矿产资源安全的法律保障
吴雪梅(1)
一、矿产资源安全的概念
关于矿产资源安全的概念，学者们从不同的角度进行定义。王贵成认为，矿产资源安全是与矿产资源的安全供应关系密切的一个概念，是指一个国家和地区可以持续、稳定、及时、足量和经济地获得经济和社会发展所需的矿产资源，使经济和社会发展不受矿产资源供给影响的一种状态或能力。汪云甲认为矿产资源的供应不中断、价格稳定合理、洁净安全地开发与利用是矿产资源安全的基本要求。矿产资源安全的本质是一个在规避风险的条件下充分利用好“两种资源”，实现更高的对外开放效益的问题。(2)鲍荣华认为矿产资源安全是指矿产资源对国家经济的可持续发展具有良好的支撑和保障能力。保障矿产资源安全即是能够对威胁、破坏矿产资源安全、经济有效供给的各种内外因素和情况进行有效防御。矿产资源安全具有保障供给、随机应变和可持续利用的特征。(3)笔者认为矿产资源安全是一个国家和地区在保障国家经济安全和国防安全的基础上，及时经济地获得、合理有效地利用、持续稳定地供给矿产资源的状态。
二、我国矿产资源安全的法律保障现状及评析
目前，我国对矿产资源安全的法律保障可以分为四个层次：第一，宪法。宪法第9条规定，“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有”，确立了矿产资源的国家所有原则，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。第二，矿产资源单行法。《中华人民共和国矿产资源法》，对矿产资源的具体管理制度、开发利用制度及治理保护制度都做了规定，是我国对矿产资源进行依法管理的主要依据。第三，矿产资源管理法规。如《中华人民共和国矿产资源法实施细则》、《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《采矿权探矿权转让管理办法》、《矿产资源补偿费征收管理规定》等。第四，矿产资源管理规章。如《矿产资源储量评审认定办法》、《违反矿产资源法规行政处罚办法》、《矿产资源登记统计管理办法》、《矿山地质环境保护规定》、《云南省矿产资源管理条例》等。
虽然上述法律、法规、规章能在一定程度上调整资源安全关系，但具体分析后发现，我国矿产资源法律法规中涉及对矿产资源安全的保护的内容极少，存在以下不足：
首先，绝大部分法律法规没有体现可持续发展、资源安全的理念。即使极少数能够在一定程度上体现资源安全的理念，但由于立法时没有把资源安全作为立法初衷，往往只是注意到自然资源的合理开发与保护，而忽略或根本没能注意到如何持续、稳定、及时和足量地满足资源需求，维护资源安全的主体地位未突出，不能较好地保护矿产资源安全。
其次，现行有关矿产资源的法律规定中，对资源安全的规定过于原则，缺乏具配套措施，不便操作。如《云南省矿产资源管理条例》第20条规定：“采矿权人在采选主要矿产的同时，对具有工业价值的共生、伴生矿产，应当综合开采、回收和利用；对暂时不能利用的矿石和暂时不能综合回收的共生、伴生矿产应当采取有效的保护措施，防止资源损失、破坏。”而何为有效措施却没有再进一步作出规定。同时，有关资源安全的规定多数侧重于从国家角度进行公法调整而疏于从民间角度予以私法规制，使得国家以外的其他主体缺乏合理利用与保护自然资源的法律意识，导致滥采滥挖、越界开采、无证开采等现象层出不穷，不仅造成了资源破坏，也造成了资源浪费，对矿产资源安全严重构成威胁。
第三，相关法律法规不健全，没有建立统一合理的资源安全法律保障体系。例如，在资源高效综合利用方面就缺乏相应的基本法支持，而资源的综合利用又是资源安全的一个十分重要的部分；对于关乎国计民生的战略性矿产资源，在储备、保护、管理等方面也缺乏法律的保护，从而不能很好地建立战略性矿产资源储备制度；关于矿业“三废”等二次资源的收集、回收等相关政策上缺乏相关法律法规的界定，因而无法在矿产资源安全方面提供有力的支持。
三、比较国内外矿产资源安全法律保障
（一）有关国家矿产资源安全的法律保障
矿产资源安全问题不仅是中国所要面对的问题，也是世界上很多国家在经济发展的过程中所遭遇的共同问题。可以说，矿产资源安全问题已引起了世界范围内的广泛关注。各国为了确保本国的矿产资源安全，都进行了相应的立法，以法律对其加以保障。
1.美国
美国是把矿产资源安全与国家安全和对外政策联系起来的首要代表。许多年来，美国外交、国家安全和矿产资源政策的彼此协调主要针对在国家危机期间有充足的矿物资源，以满足军用和民用需要。最重要的措施是对战略性和紧缺性矿产资源保持适当的储备，以满足应急国家突然事件的需求。1952年，美国专门组建矿物原料政策委员会，该委员会发表报告明确提出必须从全球角度解决矿产资源的安全供应问题。1980年，通过的《物资和矿物原料国家政策、调查和开采法》规定，必须执行国家政策，为保护国家安全、人民福利和工业生产水平提供足够的矿物原料。1993年成立了相关法律部门，制定了可持续发展的3个核心。2001年出台了国家能源政策。为了持久、稳定、经济地获得矿产资源，美国现已建立起面向全球多层次、多渠道的供应保障体系，对全球矿产资源进行勘查、开发和占有，以保证其本国矿产资源的安全。
2.澳大利亚
澳大利亚联邦政府对矿业开发在各方面进行严格的宏观控制：减征矿业公司的所得税；通过对战略性矿产资源和内海域矿产权的授予，进行宏观控制；通过对矿产品出口证的签发来控制矿产资源的公司，使其合理开发利用资源，并不准予矿产品出口。各州政府负责本地区的矿业立法，矿产资源的勘探、开采、资源合理开发利用，以及开发中的矿山环境保护、矿山安全的监督管理工作。在州政府矿产能源部专门下设采矿监督处管理矿产资源的合理开发和利用。通过严格审查采矿权人的开采能力、采矿计划以及采矿过程的环境保护和安全生产工作，从而有效地保护矿山环境和矿产资源安全。
3.日本
日本除少数几种矿产有一定储量外，几乎缺乏现代工业生产所需的全部矿物原料，因而对矿产资源供应安全问题十分重视。相关政策的制定都是从资源安全与国家安全和经济利益为出发点。在建立战略性资源储备的同时，日本还以相关的法律保驾护航，制定了诸如《金属矿业事业团法》、《节约能源法》等，节能降耗和调整产业结构，以此改变矿产资源供应不稳定对经济发展的影响，实现“科学技术立国”战略；大力发展对原材料消耗小、技术密集、附加值高的高技术产业，从而逐步减少原料进口。
（二）国内外矿产资源安全法律保障的比较
从上面的情况介绍可以看出，各个国家根据自己的社会经济发展特点，采取不同的措施对矿产资源安全进行保护。现将国内外对矿产资源安全的法律保障做一个比较，以此找出差距，完善我国矿产资源安全的法律保障。
（1）矿产资源安全保障法律的可操作性程度不同。许多国家的矿产资源法律、法规中都对资源的合理开发和利用都做出了具体规定。由于法律健全、执法严明，加上利益的驱动，各矿业公司也投入很大资金用于采、选、冶的科研工作。对于采矿权范围内的矿产资源，尽可能开发利用，取得最大的收益，保障了矿产资源的安全。
我国在保护矿产资源合理开发和利用方面也有相应的规定，如《矿产资源法》第29条，第30条。但这些规定过于原则性，缺乏可操作性，导致在实际工作中，采矿、选矿、冶炼的加工回收率很低，甚至只开采易采、利润大的矿产品，其余的则弃之不采，使大量与之伴生、共生的有益组分白白浪费掉，严重破坏矿产资源安全。
（2）对矿产资源安全的监管力度不同。很多国家设立专门的机构对矿产资源的合理开发和利用进行监管，如澳大利亚，通过健全的法律，严格的宏观调控，加上经济手段，对矿产资源安全进行有效的保护。而我国对矿业管理分工不明确，对矿产资源综合利用监管不严，不利于矿产资源安全管理。
（3）对矿山环境保护的重视程度不同。随着环境问题的日益为人们所关注，许多国家都制订了严格的法律法规来保护矿山环境，美国20世纪80年代初期大批斑岩铜矿倒闭就是一个典型实例。澳大利亚不仅通过制定法律法规来保护矿山环境，同时还设采矿监督处来管理开矿过程中的环境保护。
根据我国《矿产资源》的相关规定，开采矿产资源，必须遵守有关环境保护的法律规定，防止污染环境。但在矿区中，环境问题未能得到有效的解决，据统计，我国采矿企业排放的废水占工业废水的10%，采矿产生的固体废弃物占工业固体废气体的80%，采矿占用和损毁土地近9000万亩，而复垦率仅为12%。
（4）矿产资源的储备不同。很多发达国家，为了保护本国的资源安全和自然环境，建立了完善的矿产资源储备制度，如美国耗资几十亿美元储备了93种矿产资源。而我国尚未建立矿产资源储备制度，虽然国家对此已开始重视，比如朱镕基在《“十五”计划纲要》中明确指出“要逐步建立战略性矿产资源储备和安全供应体系”，在2008年制定的《全国矿产资源规划（2008—2015年）》中明确了逐步建立适合我国国情的矿产储备体系。但实践中，在对矿产资源进行大量开采的过程中，对矿产资源的储备缺乏足够的重视。
四、矿产资源安全法律保障的完善
（一）完善有关矿产资源安全法律保障体系
虽然我国在1986年制定了《矿产资源法》，并与1996年做了修订，但该法对矿产资源保护和合理利用只做了原则性的规定。与之配套的《矿产资源监督管理办法》是1987年公布实施的，已不适应当前形势的需求。笔者建议可以从以下几点予以完善：
1.把矿产资源的可持续发展和资源安全体现在法律中。矿产资源的可持续发展关系国家的发展战略，矿产资源的安全事关国家的经济安全和国防安全。因此我国在矿产资源法的修订中，应结合具体国情，借鉴国外成功的经验，建立“可持续发展”和“资源安全”的概念。
2.填补矿产资源安全的法律空白，完善配套措施。我国现行的矿产资源安全的法律保障大都体现在资源的综合利用上，不能适应当前形势的发展。为了更好地保护矿产资源的安全，我们必须加快有效的利用资源、实现资源的可持续利用的立法；加快起草《能源法》、《石油法》、《天然气法》等单行法规；增加矿产资源开采后利用不完全所造成的法律后果的规定；增加矿产资源公用事业法等。并针对矿产资源安全法律规定过于原则、可操作性不强的现状，加强配套措施的制定，对模糊的法律规定具体化，协调好各部门之间的利益，组建专门的机构起草矿产资源安全法律的配套措施等。
3.依法行政，保证矿产资源可持续发展的实施。实践证明，在推行矿产资源可持续发展过程中，必须有政府去组织、指导、监督、纠正，实施这些行为都必须以法律为依据，法律没有授权，则不得滥施管理职能。
（二）完善矿产资源安全的管理制度
1.完善矿产资源分类分级管理制度。在坚持矿产资源的集中统一管理体制的前提下，针对不同矿种对经济社会发展重要性的不同，结合不同矿种勘查、开采的特殊要求，为进一步发挥地方各级政府管理矿产资源的作用，在具体制度设计上，建立矿产资源的分类、分级管理制度。
2.完善矿产资源有偿使用制度。深化矿产资源有偿使用制度改革，严格执行矿业权有偿取得制度，健全资源开发成本合理分摊机制，完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的矿产资源价格形成机制，调整矿业权使用费标准，修订矿产资源补偿费征收管理规定，制订国家出资形成的矿业权处置办法，促进资源集约开发和节约利用。
3.建立矿产资源储备制度。针对对国家安全有战略意义，国内相对紧缺战略或急缺的矿产品建立储备；为满足国家或非常情况下的需要，将某些已知道藏有或可能蕴藏有重要战略矿产的地区，或某些已探明储量的矿地，作为战略保留基地，不准进行商业性勘查开发，仅供国家非常时期使用。
4.建立公众参与制度。资源安全不仅是一种国家经济安全，更是一种关乎社会稳定和发展、关乎每个人的日常生产生活的重要问题。资源安全从本质上来说就是社会国家运作基础的安全。强调矿产资源安全的公众参与，对于矿产资源安全有着重要意义。
（三）健全矿产资源安全的法律责任
法律应该对违反矿产资源安全的行为制定严格的操作性极强的责任形式。责任类型应该包括刑事、行政以及民事责任。我国法律对于违反矿产资源法的行为主要是科以行政以及刑事处罚，对相关民事责任缺乏相关规定。
关于行政法律责任的规定主要集中在《矿产资源法》第39—48条；《矿产资源开采登记管理办法》第17—25条；《探矿权采矿权出让管理办法》第14—16条；《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》第6条、第11条；《煤炭法》第68—70条。但是现行的行政法律责任的设定存在诸多问题，例如：行政责任的设定不够合理；行政法律责任的种类较为简单；立法技术比较粗糙，只有抽象的责任条款，没有确定的责任要件；立法比较零乱、不统一。为了实施可持续发展战略，实现资源安全，在今后的矿业行政管理工作中，必须加强对矿业的行政责任设置，尤其是维护资源安全的行政责任，应当给予其充分的重视。在矿业生产过程中，行政机关应该对其生产利用过程进行严格监督，从法律上增加行政机关作为监督主体的责任，或对已有的责任条款作出更细的规定。同时也要注意明确行政相对人在利用资源过程中的责任范围。对没有按照法律要求开矿、回收或是破坏资源、污染环境的行政相对人，应该明确其所应该承担的行政责任，对于主要负责人员，也应当在其职权范围内承担资源安全责任，由于其决策造成资源破坏的行为，也应当承担行政法律责任。
刑事责任主要集中在《煤炭法》第31条以及《刑法》第343条，这两项立法对非法采矿罪以及破坏性采矿罪做出了具体规定。但由于行政执法是我国矿产资源管理中最常用的手段，执法部门常常将一些违法案件给予行政处罚而结案。而在资源违法行为日益严重的今天，应该强调行政执法不能替代刑法保护。因而必须完善矿产资源安全的刑事责任，加大刑事制裁对破坏矿产资源安全犯罪的打击力度，要求行政机关在依法查处破坏矿产资源的违法行为过程中，发现违法行为涉及的金额、违法情节、违法事实所造成的后果等，涉嫌构成矿产资源犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须依照规定向公安机关或检察机关移送。
随着我国矿产资源市场化进程的改革和矿业市场的完善，有关破坏矿产资源的民事责任也正成为关注的重点。因此，我们必须把民事责任放到矿产资源安全的领域研究，完善相关的民事法律责任，以保护矿产资源安全。
参考文献：
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7.安静.煤炭采矿权法律制度研究［D］.西南政法大学硕士学位论文，2008.
【注释】
(1)江西理工大学环境与资源保护法学专业硕士研究生
(2)汪云甲.论我国矿产资源安全问题［J］.科技导报.2003，2:58-61.
(3)鲍荣华.调整矿产开发战略——保证资源安全供应［J］.资源·产业2002（6）:60-62.
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