我国资源综合利用的技术政策和法制环境研究

我国资源综合利用的技术政策和法制环境研究

我国人口众多，人均自然资源占有量不及世界人均量的一半，同时，不计后果滥采资源、生产生活中过量浪费和可用废弃物资源大量弃置等现象较为严重。与发达国家相比，我国生产领域的资源有效利用率十分低下，我国GDP单位产出的能耗是发达国家的3～4倍，主要工业产品能量单耗比国外平均水平高40%；由于未能对矿产资源进行综合利用而损失的年价值约有1400亿元，由于矿山采矿回收率、采矿贫化率、选矿回收率普遍较低，我国矿产资源开发损失约780多亿美元；目前我国三废利用率低，其中粉煤灰、煤矸石等综合利用率只有48%、38%，我国每年有数百亿元的可用资源作为三废抛弃了，资源综合利用率仅为世界先进水平的30%左右。

资源综合利用不仅是当今世界各发达国家发展经济、保护环境的一项重大战略措施，它也日益受到广大发展中国家的重视。开展资源综合利用的双重效果是：既能为资源永续利用创造条件，又可从根本上减少对环境的污染，进而促进经济、社会、环境相互协调的可持续发展。

一、资源综合利用概念浅析

（一）广义的解释

资源的综合利用就是指人们根据资源的物质成分、特性、功能、赋存形式和条件，通过对资源进行综合开发、合理开采、深度加工、循环使用和再生利用等方式，变资源物质成分中的无用为有用，小用为大用，一用为多用，并寻求其代用物资，变废为宝，化害为利，合理地发挥其物质和能量的综合功能和综合效益，最终生产出更多更好的物资产品的生产经营活动。

（二）狭义的解释

狭义的资源综合利用主要是指以废渣、废水、废气等为主的废弃物资源的再生利用。具体而言包括三个方面：一是在矿产资源开采过程中对共生、伴生矿进行综合开发与合理利用；二是对生产过程中产生的废渣、废水（废液）、废气、余热、余压等进行回收和合理利用；三是对社会生产和消费过程中产生的各种废旧物资进行回收和再生利用。

从可持续发展的观点来讲，我们认为广义的解释更能代表资源综合利用的真正内涵。

二、资源综合利用与循环经济

（一）循环经济的实质是资源综合利用

当今世界所出现的循环经济的发展趋势，为我国的可持续发展战略指明了新的方向。循环经济的概念最先由德国、日本等资源短缺的国家提出。1994年德国制定了《循环经济和废弃物法》，*导走向循环经济型社会。该法规要求玻璃、马口铁、铝、纸板和塑料等包装材料的回收率要全部达到80%。同一年，联合国大会提出了“零排放”的概念，认为就整个地球而言，通过循环利用，废弃物的排放有可能为零。

日本在20世纪90年代提出了“环境立国”的口号，并集中制定了废弃物处理、再生资源利用、包装容器和家庭电器循环利用、化学物质管理等一系列法规，是发达国家中循环经济立法最全面的国家，其立法的目标是建立一个“资源循环型社会”。日本通产省自1998年就组织专家学者成立了“循环型产业技术研讨会”，该组织在2000年提交的一份报告中认为，建立一个“资源循环型社会”应发展以下四种循环技术：尽可能减少资源和能源的投入的技术；产品的长期使用技术；循环利用技术和尽可能减少废弃物排出的技术。

从德国和日本两国的实践中我们不难看出，循环经济实际上是以环境无害化技术、资源回收利用技术和清洁生产技术为载体的生态经济模式，其核心和本质就是保护日益稀缺的自然资源，对资源进行合理开发和利用。即是将传统的“资源—产品—废物排放”的开环式经济流程转化为“资源—产品—再资源化”的闭环式经济流程，这种流程也正是清洁生产的过程。闭环式流程在经济发展过程中保持资源使用的减量化、产品的反复使用化和废弃物的资源化，抛弃传统经济社会中存在的资源高消耗、产品用完就扔及废弃物的高排放，从而实现污染排放减量化、资源化和环境无害化。

由此得出的需深入认识的指导性概念是：①循环经济的核心是资源的循环利用；②清洁生产是资源循环利用在加工过程中实现的主要方式；③全社会的资源循环利用体现为资源综合利用。

（二）资源综合利用是建立循环经济的有效途径

循环经济要求以“减量化、再使用、再循环”为社会经济活动的行为准则，而实现这一准则的过程，正是对资源给予综合利用的过程。减量化原则要求用较少的资源投入来达到既定的生产或消费目标；再使用原则要求资源能够以初始的形式被多次使用而不是用过就了结；再循环原则则要求生产出来的物品在完成其使用功能后，重新变成可利用的资源而不是无用的垃圾。

图1　资源综合利用在循环经济中体现的示意图

资源综合利用是建立循环经济，落实可持续发展战略的有效途径，它有利于引导社会对资源的合理开采和再生利用，有利于以较小的代价取得较高的效益和效率，保证资源的永续利用。目前，美国钢产量的58%来自于废钢铁的回收利用，法国纸品的72%来自于废纸的回收利用，日本的水泥工业已是生态工业，可生产利用垃圾灰、下水污泥达80%的生态水泥；在德国，高炉利用白色污染的废塑料代油，更创造了变废为宝的范例。资源综合利用不仅是当今世界发达国家发展经济、保护环境、寻求资源问题得以解决的主要举措，也是我国走出资源困境的有效途径。据中国科学院的国情研究报告显示，如果我国的林业资源综合利用率提高1倍，达到90%，就相当于节约木材6000万立方米；如果废钢铁回收利用率达到100%，我国钢铁的年资源再生量将大致相当于全年钢铁产量，节约铁矿石3亿吨，节煤1亿吨，节水6亿吨；如果将目前的纸张回收率增加1倍，其资源再生数量可超过我国全年的纸张进口总量，相当于节约木材约6000万立方米，与林业综合利用节约木材相加，相当于1996年我国原木总产量的2倍。

因此，必须把资源综合利用作为我国实施可持续发展战略的关键内容。为此，需要加强对资源综合利用的科学技术研究，制定适宜资源综合利用发展的技术经济政策，建立有利于资源综合利用运行的法制环境。

三、促进我国资源综合利用的技术政策

循环经济的建立离不开先进适用的科学技术作为支撑和推动力，如何更好地依靠科技特别是高新技术，大力提高资源的利用效率，实施资源综合利用工程以建立循环经济的发展模式，应当是今后一段时期我国环境与资源科学领域工作的重点。技术政策的主要作用就在于引导资源综合利用技术的发展方向，明确政府、企业、科研机构等作为技术行为主体所起的作用，指导相关技术的传播应用并制订严格的技术实施标准。针对我国可持续发展的实际要求，需要重点完善以下资源综合利用技术政策：

（一）资源综合利用的技术研究与开发政策

1.技术研究与开发的主攻方向

在制订技术政策引导技术发展方向的过程中要特别注意瞄准国外发达国家在资源综合利用领域技术发展的趋势，掌握一定时期技术发展和技术突破的主流方向。当前及今后一段时期，资源综合利用技术研发的重点领域应包括：节约和替代石油技术、洁净煤技术、节电技术、多联供技术、余热余压回收技术、建筑节能技术、“三废”综合利用技术、共伴生矿产资源综合回收利用技术、再生资源回收利用技术。

2.技术研究与开发的资金投入

建议国家设立专门的机构与专项的基金用于支持资源综合利用领域的R＆D活动，尤其是那些有影响、有带动作用面大而量广的资源综合利用项目。基金的管理可以设立管理委员会（或董事会），由市一级政府环委会主任兼基金管理的负责人，该基金会在财政、审计监督下独立运作。同时，建议国家应用信贷倾斜、税收减免、加速折旧、投资优惠等措施，引导企业将更多的资金投入技术研究与开发的创新活动中去。

3.技术研究与开发的主体

与技术研究与开发的资金投入相对应，技术研究与开发的主体应当是有条件的高校、独立的科研机构、企业或其他性质的研发组织。这其中，政府应逐渐引导企业成为资源综合利用技术研发的主体，企业的技术创新应当以自己独立的研究开发体系为主，使技术研发工作成为企业的自觉行为，政府更多地为企业的技术研究与开发提供一种相对稳定的创新环境与社会基础。

（二）资源综合利用技术的推广与应用政策

1.实施一批应用资源综合利用技术的重点项目

建议政府下达一定的重点科研项目，并抓好项目的技术跟踪服务。如通过建立一批重点示范工程，组织推广实用而高效的共性技术，从而使资源综合利用技术能有较大的突破。

2.加强资源综合利用和技术转让与转化服务

一方面要注重从国外引进可以直接应用的资源综合利用技术和设备，另一方面要促成国内已有科研成果积极向生产力转化，尤其是应运用市场机制的原理将企业培育成为技术应用与推广的主体。在有条件的地方可建立一些资源综合利用技术转化和转让的服务基地，为技术的转让与服务提供贸易渠道。

3.建立资源综合利用技术推广与应用的信息网络

强化信息服务，建立资源综合利用技术成果统计源基础，运用资源综合利用信息和情报网络系统的服务，及时收集、整理、发布国内外资源综合利用信息，缩短信息流程，丰富信息资源，加快信息传播，从而加大对资源综合利用科技知识的宣传和普及，为企业提供先进的技术与管理信息，更有效地促进科技成果向应用领域的转化。

（三）资源综合利用中的技术淘汰、技术标准

1.资源综合利用技术淘汰政策

技术政策要有明确的约束和限制措施引导企业实施资源综合利用工程，对那些有违于资源综合利用的落后工艺和设备要限制使用、限期淘汰，应定期提出限制使用、限期淘汰的相关目录和国家鼓励发展的资源综合利用工艺、技术、设备目录。

2.资源综合利用技术标准政策

对资源综合利用的产品和技术应实行标准化管理，企业开展资源综合利用应严格按照国家标准、行业标准或地方标准组织生产，没有上述标准的，应制订企业标准。

四、我国资源综合利用的法治环境建设

目前，我国资源综合利用的法制化程度尚较低，作为主体法的《资源综合利用法》至今未能出台，现有的《节能法》因未有配套的法规和实施细则，难以有效地贯彻落实。因此有必要通过立法完善，用法律法规来明确规范资源综合利用的各项政策和对策措施及其实施保障条件，使资源综合利用主体提高认识和觉悟的自觉行为与履行责任和义务的法律强制约束行为结合起来，通过行政执法和司法的强制手段，以及社会公众的广泛参与，建立适宜资源综合利用事业健康发展的法治环境。

（一）资源综合利用法律体系的构建

1.资源综合利用法律体系的主体框架

根据我国的国情需要，应逐步建立起具有中国特色的资源综合利用法律体系，这个体系应包括以下5个层次：

图2　资源综合利用法律体系主体框架图

其中，《资源综合利用法》应属于这个体系中的基本法。《资源综合利用法》应主要对资源综合利用的基本问题做出原则性的规定，对人们开展资源综合利用的基本行为做出规范。对于其中众多社会经济关系的具体调整与实施性规范，则应分别由其他单项法、实施细则等配套法规做出专门规定。当前要加快制定《资源综合利用法》《再生资源回收利用管理条例》及其配套的办法和标准，诸如《废旧家用电器回收利用管理办法》《废电池回收利用管理办法》《废纸回收利用管理办法》等一些操作性强的法律规范，对《节能法》也应尽快出台配套法规。

2.资源综合利用法律体系的主要内容

资源综合利用工作性强，涉及范围广，需要运用法律调整的资源综合利用社会经济关系多，主要包括：

（1）区域经济建设中资源的综合开发利用关系。要从立法上明确，进行区域经济建设时，对该地区的资源能源和环境状况进行综合调查、综合评价和综合规划，对各种资源进行综合开发和综合利用，对环境污染和生态破坏进行综合治理，使区域经济活动适应该区域的资源优势和环境特点，并逐步把区域资源的综合开发利用纳入区域经济综合发展体系，从战略上实现以经济效益为基础的经济效益、环境效益和社会效益的统一结合。

（2）各种自然资源开发建设中的综合开发利用关系。要由法律规定，开发矿产资源、水资源、土地资源、农业资源等自然资源应当进行综合调查、综合勘查、综合评价、综合开采和综合利用以提高资源使用效率。

（3）生产过程中对原辅材料、能源和废弃物的综合利用关系。要从法律上规定，建设项目和技术改造项目都应当因地制宜地采用资源利用率高、废弃物排放量少、经济合理的综合利用技术，综合利用原辅材料和能源，防止和减少废弃物的产生量。

（4）生产、流通、消费过程中产生的废旧物资的回收加工再生利用关系。要用法律调整从各行各业乃至千家万户等多种渠道回收加工、再生利用各种废旧物资的关系，充分发挥废弃物资剩余使用价值功能，做到物尽其用，并从经济、技术等方面提供优惠和保障条件。

（二）执法与司法功能的发挥

资源综合利用法律体系虽不属于国家宏观调控法，但它具有较强的国家宏观调控色彩，因此应在立法完善的基础上，充分发挥行政执法的功能。行政执法一方面要能维护资源综合利用工作得以持久、连续地开展，另一方面又要能公正严明地对违法行为进行处罚，其中对违法行为的处罚主要以行政责任为主。为了行政执法力度的加强，资源综合利用法规要减少一般号召性的宣示规范，强化法律义务和法律责任方面的规定，要使行政执法确实做到有法可依，依法办事。

（三）鼓励社会公众参与

资源实际所涉及的是全体公民的利益，因此，公众应当是进行资源综合利用事业的中坚力量。缺少公众爱护资源、节约资源、合理利用资源的积极行动，要想把资源综合利用的法制规范转化为普遍的道德准则和广泛的社会行动是不可能的。

普及资源综合利用的科学与法律知识，增强公众合理利用资源的意识和责任感，动员和正确引导公众参与资源综合利用，应当成为当前我们法制建设中的一项重要工作。要将有关资源综合利用的常识性知识列入中小学教材，提高全社会，尤其是中小学生（从娃娃抓起）对资源合理开发与利用重要性的认识，使全民都来理解、支持和自觉参与资源综合利用事业。

［本文载于《科技进步与对策》2002年第12期，合作者秦鹏］