矿山生态环境监察制度探析
张 顼(1)
矿产资源是国民经济和社会发展的重要物质基础。中国95%以上的能源、80%以上的工业原材料和70%以上的农业生产资料都来自于矿产资源。改革开放以来，中国矿业发展迅速，为促进经济繁荣和社会进步作出了巨大贡献。但由于发展方式粗放，矿产资源在开发过程中也造成了严重的环境污染和生态破坏。据不完全统计，到2008年底全国因采矿活动占用、破坏的土地面积达332.5万公顷，其中地面塌陷面积43.9万公顷；固体废弃物的累计积存量353.3亿吨。2008年矿山废水排放量48.9亿吨。此外，历史上许多矿山开采也遗留了大量的生态环境问题，尚未得到有效治理。总体上，中国矿山生态环境保护的形势依然严峻，治理任务十分繁重。(2)
矿山生态环境监察是整个环境监察工作的重要组成部分，是防止人为破坏生态环境、巩固生态建设成果、维护生态安全的有效手段。矿山生态环境监察是一项专业性、技术性和政策性都很强的工作，涉及面广、涉及部门多，但目前相关法律依据、技术规范、执法标准和工作制度等还不健全，尚需在实践中探索与总结。
一、生态环境监察的概念和任务
生态环境监察从本义上讲是对生物与环境间相互关系状况按一定的标准进行检查。从环境保护工作的职能与要求来讲，生态环境监察是由各级环境保护行政主管部门的环境监察机构，依法对本辖区内的一切单位和个人履行生态环境保护法律法规、政策、标准等情况进行现场监督、检查，并对各种违法行为和生态破坏案件进行现场执法和处理。生态环境监察对象应为一切导致生态功能退化的开发活动及其他人为破坏活动。(3)
生态环境监察进一步丰富、拓展了环境监察的内涵，是环境监察工作的发展。环境监察的工作任务是“三查二调一收费”。三查：一是对辖区内单位与个人执行环保法律法规的情况进行监督检查；二是对各项环境保护制度的执行情况进行监督检查；三是对海洋和生态保护情况进行监督检查。二调：一是调查污染事故和污染纠纷并参与处理；二是调查海洋和生态环境破坏情况并参与处理。一收费就是全面实施排污收费制度。由此可见，生态环境监察的任务已包含其中，一是对环境法律法规与环境保护政策、制度中生态保护的执行情况进行监督检查，一是参与生态破坏事件及其生态破坏引起的纠纷的调查与处理。矿山生态环境是整个环境系统的一个重要组成部分，加强矿山生态环境监察与保护工作，是促进资源开发利用和生态环境保护相协调的重要举措。
二、我国矿山生态环境保护的现状
（一）我国矿产资源开发带来的生态问题
长期以来，由于规划不合理，生产经营粗放，随意、无节制开采，生态恢复滞后和矿山监管不到位，不仅严重破坏了自然景观和生态环境，而且留下了许多重大的地质灾害隐患。由于矿山生态恢复不到位和矿山生态环境监管严重滞后，矿山生态环境尚未得到根本改善，造成当地的生态破坏和环境污染。矿山开发主要生态环境问题：一是土地荒漠化进一步加剧；二是草原退化、沙化、盐碱化日趋严重；三是林地面积小，布局和树种结构不合理，降低了森林的涵养水源、调节气候等生态功能；四是湿地面积萎缩，生物多样性遭到破坏；五是矿井排（突）水破坏矿山地下水均衡，对矿区周边环境形成新的污染；六是开采产生的废水废气废渣导致矿山生态环境污染，并直接损害周围居民的身体健康。这些问题的存在，不仅影响矿业经济的健康发展，危害社会稳定和人民生命财产安全，而且还制约了我国经济社会的可持续发展。
（二）矿山生态环境保护监管薄弱，局部地区出现失控
我国目前矿山开采生态破坏和环境污染仍十分严重，大型矿山生态恢复困难重重，小型矿山乱采滥挖破坏生态现象普遍，矿山生态环境保护监管薄弱，局部地区出现失控。(4)这些问题，一是有些地方政府不重视矿山生态保护，矿山企业生态环境保护意识淡薄。部分地区对开展矿山生态环境保护专项行动态度消极，有些地区检查不够深入、走过场。一些地方在政府的宏观决策中，重资源开发，轻生态保护，重项目审批，轻环境监管，对环境管理、环保执法行政干预的现象较为严重。一些企业为追求高利润，至今还采用已经淘汰的落后技术和工艺，污染物无组织排放，企业管理混乱。很多矿山企业根本不知道要履行环保手续，要进行生态保护与生态恢复。二是矿山建设项目环境管理不到位。矿山环境保护工作涉及环保、国土、安全监察、水利、林业等部门，大部分地区没有形成统一监管体系，没有真正落实生态保护与生态恢复的责任。有关职能部门在审批项目及办理相关证照时，未将执行“环评”和“三同时”制度作为前置条件，使矿山生态环境监管在很多地方出现“真空”。环保部门虽对大中型矿山企业管理比较到位，但小型个体私营矿山企业“环评”和“三同时”制度执行率很低。三是矿山生态环境保护执法能力薄弱。对于地处偏远山区的矿点，环保部门普遍存在人力、经费、监管装备严重不足、执法手段无法保障等问题，执法者往往感到力不从心。四是矿山生态环境历史欠账较多，治理资金严重缺乏。由于历史原因，不少矿山未预留生态恢复治理资金，地方政府也未认真履行生态环境保护和治理方面的职责，造成许多矿山生态环境破坏存在无人“买单”现象。
（三）逐步建立和完善矿山生态环境监察制度
近年来，围绕矿山生态环境保护，在制定法规标准方面，原国家环保总局会同有关部门出台了《矿山生态环境保护与污染防治技术政策》、《生态环境状况评价技术规范》、《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》等文件；围绕国务院批准的山西省煤炭工业可持续发展政策试点工作，联合有关部门积极推动建立矿山生态环境补偿机制。在加强矿山生态环境监管方面，环保部会同有关部门开展了矿山生态环境保护专项执法检查。
国家环境保护总局为规范矿山生态环境监察工作，加大对矿产资源开发的环境执法力度，防止矿山开发建设造成生态破坏和环境污染，2003年开展我国矿山生态环境监察试点工作，其中确定6个不同类型的矿山为试点单位。经过由点到面，由浅入深，积极探索，努力实践，2007年国家环境保护总局出台了《矿山生态环境监察工作规范（施行）》，对矿山生态环境监察适用范围、监察程序、监察形式、监察内容、处理处罚作了具体的规定，建立了生态环境监察制度。
三、矿山生态环境保护法律缺失及存在的问题
生态环境现场监察执法的依据主要有两类，一是法律依据，即国家颁布的各种相关法法规、标准和部门规章等；二是现场调查取得的事实依据。依法进行监督、检查、处理是生态监察的核心。现有的与生态监察内容的相关环境、资源法律、法规、规章、标准，共94部（个），其中法律17部、法规26部、规章19部、标准32个，其中矿山资源开发利用的生态环境监察相关法规18部。(5)涉及的执法主体有17个部门。
（一）矿山生态环境保护法律法规与制度保障不足
在我国现行的环保政策法规中，缺乏针对矿山环境保护特点的法律法规和技术标准，这种立法上的“空白”，不利于矿山环境保护和治理向纵深发展。如《矿产资源法》只是规定开采矿产资源必须按照国家有关规定防止污染，而对开采造成的生态保护和破坏恢复没有明文规定，成为现行法律体系的一个“盲区”。这也是矿山生态环境保护与恢复治理步伐缓慢的主要原因。
（二）矿山生态环境保护管理体系不顺
依据《中华人民共和国环境保护法》第七条的规定：国务院环境保护行政主管部门对全国环境保护工作实施统一监督管理，县以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。除环境保护行政主管部门外，国家海洋行政主管部门、海事行政主管部门、渔业政主管部门、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照法律的规定对环境的污染防治实施监督管理。而县以上地方人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照法律的规定对资源的保护实施监督管理。也就是说，环境保护行政主管部门是唯一的对环境保护工作实施统一监督管理的部门，海洋、海事、渔业、军队环保、公安、交通、铁道、民航等部门是依据有关法律规定对各自负责的行业环境污染实施监督管理；而土地、矿产、林业、农业、水利资源管理部门是在对资源的开发进行管理的同时，依据有关法律规定对各自负责的资源因子的环境保护实施监督管理。这种“环保部门统一监管，有关部门分工负责”的体制，在强化环境保护统一监管和调动各部门的环保积极性上起到明显作用。但由于有些规定不具体、主次协作层次不清、职责权限交叉、体制和机构设置关系不顺等因素，产生了“统一监督难实现，分工负责难协调”的状态。
（三）职能部门管理不到位或缺失
矿山生态保护与治理工作涉及国土资源、环保、农业、林业等多个部门的管理职能，一些资源管理部门工作侧重在资源的开发和利用，同时又肩负着环境保护的监督职责，自己监督自己，往往在决策时更多地考虑资源的利用，而忽视对生态环境的影响和保护，造成各部门之间在生态环境保护方面工作的不协调。一些地方领导、矿业权人和基层群众矿业法制观念淡薄，加剧了矿产资源浪费和矿山生态环境破坏等现象。矿产资源国家所有，但地方生态管理部门隶属于地方、受制于地方，使得职能部门管理不到位或缺失，很难有所作为。由于这些地方更重视经济利益，领导及直属单位都有相关任务，导致环保等生态管理部门难以执法。
（四）处罚权有限、处罚力度不够
目前缺乏专门的生态保护法律、法规，但现已公布的一些环境资源法律、法规中涉及的有关生态保护内容及相关文件，被用于生态环境监察工作的执法依据。现有的法律、法规又过于原则，很多规定操作性不强、缺乏相应的执法依据，矿山生态环境监察范围由点源污染监察扩展到面源污染监察和非污染性环境监察等领域，环境保护部门依“法”借权的生态环境监察，在监督管理、整治项目上难以形成合力，影响矿山环境恢复治理工作的开展，由于没有一定的现场处罚权，在查处环境违法、生态破坏案件时，有时出现光查不处的情况，生态环境监察查处工作的效率不高，出现了生态环境监察依“法”借权的尴尬。生态环境监察“是防止人为破坏生态环境、维护生态安全的有效手段”将成为一句空话。
（五）联合执法的时效性
矿山生态环境监察不仅涉及面广，牵扯部门多，执法主体多，环境保护部门的管辖权和处罚权有限，环境保护部门希望联合各有关部门开展执法工作，解决矿山生态环境问题。如2007年国家安全生产监督管理总局、国家发展和改革委员会、国土资源部及原国家环保总局联合开展尾矿库专项整治行动。各级环保部门对饮用水源地、自然保护区、河道等区域的尾矿库环境安全隐患进行排查，检查尾矿库“环境影响评价”和“三同时”制度执行情况及污染防治措施落实情况。取缔、关闭禁建区内及整改无望的尾矿库约1000个，整治约1500个。部分地区建立了尾矿库突发环境事件预警应急机制。(6)这种运动式执法，可以较好地解决以往存在的问题，并取得成效，但监察风暴过后，对防止未来出现的生态环境问题威慑力的持久性使人担忧。
四、完善矿山环境监察制度的建议
随着经济社会的快速发展，我国矿山生态环境保护的压力越来越大。按照科学发展的总体要求，我们必须坚持“在保护中开发、在开发中保护”的方针，完善制度，加强监管，推动治理，严格保护，努力将矿产资源开发利用对生态环境的影响降低到最低程度，促进矿产资源开发利用与矿山生态环境保护的协调发展。我国的矿山环境保护法律的空白使生态环境监察制度的构建面临巨大挑战，必须充分认识加强矿山生态环境监察工作的重要意义，积极探索矿山生态环境监察的新路子。笔者认为，完善矿山环境监察制度应做好以下几点：
（一）完善矿山生态环境保护法规
尽快出台《矿山生态环境保护条例》或在修改《矿产资源法》时需加以增补矿山环境保护的法律条文及其说明，系统地规范和调整矿产资源保护和合理利用，所产生的各种社会关系和行为规范，合理划分矿山环境保护监督管理权限，进一步明确矿区生态环境治理责任，建立多渠道投资机制。明确地方政府是当地矿区生态环境治理第一责任人，按照“谁污染、谁治理”的原则，尽快落实费用承担主体和实施治理的主体，力争治理资金和各项工作落实到位。协调有关部门制定矿山生态保护与生态恢复的经济政策，建立矿山生态恢复保证金制度和生态补偿机制。以法律手段推进资源管理方式和利用方式的根本性转变，建立适合社会主义市场经济要求的有机统一的、具有中国特色的矿产资源生态环境法律体系。
（二）建立符合我国国情的矿山生态监察体系和技术标准体系
将矿山生态环境保护监督管理贯穿于矿产资源开发、生产的全过程，应通过举行论证会、听证会或其他形式，征求有关专家和公众的意见，尽快研究、制定矿产开采对生态环境监察新办法，逐步建立矿山环境恢复的保障机制，为矿山生态环境管理“有法必依、违法必究”提供法律支持。
（三）出台地方生态保护和生态环境监察的法规
强化环境保护部门统一监督管理的职能，形成矿山生态环境监察执法体系的框架，明确矿山生态环境监察工作的主体、管理范围、程序和内容。环境保护部门是矿山生态环境监察工作的主管部门，在矿产资源的探矿、基建、采矿、选矿、闭矿等阶段，依照国务院有关规定，对辖区内矿山企业和个人履行生态环境保护法律法规、规章制度、各项政策及标准情况进行现场监督、检查和处理的职责。政府各有关部门要根据各自职责，加强对矿山生态环境的治理、保护和监管。建议政府发布生态环境监督管理、生态环境违法案件移交处理、政府督办等相关办法与规定。属于环保行政主管部门职责内的、依法应给予行政处罚的按环保部门行政处罚程序进行处理。属于环保行政主管部门职责外的实行案件移交移送制度。对已移送的案件进行全程跟踪，处理结果在环保部门备案。对移交后未得到处理的案件，上报当地政府督办，确保矿山生态环境监察工作的顺利开展。
（四）进行矿山生态执法体制的改革
建立健全矿山生态环境保护长效监管机制，形成环保部门统一监管，相关部门分工负责、协调配合、齐抓共管的工作机制。努力消除现阶段条块分割与部门职能交叉，以减少地方保护主义对生态执法的压力，彻底解决执法力度不够、监控力度偏软的问题。各级环境监察机构应当自觉投入到生态环境监察领域，从思想上完成“十个转变”：由环境监察工作的次要工作向主体工作转变；由点源污染监察向面源污染监察的转变；由工业污染性监察向非污染性监察的转变；由单一的城市环境监察向农村、“三区”等环境监察的转变；由环保部门执法向与相关部门联合执法的转变；由常规的监察向自动化、信息化方向的转变；由只注重行政处罚向全面的环境监督管理转变；由被动的污染治理向积极的预防转变；由单纯的执法向执法与服务相结合的方向转变。(7)
（五）切实加强部门联动，加大执法与监管的合力
组织开展生态环境专项执法，环保、国土、安监等部门坚持开展经常性的联合执法行动，重点整治中小矿山企业，严肃查处违法行为，形成矿山生态环境保护的强大合力，环保部门需加强与各部门的沟通和协调，确保工作开展和各环节的顺畅。同时要加强矿山生态环境保护执法能力建设，改善执法条件，提高执法水平，为开展矿山生态环境监察工作提供有力保障，进行必要的行政干预和强制，切实为自然资源的合理利用、生态环境的有效保护提供可靠保证。
（六）综合运用多种生态环境执法手段
生态环境监察工作应做到四个结合：生态监察工作与各项环保工作相结合、与平时执法检查相结合、与项目开发管理相结合、与排污费征收工作相结合。同时，各级环保部门的环境监察、自然保护、项目开发管理、污染控制等部门之间要建立良好的协同工作机制。
（七）广泛宣传，发动群众
继续加大矿山生态环境保护宣传力度，增强矿业从业者的环境意识。要通过节约资源、保护生态环境方面的宣传教育活动，不断增强公众尤其是矿业开发的投资者和管理者的可持续发展意识，真正把节约矿产资源、保护矿山生态环境当作一件功在当代、利在千秋的事业。只有全社会的普遍参与，使破坏生态环境的违法行为受到查处，生态环境保护工作才能落到实处。
【注释】
(1)华东政法大学2009级硕士研究生
(2)李干杰.加强矿山生态环境保护，促进矿业可持续发展［N］.中国环境报，2009-10-27.
(3)国家环境保护总局.生态环境监察工作指南［J］.中国环境科学出版社，2004:17.
(4)毛欢喜.矿山生态恶化须合力遏制［N］.经济参考报，2004-12-11.
(5)国家环境保护总局.生态环境监察工作指南［M］.北京：中国环境科学出版社，2004:21.
(6)国家环保总局.2007年《中国环境状况公报》
(7)胡明.生态环境监察应实现十个转变［OL］.国家环保总局网，2004.6.18
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