日本对矿业环境资源的法律保护管理体制及对我国的启示

时间：2023-05-21 百科知识版权反馈

【摘要】：日本对矿业环境资源的法律保护管理体制及对我国的启示张天泽矿业环境资源作为现代社会的一种极为重要的自然资源，为世界各国所高度重视。日本的矿业资源利用与保护立法制度对我国在现行法律制度的基本框架下构建矿业环境资源保护和管理机制，具有十分重要的借鉴意义。

日本对矿业环境资源的法律保护管理体制及对我国的启示⁽¹⁾

张天泽⁽²⁾

矿业环境资源作为现代社会的一种极为重要的自然资源，为世界各国所高度重视。日本采取了通过民法典、特别法规定和判例法承认习惯等方式，构建了完善的自然资源物权制度，将其作为民法上的一种私权，并按照民法原理进行交易。与此同时，为保护矿业环境资源，日本通过公权力的介入，采取特别法立法方式，限制或禁止人们对矿业资源的开发与利用，并通过各种手段对为保全和合理利用矿业资源有贡献者实行补助制度。日本的矿业资源利用与保护立法制度对我国在现行法律制度的基本框架下构建矿业环境资源保护和管理机制，具有十分重要的借鉴意义。

一、日本矿业环境资源及法律保护管理体制概况

（一）日本矿业环境资源概况

日本是亚洲东部太平洋上的岛国，西隔东海、黄海、朝鲜海峡、日本海同中国、朝鲜、苏联相望，东临太平洋。日本矿产资源贫乏，金属矿仅铜的储量较大，主要分布于四国北部、关东地方和九州北部。非金属矿山共计41家，主要为石灰石、自云石、萤石等。⁽³⁾《日本矿业法》第4条规定：“本法律所谓之‘矿业’系指矿物的钻探、采掘及以此相关的选矿、冶炼和其他事业。”日本的矿产资源十分贫乏，除了作为水泥、化学肥料原料的石灰石矿之外，绝大部分矿产需要依赖进口，因此，日本在矿产资源利用方面的主要优势是进行海外矿产资源的勘查与开采，对矿产原料进行高附加价值的生产加工工业发达，各项法律比较健全，并在对本国的矿害治理及矿山环境建设方面有一定的先进经验。

（二）日本矿业环境资源法律保护管理体制概况

作为特别法上所承认的利用与保护自然资源的物权种类之一，日本确立了矿业权（1950年矿业法第5条、第12条）和租矿权（1950年矿业法第6条、第71条）。日本作为单一制中央集权的国家，其矿产资源管理体制是“混合经济体制”，在资本主义市场经济与国家干预、调节相结合的经济体制下进行。政府宏观上对地矿业实行全面的干预，除出资组织进行国内区域地质调查、海外矿产资源基础调查和重大高层次地学科学研究项目之外，主要是利用财政金融等经济杠杆，通过市场机制的作用调节地矿工作中出现的各种问题、冲突，及调整其发展的方向，并辅之以法律和行政的手段，保证国家政策目标在各级地方政府之间的逐级的落实。

二、日本主要矿业保护法律

与矿产资源和能源相关的法律主要集中在《产业法》。其中，矿产资源和能源相关的法律被划归在工业分类中。关于采石及环境恢复等方面的法律则都集中在《环境法》相关的分类中。从这样的法律分类中，可以看出日本对矿业和环境保护的理解。

（一）法律

1.矿产资源法律

矿业法（旧法1905年，新法1950年法律第289号，2002年法律第152号修改）；矿山保安法；金属矿业等矿害对策特别措施法；煤炭矿害赔偿等临时措施法（废）；深海底矿业暂定措施法。

2.涉矿能源法律

石油及可燃性气体资源开发法；石油代替能源开发导入促进法；高压瓦斯保安法；瓦斯事业法；能源使用合理性相关法（原热管理法）；液化石油气安全及贸易合理化法；原子力基本法；核原料物质、核燃料物质及原子炉规制相关法；电子通信事业法；石油管道事业法；确保石油储备相关法律（原石油业法）。

3.涉矿环境法律

采石法；防砂法；土壤污染对策法；资源有效利用促进法；砂利采取法；环境影响评价法；废弃物处置及清扫法；公害防止事业费事业者负担法；环境基本法；大气污染防止法；水质污染防止法。

4.矿业用地法律

土地征用法。

5.涉矿机构及海外矿产资源开发利用法律

国家行政组织法（涉矿审议会）；独立行政法人通则法（海外涉矿投资机构）；补助金预算执行合理化相关法律（地勘补助金）。

6.涉矿税法法律

地方税法（矿区税、矿产税）；消费税法（工矿业消费税、石油二重课税）；租税特别措施法（矿害防止准备金）。

（二）法令

1.矿产资源法令

矿业法施行法；矿山保安法施行令；矿业用相关要素技术标准省令；矿业废弃物处理等相关标准的省令；矿山矿害防止规制制定标准的省令；矿业代理人安全相关的代理权限等省令（废）；矿山保安法第二条第二项附属设施范围的省令；矿山保安法第九条第一项相关要素的省令；煤炭矿害赔偿等临时措施法施行令（废）；深海底矿业暂定措施法施行令；深海底矿业暂定措施法方面的手续费令。

2.涉矿能源法令

高压瓦斯保安法实施令；瓦斯事业法实施令；能源使用合理性相关法律实施令；液化石油气安全及贸易合理化法律实施令；原子力基本法实施令；核原料物质、核燃料物质及原子炉规制相关法律实施令。

3.涉矿环境法令

土壤污染对策法实施令；资源有效利用促进法；砂利采取法实施令；环境影响评价法施行；废弃物处置及清扫法；公害防止事业费事业者负担法实施令；环境基本法实施令；大气污染防止法实施令；水质污染防止法实施令。

4.涉矿机构及海外矿产资源开发利用法令

补助金预算执行合理化相关法律施行令。

5.涉矿税法法令

消费税法施行令；租税特别措施法施行令。

（三）条例及规则

1.矿产资源条例及规则

矿业法施行规则；矿业法施行细则；精密地质结构调查费补助金交付规则；矿山保安法施行规则；石油矿山保安规则；矿山设施性能检查等手续费规则；矿坑内用品检测规则；关于以石油保安规则设置管道线的技术基准细目；金属矿业等矿害对策特别措施法施行规则；煤炭矿害赔偿等临时措施法施行规则（废）；深海底矿业暂定措施法施行规则；深海海底矿山保安规则；深海底矿山保安技术职员国家测试规则；依深海海底矿山保安规则规定废水的方法。

2.涉矿能源条例及规则

石油及可燃性气体资源开发法施行规则；石油代替能源开发导入促进法施行规则；高压瓦斯保安协会规则；瓦斯事业法施行规则；能源使用合理性相关法律施行规则；液化石油气保安规则；液化石油气安全及贸易合理化法律施行规则；原子力基本法施行规则；核原料物质、核燃料物质及原子炉规制相关法律施行规则；电子通信事业法施行规则；石油管道事业法施行规则；确保石油储备相关法律实施规则。

3.涉矿环境条例及规则

采石法施行规则；防砂法施行条例；防砂法施行规程；土壤污染对策法施行规则；资源有效利用促进法施行规则；砂利采取法施行规则；环境影响评价法施行规则；废弃物处置及清扫法施行细则；公害防止事业费事业者负担法施行细则；环境基本法施行规则；大气污染防止法施行规则；水质污染防止法施行规则。

4.矿业用地条例及规则

土地征用法施行规则。

5.涉矿机构及海外矿产资源开发利用条例及规则

国家行政组织法施行规则；独立行政法人通则法施行规则。

6.涉矿税法条例及规则

地方税法施行规则；消费税施行规则；租税特别措施法施行规则。

三、日本对矿业环境资源的立法保护及执法管理机制模式发展及分析

（一）日本矿业环境资源保护的立法宗旨

日本矿产资源法律制度的宗旨集中体现在《矿业法》中关于立法宗旨的规定。该宗旨明确了建立整个矿产资源法律制度的目的，是认识日本矿产资源法律制度的着眼点。该法规定：“为合理开发矿产资源，增进公共福利，特制定本法律，以规定有关矿业的基本制度”，其立法宗旨可以分两层理解：第一层目的是“合理开发矿产资源”。日本的矿产资源尽管品种多样，但是储量极其贫乏，仅有硫化铁矿、硫磺等少数矿产资源能输往国外，能够自给的只有铁、锌等，大多数矿产资源都要靠进口来弥补。煤产量虽然接近于自给程度，但是炼焦用煤和化学工业无烟煤则需要进口，所以日本的矿产资源开发潜力不大。在矿产资源贫乏的情况下，只有合理勘查和开采，才能生产出尽可能多的矿产品。矿产资源的有限性使其必然以“合理化”作为立法宗旨。第二层目的是“增进公共福利”，这是在实现了第一层目的的基础上所要实现的目标。随着经济的发展，矿产资源的消耗量必然大幅增长，矿产资源的利用状况成为影响经济发展规模和速度的重要因素。因为矿产资源的利用状况往往事关公共利益，所以有必要通过矿产资源立法对矿产资源的勘查和开发利用设置监督性规定，确保矿产资源合理开发，促进经济发展，从而“增进公共福利”。⁽⁴⁾

（二）立法模式描述及分析

1.作为物权的立法保护

日本《矿业法》第2条规定，国家享有就尚未开采的矿物授予他人开采及取得权利的权能。《矿业法》第5条对“矿业权”、第6条对“租矿权”进行了定义。即第5条明确规定，本法所称“矿业权”，是指在获得登记的一定土地的区域内（矿区），享有开采和取得已登记矿物以及与已获登记矿物同种类矿床中所存在的其他矿物的权利。第6条规定，本法所称“租矿权”，是指基于设定行为，在他人的矿区内享有开采及取得作为矿物权标的的矿物的权利。第7条就矿物的采掘与取得进行了规定。即第7条明确规定，尚未开采的矿物，必须基于矿业权才能进行开采。但是，以下所列各项不在此列。（1）当不以经营可燃性天然气为目的，而仅供一家之用时；（2）不以非属于矿物权标的的石灰石或者耐火黏土为经营目的，而第8条分离矿物的归属，而仅供一家之用时。第8条就分离矿物的归属进行了规定，“在矿区内，非依矿业权或者租矿权而自土地分离出来的属于第5条规定的矿物，除第7条第1项所列情形之外，属于该矿业权人或者租矿权人所有。在矿区之外，自土地分离的矿物，属于无主动产”。而根据日本民法第239条关于“无所有人的动产，因以所有的意思占有而取得其所有权。无所有人的不动产，归属于国库”的规定，“在矿区之外自土地分离的矿物”适用日本民法第239条的规定，先占有者取得所有权。

2.日本煤炭产业转型的立法

日本矿产资源缺乏，人均资源占有量很低，所以日本对资源型产业非常重视。日本的资源型产业主要是煤炭产业。由于受石油危机的冲击，煤炭产量大幅度下降，煤矿数目急剧减少。由于能源消费结构的变化使日本的煤矿不断关闭，产煤地域承受着巨大压力，为振兴产煤地域，日本政府采取了许多有效的措施，大体包括以下几条：

（1）多次制定煤炭政策

1962年日本首次制定了煤炭政策，随后从1964年起至1986年先后出台了七次煤炭政策。90年代日本又发布了新的煤炭政策，在寻求使煤炭在国民经济中的作用与负担达到平衡的经营多元化与新领域开拓的同时，阶段性地缩小国内煤炭生产。

（2）产煤地域振兴临时措施法

日本于1961年11月公布《产煤地域振兴临时措施法》，在对产煤地域的现状与存在问题进行全面认识的基础上，指出振兴对策的具体方向和振兴目标。

（3）产煤地域地方财政支援对策

包括产煤地域振兴临时支付金、产煤地域活性化事业补助金、地方支付税的特例三种。临时支付金制度于1969年创设，把资金给予因闭矿而财政严重疲软的产煤地域，支援所在市町村的经济振兴；产煤地域活性化事业费补助金制度于1992年设立，它将对煤矿所在市町村带来很大影响；地方支付税的特例包括普通支付税和特别支付税，普通支付税主要适用于市町村的失业对策费及就业创造费占财政支出比例较大的情况，特别支付税指地方支付过程中对产煤地域地方公共团体财政状况的特殊照顾。

（4）培育引进替代产业

该措施可以使因闭矿导致的疲软地区获得再生。它包括融资和税制两个方面。地域振兴整顿公团对引入企业实行长期低息的设备资金融资和长期运转资金融资。

（5）加强产煤地域基础设施的建设

包括四个方面：道县特定公共事业有关起债充当率上调及利息补给；市町村特定公共事业有关国库补助率的上调；小水系用水开发费补助；地域振兴整顿公团的工业团地建造。⁽⁵⁾

3.日本的矿业权制度

（1）矿业权制度设置

日本矿业权制度以许可证制度为主，可分为钻探权制度和采掘权制度。两者在法律上存在着必然的联系，如果通商产业局认为钻探区内确实存在着矿产，而且蕴藏量和品位适宜设立采掘权，则可命令申请人递交设立采掘权的申请书。日本《矿业法》间接地规定了钻探权人采掘所探矿床的优先权。根据规定，钻探权申请人又提出设立采掘权申请的，将原邮寄要求设立钻探权申请的日期当做邮寄要求设立采掘权的日期。而邮寄申请书时间在先的人员，对申请采掘地重叠部分矿业权的设立享有优先权。日本还有关于转变申请命令的规定，如果在申请钻探地存在着矿产是很明确的，而且其蕴藏量、品位适宜设立采掘权，则可命令申请人递交要求设立采掘权的申请，以避免资源的浪费。采掘矿产所需的投入大，有时申请人为了先取得矿业权，对是否存在矿产尚不明确就申请采掘，使得资金的投入具有风险性。因此，在申请采掘地是否存在着矿产尚不明确时，可以命令申请采掘人递交要求设立钻探权的申请书。对上述情况作出限制性规定，增强投资的稳定性，减少风险。

（2）矿业权转让

资源的自由流通是市场经济的内在要求，作为财产权的矿业权，在市场经济体制下，必然反映出商品性特征，通过流通来实现资源的最佳配置。“但因其往往事关社会公共利益、国家战略利益”，所以各国对矿业权的转让都作出了不同程度的限制。

日本矿业权的转让，除了在《矿业法》中已有明确规定外，适用不动产的规定，限制较少。为了规范矿业市场，对矿业权的转让实行程序性限制，矿业权的转让要经过官方的同意并整记才能生效。在《矿业法》中还专门设立了“租矿权”一章，对租矿权的设立、区域、有效期等作出了具体规定，促进本国矿业权的合理配置。

4.日本矿产资源法律体系框架的主要特点

日本是一个贫矿国，其矿产资源法律体系框架主要有如下特点：

（1）涉矿法的法律渊源主要归入《产业法》。涉矿类法主要围绕矿山安全及深海底矿业活动进行详细的规范。矿业用地制度在《矿业法》中调整，《矿业法》中关于土地征用的条款是《土地征用法》中法律原则的细化。矿山环境及矿地复垦在《矿山保安法》中调整。对贵金属的管理做了专门立法。

（2）能源类法专门立法主要强调能源的开发（尤其是寻找石油替代能源）、集约利用（各项合理化法）、和储备。突显日本的能源安全意识三部曲（开源—节流—储备）。无小矿的专门立法。

（3）将采石和砂利归于《环境法》类进行管理。

（三）矿业保护执法与监督管理体制

1.矿业保护执法体制

日本政府的矿产资源管理机构是日本经济产业省资源能源厅。它负责制定矿产开发、能源储备、新能源开发、原子能安全等资源能源政策，行使全国资源能源供需和相关工作的统一行政管理，保障国家矿产资源和能源的供给安全。厅内设一厅、三部、一院，即长官官房、节能及新能源部、资源燃料部、电力煤气事业部等。

长官官房。包括综合政策科和国际科。负责全厅行政协调，规划和制定资源能源政策，实施有色金属矿业政策，执行矿业法，管理煤炭石油对策的特别会计预算，以及资源能源厅的一切外交事务。

节省能源及新能源部。包括政策科、节省能源对策科、新能源对策科，专门负责制定节省能源和新能源开发利用方面的政策及一切相关事务。

资源燃料部。包括政策科、石油天然气科、石油冶炼储备科、石油流通科、煤炭科、煤炭矿害科、矿产资源科。同样是负责各自行业的政策制定和对矿产资源行使行政管理权，矿产资源储量统计等。

电力煤气事业部。下设政策科、电力市场整备科、煤气市场整备科、原子能政策科、电力基础整备科、核燃料再利用产业科。分别负责各自行业的计划制订和行使行政管理权。

2.管理监督体制

在监督方面，经济产业省在全国分设的八个经产局、八个矿山保安监督局、一个综合事务局和一个矿山保安监督事务所，分片负责指导都道府县的商工劳动部门和环境部门，对矿山企业的具体作业实施监督。

四、日本对矿业环境资源的法律体制对我国的启示

（一）政府要高度重视

1.政府要资助、组织、引导矿业发展。首先，为了保证国家金属矿业健康发展，保护国民健康和生活环境，政府要成立官方组织引导矿业发展。其次，建立官方资源开发资助计划。⁽⁶⁾

2.重视和长期实施全球性的资源调查，保障国家矿业持续发展。要重视国内资源调查，支持私有公司的勘探活动，并进行全球化的矿业矿床初步调查活动。

（二）完善矿业权制度

矿产资源具有贮藏的隐蔽性，多数埋藏于地下，只有经过地质勘探才有可能认识和发现它，而且要经过采掘等过程才可能变成人类所需的矿产品。作为矿产资源所有者的国家不可能直接从事具体的矿业活动，只有具体的公民和法人才具有勘查和开采的能力。⁽⁷⁾为此，我们国家应放松限制，将矿产资源所有权的部分权能授让出去，设立并完善矿业权制度。

（三）加强对外矿业投资

1.政府要出台政策，强力扶持对外矿业投资。为确保矿产的长期、稳定、充足和安全的能源供应，政府应采取措施，促进利用海外矿产资源、保障矿产资源的安全供应，并把其列为国家矿业政策的首要目标，通过财政、金融、税收等多种手段全方位鼓励矿业跨国经营，引导矿业企业从购买资源的方式向参股方式转变，从政治、外交等不同角度支持和促进在海外建立矿产资源供应基地。⁽⁸⁾

2.建立海外矿产资源风险勘查补助金制度。

对于前期风险程度最高的草根勘查工作（选点工作），经费全部由政府承担。选点后进行矿床勘探时，政府对企业进行补贴。

3.对矿业跨国经营给予优惠贷款和贷款担保以及其他融资便利条件。对在海外探矿的本国公司，政府提供优惠贷款。比如，效仿日本的做法，贷款分针对勘查开发有色金属的一般贷款、针对勘查开发铀和稀有金属的探矿成功偿还贷款、针对大型海外矿业项目的政府投资等形式。

4.对矿业跨国经营实行税收优惠。可以对海外矿产资源勘查开发进行税收优惠，例如建立海外探矿备用金制度和海外矿产勘查费用的特别扣减制度等。

（四）完善社会保障，走可持续发展道路

城市产业结构调整会带来大量工人下岗、转岗，社会不稳定因素会增加，严重的还会影响城市经济结构转变的进程。在处理效率与公平问题上，可以仿效日本政府制定特殊政策，在贷款、培训方面给予优惠，鼓励创造就业岗位，避免贫富差距扩大，促进社会公平。在转变产业结构的过程中，应始终坚持可持续发展的原则，促进资源、环境、人口协调发展。

（五）政策支持实现矿业城市的可持续发展

矿业城市为国家经济发展作出了巨大贡献，但矿业城市的自我调控能力有限，国家应制定政策，指导和促进这些城市的发展。应设立专门用于矿业城市企业产业结构调整专项资金，用于发展高新技术产业；利用宏观调控手段积极促进地区间经济结构调整，引导经济发达地区向矿业城市实施产业战略转移和技术辐射，特别是向劳动密集型产业的转移，帮助解决矿业城市产业结构和就业结构问题；在产业布局上，优先安排能够发挥资源优势、市场潜力大、国际竞争力强的重大项目；建立社会保障体系，对于一些“特困型”矿业城市，国家拿出一定专项资金，专项解决下岗职工、退休职工“低保”生活待遇，以减轻矿业城市自身压力。

参考文献：

1.雅.从“融冰之旅”看日本的对华矿业投［J］.国土资源情报，2007(4).

2.于润沧.唐建.从日本的铜工业崛起看其发展之路［J］.铜业工程，2003(1).

3.王广军.论近代日本对阜新煤炭资源开发权的攫取［J］.辽宁大学学报(哲学社会科学版)，2008，36(3).

4.赖建林.日本矿业金属公司日立厂近年的生产［J］.有色冶炼，1994(5).

5.郑飞.日本矿业近状［J］.国外金属矿选矿，1998(2).

6.高杰.熔炼钼的新工艺［J］.金属世界，2003(4).

7.蒋清宏.苏军拆迁东北工矿业与战后赔偿研究［J］.抗日战争研究，2004(2).

8.余际从，李凤.国外矿产资源型城市转型可供借鉴的做法经验和教训［J］.中国矿业，2004，13(2).

9.卜建业.中日矿业权法律制度比较［J］.中国煤田地质，2000，12(2).

10.卜建业、季金华.中日矿产资源法律制度比较［J］.江苏地矿信息，2000(6).

【注释】