气候变化问题的提出及其挑战

二、气候变化问题的提出及其挑战

随着全球变暖的趋势越来越受到国际社会的广泛关注，气候变化问题已经超越了环境问题的单一范畴，并成为国际政治经济外交关系考量的重要因素。随着《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》等重要国际公约的实施，以及气候变化问题的国际谈判与合作的广度和深度不断拓展，结合气候变化问题研究和应对相关联的资源短缺、环境恶化、人口问题和粮食危机等一系列全球性问题，对人类社会的可持续发展具有重要的理论和实践意义。

（一）气候变化问题概述

气候变化问题随着人类不适当的活动和活动强度引起的全球性和区域性的环境问题对人类社会产生了深刻影响，并逐渐演变成为一个复杂的综合性全球问题。学者们指出，现代人类活动已成为主动改变环境的强大动力，使社会发展与环境变化发生着激烈的冲突。同时，发达国家和发展中国家在应对这一冲突方面，基于不同的国家利益，也存在着诸多矛盾和分歧。一方面，随着环境问题的严重性越来越突出，世界各国和国际组织都认识到必须开展广泛的国际合作来保护环境，减缓全球变暖的趋势。另一方面，环境保护实际上不能在全球范围内形成统一的进程，发达国家注重推进全球性环境议题，强调更为严格的环境保护政策，而发展中国家更多考虑在全面提高社会经济发展水平的基础上公平合理地承担环境保护责任。

1.气候变化问题的由来

气候变化问题是一个涉及政治、经济、外交、科学、教育、环境等诸多领域的综合性、全球性问题。全球气候变化对人类社会的严重影响，导致气候变化问题不再仅仅是一个单一的气候与环境问题，而是一个关涉人类社会有序地进行生产、消费和生活，涵盖人类社会和经济发展各个领域的重大问题，其中还具有复杂的国际利益和国家利益。有关气候变化的国际谈判从未停止过，并且随着对气候变化开展国际合作和谈判的不断深入，正在逐步从科学上的共识向政治上的共识转化，尽管这是一个比较艰难、复杂而长期的过程。从19世纪中叶开始，西方一些科学家和政府代表就已从军事和经济等层面的利益出发，认识到有关气象研究国际合作的重要性，倡导共同开展全球气象研究。20世纪60年代末到20世纪70年代，随着温室气体导致全球变暖的国际共识得到认可，1970年在美国举行的“重大环境问题研究”（The Study of Criti-cal Environmental Problems）、1971年在瑞典举行的“人类对气候影响的研究”（The Study on Man’s Impacton Climate）和1972年在瑞典斯德哥尔摩召开的第一次世界环境大会等会议，一系列国际性研究与会议的举办表明全球气候变化问题已被纳入国际议程。其中尤以第一次世界环境大会的召开标志着气候变化问题正成为世界各国普遍关注的一个重大全球性问题。20世纪80年代中期到20世纪90年代，气候变化问题明显向综合性全球问题转化。1985年国际气象组织在奥地利召开的“评估CO₂及其他温室气体对气候变化及有关影响”的国际会议上，提出气候变化研究应在经济、社会和科技等政策选择方面进行深入，呼吁各国政府要在决策上加以重视。一些学者将这次会议视为气候变化问题政治化进程的开端。^[16]1988年在加拿大多伦多举行的“变化中的大气：对全球安全的影响”国际会议，正式将气候变化问题作为政治问题来看待。同年11月，世界气象组织和联合国环境规划署联合建立了政府间气候变化专业委员会（IPCC），对于进一步促进世界各国应对气候变化问题具有重要的引导作用。IPCC承担了提供气候与气候变化科学知识研究成果的评估，分析全球气候变化对社会、经济各个方面的潜在影响，并提出减缓、适应气候变化的可能对策，以指导世界各国制定对策的综合性使命。“1992年联合国环境与发展大会上正式通过了《气候框架公约》。至此，气候变化问题已经不仅是一个科学问题或环境问题，而成为一个复杂的全球性问题，一个涉及政治、经济、外交等方面异常错综复杂的综合性问题”。^[17]

综上所述，气候变化问题是指为了避免和减少因人类社会活动所造成的全球平均气温上升引起的潜在危害，国际组织和国家之间通过政治、经济、科学等各个方面的手段进行干预或解决的各项全球性问题，如温室气体排放、生态系统的变化、海平面的上升、沙漠化的加剧、极端自然灾害频发、生物多样性减少和粮食危机日益严重，等等。

2.气候变化问题的本质

自1994年《气候框架公约》生效以来，世界各国和国际组织更加重视加强气候变化问题的合作和研究。气候变化问题牵涉各种政治、经济方面的国家意愿，往往在气候变化问题的国际谈判中还涉及能源利用和能源体系建设、农业生产和粮食问题、技术研究和转让等经济发展模式问题，以及权利义务配置、国家能力建设、发展中国家与发达国家优惠政策等政治博弈问题。有学者称，气候变化问题的本质是全球公共资源的利用和分配。从各个国家关于气候变化的利益诉求来看，其本质是世界各国关于能源安全与发展、国际经济关系、政治利益的优势资源分配与国际地位争夺。

从某种意义上说，“不确定性是全球气候变化唯一的确定性问题”。^[18]气候变化问题的不确定性源于其主要受科学认识、经济利益、政治意愿三方面力量的支配。一方面，减少温室气体排放、保护气候符合各国的长远利益；另一方面，各国减少温室气体排放与本国的经济和社会发展密切联系，其关系到各国的经济利益和未来的发展权益。当前，各个利益集团之间在如何解决气候变化问题上的分歧，在国际气候谈判中往往集中表现为“公平”和“实质性减排”两大问题。^[19]其中，“公平”问题主要是发达国家和发展中国家之间的利益分歧，“实质性减排”问题则主要体现为美国、日本、加拿大等国家与欧盟以及发展中国家三大集团之间的矛盾。

1）“公平”问题

气候变化问题的主要矛盾涉及发达国家和发展中国家之间的利益分歧。一般来说，发达国家更关注环境问题，发展中国家更关心发展问题。尽管所有国家都应承担保护全球气候的责任，但是不同国家所处的发展阶段是不一样的，发达国家施压给发展中国家的环境义务，忽略了历史排放的不平等。如果要求发展中国家付出同样的代价和采取共同的措施来应对气候变化问题，这是不公平的。“根据权力与义务对等的原则，发达国家理所当然地应当积极正视并承担起客观存在的历史与现实责任，必须率先大幅量化减排并积极向发展中国家提供资金和技术支持。这是其必须履行的、不可推卸的法律义务”。^[20]因此，《公约》原则上确认发达国家对气候变化问题负主要责任，明确了发达国家和发展中国家共同但有区别的责任原则和公平原则，并且《京都议定书》进一步对发达国家确定具体量化的减排指标，而没有对发展中国家缔约方规定温室气体减排限排具体标准。同时，气候变化国际谈判的另一个主要焦点集中在发展中国家是否也承担限排或减排义务的问题上。以美国为代表的一些发达国家一直企图明确为发展中国家设定温室气体减排或限排的国际义务，但是，一直以来都遭到发展中国家的强烈反对。例如，美国一直以中国为借口作为其拒签《京都议定书》的挡箭牌，延续着传统的“气候单边主义”。可以说，在《京都议定书》通过之后，发达国家和发展中国家之间的利益分歧和冲突仍然严重，发达国家将继续对发展中国家承担气候变化国际义务施加更大的压力，从长远看，这是国际气候合作不可避免的发展趋势。

另一方面，发达国家具备雄厚的经济实力和先进的环保理念和技术，在解决全球环境问题方面，有条件和能力承担更大的义务。^[21]“公平”问题也表现为发达国家是否履行其在《公约》中作出的集体承诺，采取实际行动和措施，向发展中国家提供资金和技术支持和转让，以满足发展中国家应对气候变化的需要。2007年制定的“巴厘岛路线图”将技术转让与减缓、适应和资金问题一起被列为应对气候变化的四大要素，再次强调了技术转让对帮助发展中国家应对气候变化的重要性，表明了技术转让问题在发达国家和发展中国家公平承担环境的责任的重要的作用。实际上，发达国所采取实际措施有限，在资金援助和技术支持方面发挥的作用有限，离《公约》的要求还相距甚远。

2）实质性减排问题

《公约》定期举行缔约方大会（COP）形成了成熟的谈判机制，在此基础上各个国家通过长期而艰苦的协商和妥协，不断完善和落实其规定的目标、原则和缔约方义务等问题。特别是1997年第三次COP会议上形成的《京都议定书》，详细列入了38个工业化国家的年度温室气体排放限度。从某种意义上说，实质性减排问题是“公平”问题的实际表现，“所谓‘公平’性问题，也主要体现在不同国家温室气体的排放权和减排义务的分配上”。^[22]而目前气候变化问题的谈判进展缓慢，究其原因主要是美、日、加、澳、新等国家，缺乏承担减排义务的责任感和在国内采取实质性减排行动的紧迫感。关于“实质性减排”的国际气候谈判，其争议焦点主要是“补充性”和“碳吸收汇”利用、计算方法等问题，“其实质是发达国家真正在国内采取实质减排行动，还是以经济的有效性为借口，通过各种方式逃避《京都议定书》规定的量化减排目标”。^[23]

一方面，为了实现以美国为首的国家集团的气候政治意图，在“补充性”问题上，美、日、加等国家要求无限制地利用以联合实施（JI）、排放量贸易（EI）和清洁开发机制（CDM）为核心的“京都机制”完成其减排承诺；欧盟、七十七国集团和中国为推进《京都议定书》的有效实施，则主张“三个灵活机制”的利用应有严格的上限。另一方面，在“碳吸收汇”利用和计算方法上，由于《京都议定书》没有规定明确的时间表、指标和计算方法，美、日、加等国坚持采用利己的“碳吸收汇”和计算方法；欧盟、七十七国集团和中国主张对“碳吸收汇”计算方法应进行严格的限制，强调发达国家按照承诺目标采取实质性减排措施。这些分歧主要是因为大多数发展中国家与发达国家基于国家利益决定各自的立场和观点。“在气候变化问题上，一方面我们可以看出，国家在解决全球性问题上的确存在局限性。首先，对国家利益追求、对经济发展和国家竞争力的维护，的确妨碍了各国政府采取积极的环境保护政策。其次，主权国家维护主权、抵制干涉的本能，妨碍了在全球范围采取一致行动”。^[24]

（二）气候变化问题对人类的挑战

气候变化问题超越了一般的环境问题的范畴，它给人类未来经济社会发展提出的挑战是全方位的，涉及社会（Society）、能源（Energy）、经济（Economy）、环境（Environment）、科技（Technology）所组成的复杂系统（简称S3ET）。目前国际社会已经普遍达成共识，认识到气候变化问题的严重性和挑战性，但在气候变化国际谈判和各个国家制定适应和减缓气候变化的国家战略的过程中，又出现了很多新的挑战，主要体现在以下几个方面。

1.气候变化问题对国际政治关系的挑战

随着气候变化问题成为国际谈判的焦点议题，发达国家将气候变化问题政治化的趋势日益明显。从《公约》到《京都议定书》，再到“巴厘岛路线图”，代表了气候变化问题国际谈判的政治进程。其中，南北问题仍然是气候变化问题在国际政治关系中最大的挑战。美国等发达国家一直没有放弃对为中国、印度等发展中国家设定温室气体排放限度，以此达到限制其发展的目的，发展中国家也逐渐感受到气候变化问题政治化的严重挑战。尤其是美国拒绝签订《京都议定书》，其参与的最重要条件是以“共同担负保护全球气候的责任”的理由而要求中国、印度、巴西等“关键性”发展中国家承担减排义务。在这种情势下，将会给主要发展中国家形成巨大的潜在压力，在缺乏如美国般的抗压实力下，会使谈判处于不利地位，也有可能在国际贸易方面形成巨大的困难。^[25]

2.气候变化问题对经济发展模式的挑战

气候变化从根本上说是发展问题，只有在可持续发展的前提下才能得以妥善解决。要从根本上应对气候变化的挑战，应该建立适应可持续发展要求的生产方式和消费方式，优化能源结构，推进产业升级，发展低碳经济。^[26]因此，全球气候变暖与人类社会工业化进程的经济发展模式密切相关，气候变化问题的解决同样依赖着经济和贸易的手段。发达国家已经实现了工业化和现代化，其承担实质性减排义务是公平的，如果发展中国家按照当前发达国家的工业化水平承担绝对减排的义务，无疑就会阻止其工业化和现代化的进程，实质上剥夺了发展中国家的“生存权”和“发展权”，不符合《公约》规定的“可持续发展”的原则。同时，发展中国家也必须面临气候变化问题对其经济发展模式提出的挑战，实施科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势强、能够得到充分发挥的新型工业化的战略，以低能耗和低物耗支持经济的持续发展，发展环境友好技术，实现跨越式发展，建立与环境相适宜的生产和消费模式。在保证经济可持续发展的前提下，使温室气体的排放量逐年下降。

3.气候变化问题对科技创新与转让的挑战

“技术创新是在可持续发展框架下应对气候变化的核心手段”。^[27]科学技术在S3ET^[28]系统中发挥着重要作用，是解决气候变化问题的重要因素。科学技术通过提高能源利用效率，发展低排放的替代能源对能源系统产生影响；同时，科学技术有助于维护和改善环境、向社会提供知识储备、向经济提供先进科技。另一方面，能源、环境与社会均对科技发展提出迫切需求。^[29]通过改变行为，改善能源效率和节能、可再生能源、节水技术、抗旱种子和土地恢复等领域已经有潜力实现全球排放的减少，并就短期内所需规模的适应采取行动。但还面临着以下三重挑战：^[30]

（1）目前低碳技术的研发、推广和利用在成本上远远大于以传统化石燃料为基础的技术。低碳技术涉及节能、环保、新能源、清洁技术等诸多领域的前沿科技，为实现一种低能耗、低污染、低排放的经济模式，技术研发和推广的成本目前还很高。在缺乏政府大力支持的条件下，包括氢能和燃料电池、碳捕获和储存、能源储存系统和微型发电、生物燃料、极端天气事件早期预警系统等新技术的研发成本和市场风险都很大。传统的能源消耗模式对企业节约成本还有吸引力。随着对清洁技术的市场需求不断扩大，环境成本的会记核算不断科学化，以及目前价格扭曲的情况逐步得到纠正，这一现象将会逐渐得以改变。在政府、技术、市场三个环节中，政府占主导地位，政府在低碳技术方面应发挥政策指引作用，采取适当政策创造环境应用新技术，促进碳市场继续发展，才能使低碳经济取代高能耗、低效益的传统发展模式。

（2）诸如智能电网、风电、太阳能、电动车等清洁技术的产业化和市场化进程缓慢。目前新能源的利用和市场推广仍然受到一定程度的制约，政府的激励措施效果不明显。新能源技术基本设施需要充分的资本，具有很大的挑战性，投资者对能源市场还保持长期的谨慎态度。另外，各个国家、国际机构需要探索公共政策支持实施细则和具体措施，促进企业提升清洁技术核心竞争力，才能推进清洁技术的产业化和市场化进程。

（3）发达国家向发展中国家的技术转让以及发展中国家之间的技术转让的规模远远不能推动清洁技术的大规模推广和应用。2009年通过的《哥本哈根协议》对技术转让进一步进行了明确，但仍然属于不具备法律效力的协议。但是可以看出，《哥本哈根协议》规定发达国家应当提供“充足的、可预测的和持续的”技术以及能力建设，以支持发展中国家应对气候变化，并且设立了“技术机制”促进技术研发和转让的发展规模，利用“碳交易市场”增加减排措施的成本效益，为发展中国家扩大清洁技术大规模应用探寻道路。