现行矿山地质环境保护法律分析及完善年度报告书制度的建议

现行矿山地质环境保护法律分析及完善年度报告书制度的建议

徐　凌⁽¹⁾

一、我国矿山地质环境治理的现状

随着经济的高速发展，我国矿山开采业取得了巨大的经济效益，为国民经济的快速增长提供了强大的物质保障。同时，大规模的矿山开采，加上技术和管理理念的相对落后，导致矿山的生态环境遭到人为的巨大破坏。

具体表现：第一，因采矿活动造成采空塌陷、地下水疏干、地质地貌景观破坏等问题，已严重危害矿区人民正常的生产生活，制约了当地经济社会的可持续发展。据统计，全国1131088座矿山中，采空区面积约为134.98万公顷，占矿区面积的26%；采矿活动占用或破坏的土地面积238.38万公顷，占矿区面积的47%；采矿引发的矿山次生地质灾害累计12366%起，造成直接经济损失166.3亿元，人员伤亡约42508人，面临的地质环境形势十分严峻。第二，大量的矿山废弃物导致严重的矿区环境污染。煤炭、金属等矿业废水以酸性为主，含有大量的重金属及有毒、有害物质。众多废水未经处理任意排放，导致土壤、地表水、地下水受到严重污染，对生态系统和周边居民的生命健康造成巨大隐患和威胁。

产生这些问题的原因主要来自三方面：

其一，矿山地质环境保护缺乏完备的立法体系。没有全国性的统一的专门法律的支撑，全国范围的规定办法只有国土资源部的《矿山地质环境保护规定》，除此之外，多为省一级的矿山恢复保证金管理办法。立法工作离现实的环境保护需要还有一定的差距。

其二，矿业开发普遍存在“重开发、轻保护”的现象。由于缺乏有效的监管手段、责任制度和专门的立法规范，矿业权人只重视开采资源，普遍缺乏保护矿山地质环境意识；矿产资源开发的设计方案中也没有把保护矿山地质环境作为重要内容；管理机关也没有将矿山地质环境保护和恢复治理作为对矿业权人的重要要求，导致矿山地质环境保护压力很大。

其三，矿山地质环境保护和恢复治理专项资金不足。目前企业基本没有专门用于保护与恢复治理矿山地质环境的资金，开采矿产资源产生的环境成本也未列入企业生产成本，导致矿山地质环境被破坏后，企业没有专项资金进行治理。

二、我国矿山地质环境治理的现行法律制度

目前，我国的矿山地质环境治理的法律制度体系是以《环境保护法》为中心和基础，矿产资源法律、法规和各省、自治区的地方地质保护条例、各省、自治区地方矿山环境保证金管理条例为主要内容的一整套法律体系。其中涉及我国矿产地质环境治理的法律法规主要有《矿产资源法》、《矿产资源法实施细则》、《煤炭法》、《矿山地质环境保护规定》等。

《矿产资源法》第30条规定：“开采矿产资源，必须遵守有关环境保护的法律规定，防止污染环境。”《矿产资源法实施细则》第22条规定了探矿权人有“在勘查作业结束后应采取措施，防止水土流失，保护生态环境”的义务。第31条规定采矿权人应当履行的义务中包括了遵守国家有关劳动安全、水土保持、土地复垦和环境保护的法律、法规的义务。第32条规定采矿权人在采矿许可证有效期满或者在有效期内，停办矿山而矿产资源尚未采完的，必须采取措施将资源保持在能够继续开采的状态，并事先完成的工作中，其中包括了：按照原设计实际完成相应的有关劳动安全、水土保持、土地复垦和环境保护工作，或者缴清土地复垦和环境保护的有关费用。第34条规定关闭矿山报告批准后，矿山企业应当完成的工作包括了：按照批准的关闭矿山报告，完成有关劳动安全、水土保持、土地复垦和环境保护工作，或者缴清土地复垦和环境保护的有关费用。

《煤炭法》第11条规定：“开发利用煤炭资源，应当遵守有关环境保护的法律、法规，防止污染，保护生态环境。”第18条规定开办煤炭企业，应当具备的条件，其中的第四项是“有符合煤矿安全生产和环境保护要求的矿山设计”。第21条规定：“煤矿建设应当坚持煤炭开发与环境治理同步进行。煤矿建设项目的环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时验收、同时投入使用。”第23条规定了取得煤炭生产许可证应当具备的条件，其中第七项“有竣工验收合格的保障煤矿生产安全的设施和环境保护设施”。

但是这些法律法规的立法目的并非以环境保护为第一追求，而是从传统观点出发，将立法目的定位在资源的经济利用上，其中规定的环境保护手段的目的更多在于可持续的开采矿山资源。而专门的以矿山环境保护为目的的法规则是国土资源部颁布的《矿山地质环境保护规定》和各省所制定的地质环境保护条例。

《矿山地质环境保护规定》第3条规定：“矿山地质环境保护，坚持预防为主、防治结合，谁开发谁保护、谁破坏谁治理、谁投资谁受益的原则。”第4条规定：“国土资源部负责全国矿山地质环境的保护工作。县级以上地方国土资源行政主管部门负责本行政区的矿山地质环境保护工作。”第12条规定：“采矿权申请人申请办理采矿许可证时，应当编制矿山地质环境保护与治理恢复方案，报有批准权的国土资源行政主管部门批准。”

在地方，很多省、自治区根据地质环境保护的要求和本辖区地质环境保护的特点制定了地方地质环境保护条例，如甘肃、广西、黑龙江、湖南、江苏、辽宁、内蒙、山东、新疆、云南都制定了地方地质环境保护条例。安徽省制定了《安徽省矿山地质环境保护条例》。还有一些市也通过立法保护矿山地质环境，如《抚顺市矿山地质环境保护条例》。在矿山地质环境保证金制度建设上很多省也出台了相应的规定，如《湖南省矿山地质环境治理备用金管理暂行办法》、《山东省矿山地质环境保证金管理暂行办法》、《安徽省矿山地质环境保证金管理办法》、《重庆市矿山环境治理和生态恢复保证金管理暂行办法》、《云南省矿山地质环境恢复治理保证金管理暂行办法》等地方性法规。

三、我国矿山地质环境治理的现行法律制度的学理分析

上述法律法规共同构成了我国现行的矿山地质环境保护的法律体系。在学理上，这一法律体系可以被纵向分解为三个方面的法律制度：矿山环境地质调查评价制度、矿山地质环境治理恢复制度、矿山地质环境监督制度。

（一）矿山地质环境调查评价制度

矿山地质环境调查制度是指国土资源部门对其行政区域内的矿山地质环境调查评价工作，依据全国矿山地质环境调查评价的结果，编制全国矿山地质环境保护规划。并根据该全国规划结合本行政区域的矿山地质环境调查评价结果，编制省、自治区、直辖市的矿山地质环境保护规划的法律制度。矿山地质环境调查评价制度是矿山环境保护活动的基础制度，是开展和指导矿山环境保护行动的前提和基础。任何科学的环境治理和恢复都有赖于该区域的环境调查所得出的矿山地质环境规划。矿山地质环境保护规划应当包括下列内容：（1）矿山地质环境现状和发展趋势；（2）矿山地质环境保护的指导思想、原则和目标；（3）矿山地质环境保护的主要任务；（4）矿山地质环境保护的重点工程；（5）规划实施保障措施。

（二）矿山地质环境治理恢复制度

矿山地质环境治理制度是指采矿权申请人申请办理采矿许可证时，编制矿山地质环境保护与治理恢复方案，并在采矿过程中以及矿山停办时按照法律规定和治理恢复方案履行矿山环境恢复的义务的制度。矿山地质环境治理恢复制度应当包括开采过程中的地质环境治理和闭矿时的地质环境治理恢复。

矿山地质环境治理恢复在立法和实践中主要以矿山地质保证金制度为核心。矿山地质环境保护保证金是指为了保证矿山企业在采矿过程中及矿山停办、关闭或闭坑后能切实履行环境恢复治理和矿山地质灾害预防等义务向国土资源部门缴纳的备用资金。所依据的法律主要是国土资源部的《矿山地质环境保护规定》和各省的矿山地质环境恢复保证金管理办法。

我国现行的全国性关于矿山环境恢复保证金制度是国土资源部颁布的《矿山地质环境保护规定》，于2009年5月1日施行。在规定的第18条第1款明确规定：“采矿权人应当依照国家有关规定，缴存矿山地质环境治理恢复保证金。”该条第3款还规定了矿山地质环境治理恢复保证金的使用原则，遵循“企业所有、政府监督、专户储存、专款专用”的原则。此外，各省先后制定了相应的矿山环境恢复保证金管理办法。而且这些立法实践为国土资源部制定《矿山地质环境保护规定》提供了大量的参考价值和经验。

这些规定都规定了矿山地质环境恢复保证金的分级管理制度、保证金的账户管理和存储、采矿权延续、变更、转让时保证金的处置、环境保护与恢复治理工作的验收、保证金的返还等制度以及对违反治理义务时采矿权人所要承担的不利后果。在各法条中都规定在闭矿时采矿权人如不能完成治理矿山地质环境的目标，则该企业将无法取得其所缴纳的矿山地质环境保证金，该资金将由政府主观部门用于该矿区的环境恢复治理工作。如《矿山地质环境保护规定》第19条第2款规定：“采矿权人未履行矿山地质环境治理恢复义务，或者未达到矿山地质环境保护与治理恢复方案要求，经验收不合格的，有关国土资源行政主管部门应当责令采矿权人限期履行矿山地质环境恢复义务。”

（三）矿山地质环境监督制度

矿山地质环境监督制度是指负有矿山地质环境的行政监督主体，主要是指国土资源部门和环境保护部门，对采矿权人在申请开采矿山时进行环境影响评价，在开采矿山的全过程中以及闭矿之后进行矿山地质环境的监督，敦促采矿权人履行自己的环境保护义务。国土资源部门和环境保护部门对采矿权人遵守矿山环境法律法规、履行矿山环境行政执法行为所科以的义务的情况进行的监督检查。矿山地质环境行政监督检查并不直接影响采矿权人的实体权利义务，而只是检查其对已设定的矿山环境保护主体的权利义务的行使或履行情况。当检查中发现相对人的违法行为时，检查机关将另行作出相应的行政处罚决定。因此，环境监督检查的目的在于实现环境行政管理职能。矿山地质环境监督检查可以分为以下几类：（1）一般检查与特殊检查。一般检查是环境行政机关不针对特定对象进行的监督检查，如对矿区整体的环境质量监测。特定检查是矿山环境行政机关针对特定对象进行的监督检查，如对矿区地表水污染程度的检查。（2）以依职权的监督检查与依授权的监督检查。（3）事前的监督检查和事后的监督检查。（4）定期监督检查与不定期监督检查。

在矿山地质环境监督检查方式上应以定期监督检查为主。《矿山地质环境保护规定》的第四章对于矿山地质环境的监督管理进行了具体的规定。在监督检查的方式上，该规定第27条第2款规定：“采矿权人应当定期向矿山所在地的县级国土资源行政主管部门报告矿山地质环境情况，如实提交监测资料。”这就为矿山地质环境的定期监督机制奠定了法律依据。在定期监督检查机制的立法设置上，相关省区的矿山地质环境保护条例则更为具体和明确，并且至少有安徽、湖南、辽宁、内蒙、山东的矿山地质环境保护条例明确规定了矿山地质环境年度报告制度，以年报的方式对采矿权人进行环境保护的定期监督检查。如《安徽省矿山地质环境保护条例》第26条规定：“矿山地质环境治理过程中，采矿权人或者承担治理责任的单位应当每年将治理情况报告矿山所在地市、县人民政府国土资源行政主管部门。”《湖南省地质环境保护条例》第12条第2款规定：“采矿权人报送的矿产资源开发利用情况年度报告中，应当包括矿山地质环境现状及保护情况。”《内蒙古自治区地质环境保护条例》第19条第2款规定：“采矿权人向旗县级以上人民政府国土资源行政主管部门报送的矿产资源开发利用情况年度报告，应当如实反映地质环境保护情况，并接受国土资源行政主管部门的监督检查。”《山东省地质环境保护条例》第12条规定：“采矿权人的矿产资源开发利用年度报告，应当如实反映矿山地质环境保护和治理情况。”特别值得一提的是《辽宁省地质环境保护条例》对矿山地质环境治理年度报告制度做了十分详细的规定。其第17条规定了年度报告书所必须包括的七项具体内容，采矿权人应当在每年3月底前向所在地县人民政府国土资源行政主管部门如实报告上一年度矿山地质环境状况。

四、对现行矿山地质环境治理现行制度的评价

纵观整个矿山地质环境法律体系，我们会发现，整个矿山地质环境治理法律体系中最核心的部分便是矿山地质环境保证金制度和年度报告书制度。细观《矿山地质环境保护规定》和各省颁布的地质环境保护条例以及矿山地质环境保证金管理办法的规定，在各法规条文中，对矿山地质环境保证金制度规定十分具体，并且规定了相应的具体法律责任。而对矿山地质环境治理年度报告制度的规定则相对简单，也没有规定相应的法律责任，致使矿山地质环境治理年度报告制度形同虚设。

而建立在矿山地质环境保证金制度上的环境监督检查则主要强调以闭矿、闭坑时为法律效力生效时间点。这种单纯以一个时间点为资金分配和责任转移的制度设计缺陷在于：

（1）由于缺乏强有力的过程监督，很容易导致矿山地质环境保证金制度在实践的过程中滑向末端治理的模式。因为采矿权人为了追求更高的经济利益往往会将环境的治理放在经济开发之后，即使是缴纳了保证金的采矿权人也不会有很大的意愿在闭矿停产或采矿权到期之前，主动积极地进行地质环境恢复工作。这样容易导致在开采过程中的污染物不能得到及时治理，不但易使矿山周边环境长期受到污染和破坏，而且会增加后期治理恢复的成本和治理难度。根据《矿产资源开采管理登记管理办法》第7条的规定：“采矿许可证有效期，按照矿山建设规模确定：大型以上的，采矿许可证有效期最长为30年；中型的，采矿许可证有效期最长为20年；小型的，采矿许可证有效期最长为10年。采矿许可证有效期满，需要继续采矿的，采矿权人应当在采矿许可证有效期届满的30日前，到登记管理机关办理延续登记手续。”也就是说矿业权人的采矿权限在10年到30年之间，并且可以续签，一旦在开采过程中的地质环境监管流于形式，势必造成10年至30年甚至更长时间的地质环境污染。

（2）由于经济利益的驱动，矿业权人不愿意负担因治理和恢复环境的成本，治理和恢复的成本最终将由社会负担。因为缺乏强有力的过程治理监管，容易导致采矿权人对环境保护技术革新和节能减排的动力不足，而将环境治理工作退后到不得不治理的最后时间点上。最终在停产时进行末端治理实际所需要的治理费用有可能大于其所缴纳的保证金的金额，这样治理成本将会最终分摊到民众身上。这种模式不但加大了最终恢复矿山地质环境的经济成本，而且易将风险转移至政府和百姓身上，甚至对环境造成不可修复的后果。

综上所述，虽然在《矿山地质环境保护规定》和各省的地质环境保护条例中都有规定要求在采矿过程中进行地质环境的恢复治理，但是由于缺乏法律上明确具体的矿山环境治理的过程治理制度设计，以及矿山地质环境治理年度报告制度缺乏相应的法律制裁措施，所以导致了矿山地质环境调查评价制度和矿山地质环境治理制度的脱钩，也使得矿山地质环境监督制度的作用不佳。加快建立健全矿山地质环境治理年度报告制度，特别是加强对违反年度报告制度的法律责任的立法具有较强的现实意义。

五、关于完善矿山地质环境治理年度报告制度法律责任的建议

从上述矿山地质环境治理的法律体系的分析来看，我国已经初步建立了矿山地质环境治理年报制度。在《矿山地质环境保护规定》第27条中的定期检查规定和部分省自治区的地质环境保护条例规定的年度报告制度便是这个立法体系的内容。但是，上述法规都没有规定违反矿山地质环境年报制度的法律责任，由于现行年度报告制度没有可罚性的规定，导致该制度实质上在实践中流于形式，也没有起到在矿产资源生产过程中的地质环境控制，进而导致矿山地质环境治理模式走向末端治理。基于过程治理的理念，实现矿山地质环境治理的科学化，笔者提出以下立法建议：

（1）对于不能按时提交矿山地质环境治理年度报告书的单位，经过国土资源部门的催告仍不能提交的，国土资源部门应启动调查机制并对矿山企业处以3万以下罚款，并且考虑收回矿业权。参照国外经验，对于不能按时提交矿山地质环境治理年度报告书的企业，矿业主管部门应当进行催告，倘若矿业权人再不提交年度报告，矿业主管部门就应当告知矿业企业考虑收回其矿业权。⁽²⁾

（2）对于采矿权人所提交的年度报告书，不但要县级国土资源部门备案，并且要抄送同级环境保护部门审核，同时向社会公示年度报告书的全部内容。对于年度报告书是否合格的决定应该由国土资源部门和环境保护部门共同做出。对于中型以上的矿山的年度报告书，必须举行由矿区附近社区的民众参加的环境听证会，听证会所得出的结论作为对年度报告书决定的依据。之所以将环境保护部门纳入到矿山地质环境保护工作中来，是基于环保部门和国土部门本身的工作分工，环保部门对环保工作更具统筹性。

（3）对于连续两年都无法通过审核的年度报告书单位，环境保护部门有权建议国土资源部门收回其矿业权，国土资源部门有权根据其建议或自行决定收回其采矿权，并参照《矿山地质环境保护规定》第31条的规定，由县级以上国土资源行政主管部门责令限期改正；逾期拒不改正的，处3万元以下的罚款，5年内不受理其新的采矿权申请。之所以强调要在此情况下收回矿业权而非单纯地依据《矿山地质环境保护规定》，其目的至于改变过去以罚款代处罚的旧模式，而是要强化对地质环境保护的重视，并防止在行政处罚过程中的权力寻租的发生。

参考文献：

1.吕忠梅.环境法学［M］.北京：法律出版社，2004.

2.黄德林、汪琳.我国矿山生态环境保护法律制度问题完善研究［J］.中国人口·环境与资源，2008，18(5).

3.李虹，黄洁，王永生，吴琼.南非矿山环境立法与管理研究［J］.中国国土资源经济，2007(3).

4.周辉、宣海霞.论环境民主原则［J］.宜宾学院学报，2004(6).

【注释】

(1)江西理工大学环境与资源保护法学硕士研究生

(2)王永生、黄洁、李虹.澳大利亚矿山环境治理管理、规范与启示［J］.中国国土资源经济，2006(11).