自身优势更便利环境受害人权利的救济

作为信访类型之一，环境信访同样具有信访比之诉讼所具有的优势，而这些优势在一定程度上正好契合了环境纠纷的特点，从而为环境受害人提供了一条更为便利的救济途径。

第一，环境信访成本相对较低。信访部门受理信访案件不收费，有时反而会给予信访人一定的补贴。虽然信访中的多次上访、逐级上访的情况较为常见，信访者在信访中的实际费用（旅费、住宿费等）可能会高于诉讼费用，但是，这种花费是不可预见的，信访仍然在心理上使信访人更容易接受。而且，比之诉讼费用须在诉讼前预交，信访费用不存在预交问题。有学者在研究私力救济时发现了一个成本支付定理：事前支付比事后支付尤其不受欢迎，即便事前支付小于事后支付。⁽¹⁵⁾因此，即使信访的实际费用高于诉讼，信访人也感觉信访成本更低，从而更愿意接受信访。而诉讼救济则不同。正如学者所言：“不是所有的司法判决都能产生正义，但是每一个司法判决都会消耗资源。”如果要通过诉讼解决纠纷，不仅要缴纳诉讼费、律师费等费用，而且诉讼费用必须在诉讼前预交。如果当事人试图穷尽起诉、诉前保全、反诉、上诉、申请执行等程序救济制度，必须准备一笔数目不小的诉讼费用。虽然我国规定了诉讼费用缓减免制度，但它适用的范围很有限。诉讼成本过高，公民自然会寻求其他救济方式，“诚如英国法学家拉茨所说，司法程序简便易行至关重要，过高的诉讼费，可能在实际上使最开明的法律形同虚设”。⁽¹⁶⁾

在环境纠纷中，由于环境问题的特点，环境损害往往波及面广，受害人数多，而且受害方往往除了财产的损失外，更会遭受生命健康的损害，在未获得救济之前就可能需要支出高昂的医疗费用，因此，在权利救济方式的选择上，相对于高成本、高耗时和程序复杂的诉讼来说，受害者更愿意接受成本较低、程序简易灵活的环境信访。

第二，环境信访对证据等资料的要求较低。环境侵权具有间接性，从环境污染致害的过程来看，并非是直接作用于人身或者财产，而是以环境为媒介，往往是在经过转化、代谢、富集等一系列中间环节后才起作用；环境污染物种类繁多，相互之间以及与环境之间作用形式复杂，绝大多数环境危害后果的产生是污染物长期累积的结果；环境侵权的损害后果具有一定的潜伏期，这使得危害行为与后果之间存在时间差，而且由于时间过长，证据也容易灭失。以上种种原因，导致在环境纠纷中，受害人欲寻求污染行为与损害后果之间的因果关系极为困难，调查和取证工作都已时过境迁。再加上加害人的污染行为以及污染致害过程自身往往具有高度的科技性，并且在现有的科技水平下，目前仍有一些污染物的致害原理难以确定，企业又多以商业秘密为由拒绝公布相关信息，需要专业技术手段才能查明的因果关系对于受害方来说无疑会阻却其救济之实现。虽然目前许多国家在环境民事诉讼中采用因果关系推定原则，但我国在法律上尚未明确规定环境诉讼适用因果关系推定。

而环境信访对证据等基本上未有具体要求。《环境信访办法》第18条规定：“信访人一般应当采用书信、电子邮件、传真等书面形式提出环境信访事项；采用口头形式提出的，环境信访机构工作人员应当记录信访人的基本情况、请求、主要事实、理由、时间和联系方式。”因此，信访人提出信访所需的资料搜集比较容易，而且，信访人可以借助环境保护行政主管部门的权力，尽早查明因果关系，确定侵权事实，搜集相关的证据，及时有效地保护信访人的合法权益。

第三，信访时间毫无限制。环境污染致害具有潜伏性。从环境污染致害的过程来看，并非是直接作用于人身或者财产，而是以环境为媒介，往往是在经过转化、代谢、富集等一系列中间环节后才起作用，绝大多数环境危害后果的产生是污染物长期累积的结果，受害人往往在毫无觉察中遭受损害。因此，受害人对环境侵害发生的具体经过、侵害行为何时存在、加害人是谁等问题难以认定。因为环境污染致害有较长的潜伏期，诉讼时效太短不利于维护受害人的权利，因而各国将环境民事诉讼的诉讼时效定为3年，但是，相对于环境损害的特点来说，3年的时间并不长，可能受害人还没有查明受害的原因或者确定具体的加害人诉讼时效就已经届满。而信访没有任何时间的限制，受害人可以任何时候提出信访。

环境信访作为环境纠纷ADR解决方式之一，现实中其制度价值并没有很好的实现，这既是因为包括环境信访在内的信访制度本身存在问题，也是因为整个ADR解决机制的设计不合理，各个制度之间的相互协调和相互衔接不够。应该在对环境信访的制度价值予以定位和肯定的基础上，确立其作为环境纠纷ADR解决方式的地位，并进而针对其自身目前存在的问题予以法律规范和完善，并且明确其与其他非诉纠纷解决方式以及诉讼的协调和衔接，以真正实现环境信访的制度价值。

【注释】

(1)该文系江西省高校人文社会科学研究项目《中国环境法史研究》（编号FX0910）、江西省普通高校人文社科重点研究基地江西理工大学环境资源法研究中心校级基础研究课题《东江源区水资源保护法律机制研究》。

(2)法学硕士，江西理工大学环境资源法研究中心讲师

(3)刘俊伟.马克思主义生态文明理论初探［J］.中国特色社会主义研究，1998(6)：55.

(4)班文战.我国信访制度救济功能的有效性问题［J］.中共中央党校学报，2009(1)：91.

(5)刘冬京、肖萍.信访制度价值解析［J］.南昌大学学报人文社会科学版，2006(5)：25.

(6)邵华.信访制度变革与弱势群体权利救济［J］.河北法学，2007(2)：91.

(7)http://www.gdepb.gov.cn/hbxw/200907/t20090728_71769.html.

(8)赵永新.受害者多败诉，如何破解环境诉讼难关，http://past.people.com.cn.

(9)林纪东.中华民国宪法逐条释义（第一册）［M］.台北：三民书局，1986：254.转引自沈桥林、李洁.论信访权的宪法地位》［J］.江汉大学学报（社会科学版），2009(2)：43.

(10)Roberto Unger，Law in Modem Society，Free Press 1976，p203-216.转引自王兰.中国传统商会纠纷解决机制之功能分析——以调解为视角，载于http://qdac.qingdao.gov.cn/zcyd1.asp?fileID=795.

(11)［日］滋贺秀三，王亚新译明清时期的民事审判与民间契约［M］.北京：法律出版社，1998(13).