安全保障与法律调控

天然气资源现状、安全保障与法律调控

国际天然气协会主席乔治·韦尔贝格尔在世界石油大会上说过：“人类的能源使用模式经历了从木材到煤炭，再到石油的发展过程。而天然气将因为其较低的污染物排放量、易获得性、便于使用性而成为未来石油的主要替代能源”。^[1]作为一种重要的能源，天然气对煤炭和石油有重要的替代和补充作用，是实现我国能源供应优质化、多样化的主要途径之一，对优化我国的能源结构具有重要的作用。但是我国相应的法律保障体系却并不完善，因此有必要建立健全统一完整的天然气资源安全法律保障体系，促进我国经济社会的可持续发展和全面建设小康社会的实现。

一、天然气资源安全现状考证

资源安全是在人类社会急剧发展过程中，对资源承载能力产生巨大压力的背景下提出的，是指一个国家或地区持续、稳定、充分并经济地获取自然资源，同时又使其发展赖以依存的自然资源基础和生态环境处于良好或不遭受破坏的状态。^[2]天然气资源安全实质上就是保障一个国家或地区能够在保护生态环境的基础上持续、稳定、充分的获取天然气资源，实现天然气资源良性、持续、稳定的满足国民经济和社会发展的战略需要。天然气资源安全在内在层次上蕴含着更丰富的含义。一方面根据所涉空间范围，从横向可以将之分为四个层次：国际天然气资源安全、国家天然气资源安全、单位天然气资源安全、个体天然气资源安全；另一方面根据天然气开发利用的产业链条，从纵向可以将之分为三个层次：天然气生产（上游）资源安全、天然气流通（中游）资源安全、天然气消费（下游）资源安全。无论从横向还是纵向来看，国家天然气资源安全都是核心所在，也是我国经济社会持续发展的必要保障。国家天然气资源安全将以国家为基点调控和保证从生产、流通到消费整个链条的资源安全，一定程度上保障单位和个体的天然气资源安全。

目前，我国的天然气行业发展较为平稳，天然气储量快速增长，天然气供应量增长稳定但消费量持续上升。截至2008年年底，我国新增探明天然气地质储量6472亿立方米，天然气资源探明率仅为11.34%，勘探潜力巨大；我国累计探明天然气可采储量为6.34万亿立方米，天然气探明储量采出程度低。^[3]天然气分布相对集中，主要分布在陆上西部的塔里木、鄂尔多斯、四川盆地、柴达木、准噶尔盆地，东部的松辽、渤海湾盆地，以及东部近海海域的渤海、东海和莺—琼盆地，目前这9个盆地远景资源量达46万亿立方米，占全国天然气资源总量的82%。2008年我国天然气探明储量为2.46万亿立方米，占世界天然气探明总储量的1.3%。而同期，我国天然气产量的年均增长率达到12.7%，2008年天然气产量达到761亿立方米，探明储量的增长速度远远跟不上需求的增长速度，造成我国天然气储量产^[4]比从1998年的58.7年持续下降到2008年的32.3年。据《BP世界能源统计2009》统计，2008年世界天然气消费增长了2.5%，低于历史平均水平，而中国的天然气消费量增幅最大，达到了15.8%。下图是1998年以来中国天然气产量和消费量的对比：

图1　1998—2008年中国天然气产量与消费量对比图（单位：10亿立方米）^[5]

从图1可以看出，我国近年来的天然气资源产量增长持续快速，而消费量增长幅度则更为明显。2003年以前我国天然气资源完全可以实现自给自足，但2003年至2007年天然气资源仅能勉强维持自给自足，至2008年我国天然气资源已经无法实现自给自足。由于天然气资源的开发供应存在上游开发、中游运输、下游销售三个纵向面，而我国在天然气储备、天然气定价等问题上还没有形成完整的机制，因此导致2009年我国许多城市出现了不同程度的“气荒”：从东北哈尔滨到中部武汉，甚至是西南地处川渝盆地的重庆都受到了波及，这种覆盖全国面积的“气荒”应该引起我们的重视。专家预测我国2010年天然气需求量将达到1100亿立方米，比2008年增加近200亿立方米，这极易造成更大范围的“气荒”。实质上，造成这种现状的原因是多方面的：首先，我国天然气资源的勘查开发和利用强度不够，长期以来都依附于石油进行，本身不具备主体地位；其次，天然气资源管理与产业管理的分割使各个部门缺乏沟通和协调，多头管理，权责不清，职能分散，边界模糊，权力交叉，管理乏力；再次，天然气市场不发育，资源、运输、价格、消费以及政策法规不健全，天然气产业弱置的地位得不到改观；最后，国家对天然气国际合作的决心不坚定，未能充分利用国际市场的天然气资源。^[6]因此，为了优化我国的能源结构，缓解对石油的依赖程度，保障国家安全，我们需要完善天然气资源安全法律保障体系，“以法治气、以法促气”，以法律保障天然气资源安全。

二、国内外天然气资源安全法制的比较

（一）国外天然气资源安全的法制简介

美国天然气法制的发展相对完善，1938年就通过了《天然气法案》（NGA），联邦政府开始统一进行天然气管制；1954年菲力普斯法案规定对天然气井口价格实施监管，天然气产业进入了一个全面管制的时期；^[7]1978年《天然气政策法案》开始放松管制，以创造统一的天然气市场、保持供需平衡并保证对居民天然气的供应；1989年《天然气井口价格解除管制法案》彻底解除了对天然气井口价格的控制，引入了自由竞争，完全由市场来确定天然气的价格；1992年636号指令从分离销售、管道运输入手改革，允许用户自行决定直接向生产者或批发商、地方天然气经销商购买天然气，创造公平的竞争环境。

俄罗斯由联邦能源管理委员会负责制定和调整俄罗斯的天然气价格以及管道运输价格，其天然气管制主要体现在对天然气价格和输送费的调整上：1998年发布了《俄罗斯境内天然气价格构成的基本原则》，确定了天然气价格构成的方法和相关法律问题；2000年又发布了《关于在俄联邦境内天然气价格与输送费率政府调控的议案》，使政府对天然气批发价格的控制逐渐过渡到对天然气运输价格的控制。^[8]

英国上游天然气资源的开发和管理工作由英国贸易工业部下设的石油天然气理事会承担，依据《1998年石油法案》发展天然气工业。英国政府对天然气管网建设和运营分别实行审批和许可证制，确保管网使用者和最终消费者的利益不受侵害。而下游天然气市场则被分为批发市场、合同市场和收费市场，引入竞争从而扩大用户灵活选择批量供气商的范围。2003年6月，欧盟通过了新的《天然气法令修正案》，要求各成员国开放天然气市场，允许消费者自由选择供应商，实现一体化。

（二）我国天然气资源安全的法制现状及问题

目前，我国还没有一部专门的天然气法，天然气资源安全的法律保障散见于各相关的法律法规中：如《中华人民共和国节约能源法》（2008）、《天然气利用政策》（2007）、《中华人民共和国矿产资源法》（1997）、《矿产资源勘查区块登记管理办法》（1998）、《地质勘查资质管理条例》（2008）、《石油天然气管道保护条例》（2001）等。总体来说，我国已经出现了一些关于天然气资源保障的法律法规，并且在天然气行业发展过程中发挥了一定的作用。

在全球转型新时期，世界资源保护的三大趋势是：强调政府的综合决策；不断扩大市场机制和经济手段的应用；注重公众参与。^[9]由于天然气是易于形成垄断的行业，因此必须由国家进行宏观调控，以法律规制来促进市场化竞争和公众参与。与国外相对比，我国现行的天然气资源安全法制体系还存在不少问题：

（1）法律层级比较低，可操作性及约束力不够。发达国家普遍重视天然气资源安全的保障，并颁布了一系列效力层级较高的法案、法规等，特别是美国早在1938年就出台了《天然气法案》作为基本法。而我国天然气资源从开发、生产、运输、销售以及消费整个产业链的管理一般都是以国务院条例和部门规章为主。由于缺少上位法的支撑，整个法律体系的效力层级相对偏低，对于天然气资源安全保障来说强制力和执行力严重不够。

（2）在天然气资源安全保障的一些相关领域还存在法律空白。国外关于天然气资源安全的法规不仅涵盖了政府调控、市场竞争引入等宏观性机制，还包括微观上较为具体的诸如销售机制、定价机制、管网审批机制以及输送费率等。可以说，从上游、中游的政府审批管制到下游消费市场的有序引导都作了较为详细的规定。我国天然气资源安全法律体系虽然在开发领域较为完善，但是在产业链条的下游例如对于销售以及消费的市场引导、定价机制等方面还处于空白状态。另外，在天然气资源的国际合作以及民营资本准入方面也缺乏完善的配套法律规定，这不利于整个天然气行业的发展。

（3）现行天然气资源安全法律体系的管理体制还不完善。我国的天然气资源行业没有一个统一的管理机构，基本上还是依附于石油行业。权责不分以及监管不力，必然会降低监管的效能，不利于天然气资源安全的保障。

三、我国天然气资源安全法制体系的构建

借鉴国外发达国家关于天然气资源安全保障的立法经验，结合我国的实际，我国应该以科学发展观为指导，契合我国资源节约型社会建设的需要，坚持立足国内、合理引进、适度发展的政策，通过立法构建完善的天然气资源安全法制体系，而重中之重则是制定天然气基本法。《天然气法》的主要内容应该包括：天然气资源的勘探登记审批、勘探规划、生产开发及国际合作等；天然气管道设施保护、天然气运输配送费率等；天然气销售、市场准入及城市燃气监管等；消费者权益保护、定价机制等；环保措施、安全生产、监管机制以及监管机构的设立等。它旨在确立市场竞争原则和现代化的监管机制，协调天然气产业链中各利益主体（生产者、运输商、销售商以及消费者）的关系，统一规范整个天然气资源产业的生产经营活动。在《天然气法》的统领下，我国应加强立法工作，从天然气生产（上游）、流通（中游）和消费（下游）三个环节构建天然气资源安全法制体系。

（一）天然气生产（上游）资源安全法律体系

我国在天然气生产领域的法律规制多为通知等规范性文件，法律效力层级明显不高。而要进一步完善我国的天然气上游生产阶段的法律体系，需要加快立法完善天然气勘探开发投资、私营企业准入、国际合作等主要法律制度。

天然气勘探开发投资制度。投资是保障天然气勘探开发的必要条件，因此首先需要国家加大资金投入。但是，仅依靠国家的资本显然是不够的，国家可以适时考虑民间资本投入的可行性，将天然气勘探开发产业对民间资本开放，吸收民间资本或者国外资本来促进天然气资源的开发。对于天然气行业的自然垄断业务，可以鼓励多方投资，使勘探投资多元化，非公有制资本可以参股等方式进入；对其他业务，非公有制资本可以独资、合资、合作、项目融资等方式进入。但是吸收民间资本需要法律规定严格的审查程序和严格的准入制度，从而既利用民间资本又保障天然气开发的安全性。

私营企业准入制度。欧美国家对于自然垄断领域的天然气设施实行第三方准入制度，以之为鉴，我国也应该进一步引入市场竞争机制，完善私营企业准入制度。具体来说，在国家统一规划、符合国家法律法规规定的条件下，可以允许具有相应资质的非公有制企业依法平等地取得天然气资源的探矿权、采矿权，鼓励私营企业进行商业性天然气资源的勘查开发。当然，在我国目前条件下，不能盲目放开，需要首先完善相应的法律法规及其实施细则，使私营企业以切实可行的方式参与到天然气的勘探开发中来。

国际合作制度。国际能源机构（IEA）的国际合作能源储备机制已经证明可以减缓一国的能源危机。因此，我国现阶段应积极寻求天然气的合理、安全进口渠道，积极开展国际合作，建立完善的国际合作制度。目前我国已经采取多种形式进行国际合作，包括陆上境外的中亚天然气管道和海路进口LNG项目。在具体的法规设置上，应该完善国际合作的程序与方式，规定相应的优惠政策如减免税收、设立海外勘探开发基金等鼓励企业到海外勘探开发天然气资源，从而以法律规制促进天然气国际合作。

（二）天然气流通（中游）资源安全法律体系

为了保障流通领域的天然气资源安全，我国应该健全相关政策法规建立系统的天然气管道保护制度、长距离管道运输和天然气城市地方管道输配费率和服务标准体系以及天然气储备、预警、应急制度等。

天然气管道保护制度。天然气管网具有自然垄断性，且投资巨大，因此必须从法律和政策层面对之加以保护。在立法中应将天然气管道的保护界定为公共安全事项，促进政府和全社会的保护。当前，在管道建设和规划的战略布局上，主要实现“西气东输、北气南下、海气登陆、就近外供”的管道建设方略。我们应该走一条法规先行，鼓励竞争、管理规范的路子，完善管道运输向第三方开放的规章办法，鼓励私营企业准入投资建设天然气管道，全面完善我国的天然气管道规范保护制度。

长距离管道运输和天然气城市地方管道输配费率和服务标准体系的确立。下游消费者使用天然气资源离不开管道的运输和配送服务，因此如何既保证管网企业的效益又不对消费者的权益造成损害是需要解决的一个重要难题。此时有必要在尊重市场的前提下，从实际出发建立管道运输配送的费率及服务标准，并在严格审批的条件下以法规的形式确立下来以保证其得到遵守和实施。这样既能保证天然气的稳定配送，又能不断提高管网企业的运输能力和服务能力。

天然气储备、预警、应急制度。天然气储备在国际实践上主要有政府储备、企业储备和中介机构储备三种。结合我国实际，天然气储备与石油储备一样，应包括国家储备与企业储备两种。其主要功能就在于防止和减少因外部天然气供应中断，气价大幅度异常波动等造成的影响，保证天然气稳定的供给。国家储备由国家直接投资建设和维护，企业储备是供气企业与大型用气企业在与生产规模相匹配的正常周转的基础上，按有关法规承担社会义务和责任所必须具有的储存量，所有权归企业。此外，应尽快建立天然气预警指标体系、明确预警界限及预警信号系统，建立天然气快速启动应急制度以确保天然气资源安全。这有助于发挥国家的宏观调控功能，储气调峰，避免在用气高峰供给不足。

（三）天然气消费（下游）资源安全法律体系

为了保证消费领域天然气资源的持续稳定供应，国家可以根据实际运作的情况适时出台法规建立天然气消费限制制度、天然气消费节约制度、天然气消费替代制度等，在消费领域保障天然气资源安全。具体而言，主要应将国家管理与市场竞争结合起来，通过价格制度、税收制度等来调控天然气的消费。

天然气价格制度。天然气定价应该在政府统一指导下确定一个适当浮动的比例，由下游销售企业或者天然气大用户直接与上游开发企业进行谈判，签订定价的合同，实现风险共担。^[10]天然气定价必须遵循区域化原则，以管网整体收益水平为基础，分区域确定供气价格。同时，应坚持市场化原则，在协商的基础上引导和鼓励天然气消费的定价机制即按照用气量灵活调节价格，按照季节变化调节价格，按照用气高峰调整价格。此外，应建立天然气与替代能源挂钩的定价方式，实现与其他能源的价格联动。^[11]

天然气税收制度。税收是一种重要的调控手段，国家可以通过税收手段对消费活动进行调整，以鼓励或限制消费。^[12]我国目前的天然气税费主要包括能源税、矿区使用费、矿产资源补偿费等。能源税已经成为一些发达国家的主要税种之一，对于能源需求量和能源密度调节具有重要作用。^[13]过低的天然气资源税率会造成破坏性勘探及开发，导致天然气资源的浪费。因此应调高天然气资源税率，合理调节资源税级差收入，理顺中央和地方的税收体制。同时，在税费的征收上可以采取灵活多变的税收政策，对处于不同勘探开发阶段的天然气田实施差异性财税政策，实现税费与企业的收益挂钩。另外，应该积极进行天然气税费改革，考虑以矿区使用费代替增值税、资源税和矿产资源补偿费，并采用浮动费率。

四、结语

天然气资源安全法律保障从本质而言就是通过对天然气资源的开发——交易——运输——消费——再生利用与处置的全过程实现有效管理与安全控制，以法律的强制力保障天然气上、中、下游产业链的生产、流通和消费的资源安全，达到在天然气资源供给与资源使用过程中的经济安全与社会生态安全目标。在天然气行业已经进入快速发展的重要转折时期，只要我国借鉴国外发达国家的经验，积极构建天然气资源安全法制体系，就一定能有效确立公平的市场竞争环境和调控管理体系，以法律促进天然气行业的快速、稳定和可持续发展。

［本文载于《长江流域资源与环境》2010年第12期，合作者董正爱］

【注释】

[1]安蓓，李建民.天然气是未来石油的主要替代能源［N］.中国化工报，2004-10-23.

[2]陈德敏.挑战与策略：中国资源安全法律保障研究［M］.北京：法律出版社，2005：27.

[3]杨建红，李伟，王峰.2008年中国天然气行业发展综述［J］.国际石油经济，2009（6）：40-44.

[4]注：储产比是指储量/产量（R/P）比率，假设将来的产量继续保持在某年度的水平，那么用该年年底的储量除以该年度的产量所得出的计算结果就是剩余储量的可开采年限。

[5]注：数据主要来源于《2008年中国国土资源公报》与《BP世界能源统计2009》。二者之间存在一定的数据差异，其原因包括储气设施与液化厂库存的变化，以及在定义、衡量或天然气供应与需求数据转换时产生的不可避免的差异。

[6]张新安，张迎新.让天然气在国家能源安全中发挥更大作用［J］.国土资源情报，2007（9）：1-5.

[7]杨凤玲，王海旭，杨庆泉.对美国天然气法律与政策的思索［J］.国际石油经济，2003（11）：39-42.

[8]黄寰，李城旭，朱静，赵璐.国外天然气产业链的协调发展与启示［J］.资源与人居环境，2009（6）：33-37.

[9]赵海霞，曲福田，诸培新，石晓平.转型期的资源与环境管理：基于市场—政府—社会三角制衡的分析［J］.长江流域资源与环境，2009（3）：211-216.

[10]注：之所以由下游直接与上游企业之间直接谈判定价，而不考虑中游天然气管网运输商，是因为中游运输配送的价格实际上是“固定”的。如前所述，通过《长距离管道运输和天然气城市地方管道运输配费率和服务标准体系》已经将中游环节的费用确定下来，这样在上下游之间谈判时只要将这一相对“固定”的成本累加进去即可，这样定价将更灵活，更具有市场性。

[11]檀学燕.我国天然气定价机制设计［J］.中国软科学，2008（8）：155-160.

[12]秦鹏.生态消费法［M］.北京：法律出版社，2007：273.

[13]杨岚，毛显强，刘琴，刘昭阳.基于CGE模型的能源税政策影响分析［J］.中国人口.资源与环境，2009（2）：24-29.