能力建设在应对气候变化中的地位

二、能力建设在应对气候变化中的地位

全球气候变暖的趋势加剧，将导致生态系统遭受严重破坏、水资源的不稳定性增加以及极端天气和气候事件频发。气候变化问题不是个别国家就能够解决的，其未来发展趋势和严重后果决定了只有在全球范围内有效建立适应性对策，确保各个国家相应的制度建设，提高效率加强履行环境保护职能，才能保证减缓气候变化的趋势，维护人类社会的可持续发展。

（一）应对气候变化能力建设的必要性

国家的权威性体现在国家能力建设的既定目标获得整个社会的普遍价值认同，制定和实施气候变化的适应性对策既是法定权力范围内的政府合理配置资源的自主行为，同时也是增强应对气候变化全方位协调与合作的理性选择。

1.全球气候变化的严峻形势决定了加强能力建设的紧迫性

全球变暖对人类社会的影响是全方位、多尺度和多层次的，其给各国的社会经济发展造成的灾害损失是难以估计和无法挽回的。例如全球变暖造成农业生产的不稳定性增加，改变了农业生产格局，增加了粮食危机的可能性。冰川大面积消融造成海平面上升，破坏了海岸带生态系统和水资源等。极端高温天气事件越来越多，造成疾病蔓延，甚至导致人畜死亡等。在1972年联合国环境大会、1974年联合国粮食大会和资源大会等许多国际会议上，世界各国普遍达成共识，即气候是环境中变化最强、对人类活动影响最为广泛的因素，也是粮食生产与水资源利用中最难掌握的一个因素。世界气象组织提出，未来20年世界人口将持续增长，其中又以发展中国家为主，这些地区应对气候变化对粮食安全的挑战相当严峻。气候变化问题已经从一个环境问题转变为全球范围的政治问题和经济问题。从长远来看，无论是在国际层面上还是在单一的国家层面上，都必须提高适应气候变化的国家能力，才能有效解决气候问题，降低气候变化的风险。

2.气候变化适应性对策是维护国家利益和权威性的有效手段

气候变化问题是世界各国面临的共同问题，关系到人类的前途和命运，影响着每一个国家的政治权益和社会发展。首先，制度缺失和缺陷是限制和影响国家权威性和国家意志的主要因素，公共政策的正义性、适当性既能够保证有效地将国家意志转化为社会意志，同时维护了政府协调社会关系、促进各阶层利益整体和谐的基本秩序。国家是能力建设的驱动者，国家利益和国家意志是能力建设的主导因素，气候变化适应性对策本身就体现了政府调控公共资源的行为绩效。从公共意义上看，生态环境属于人类赖以生存的公共物品，气候变化对生态环境的严重破坏从根本上损害了社会公共利益、整体利益和长远利益。现代政治体制以具有公共代表性的政府为主体，其制定和实施气候变化适应性对策是体现国家能力建设合法性和强制性的有效方式。

3.气候变化问题的政治化要求国家能力作全面提升

气候变化问题是一个涉及环境、政治、经济等诸多领域的综合性全球问题。随着气候变化的影响日益明显，控制温室气体的排放等环境保护措施成为国际合作谈判的重要主题，气候变化问题的复杂化、政治化已经成为不可回避的全球性问题。1985年国际气象组织在“评估二氧化碳及其他温室气体对气候变化及有关影响”的国际会议上，呼吁各国政府在气候变化问题决策上应该重视对经济、社会和科技等方面的政策选择进行深入研究。1992年《联合国气候变化框架公约》充分表明气候变化问题已成为一个涉及政治、经济、外交等方面的异常错综复杂的综合性问题。一方面，国际国内社会普遍呼吁采取全球行动以控制和减缓气候变化，对国家决策和能力建设产生了极大影响；另一方面，国际国内政治斗争增强了气候变化的外部性因素，发达国家和发展中国家之间的政治和经济利益调整和分配成为影响国家能力建设的重要因素。

（二）应对气候变化能力建设的有效性

2006年，世界银行前首席经济师尼古拉斯·斯特恩领导的一个小组作了“从经济学角度看气候变化”的专门报告（又称“斯特恩报告”）。该报告采用经济学的方法对气候变化问题进行了全新的审视。报告指出，气候变化在经济学上提出了独一无二的挑战：这是迄今为止规模最大、范围最广的市场失灵现象。因此，经济分析必须涵盖全球，着眼长期，把风险和不确定的经济因素摆在中心，并考虑发生重大的、非边际变化的可能。从环境经济学的角度，并综合各方面因素来看，加强能力建设是降低气候变化损失的最有效率的手段，是实现效率最大化的最佳路径。

1.适应性政策建设是降低气候变化损失的有效途径

根据“斯特恩报告”，大量证据显示，忽略气候变化问题最终将严重损害社会的经济发展。人类活动可能会给经济和社会活动带来重大干扰的风险，这些干扰将有类似于20世纪前半叶重大战争和经济萧条时期的规模。应对气候变化是有利增长的长期战略，而且不会限制富国和穷国的发展愿望。有效行动开展得越早，所需付出的成本就越小。尽早采取行动，加强应对气候变化的适应性政策建设将对21世纪后50年和22世纪的气候产生深远的影响。为促进减少排放的适应性政策本身就是一种投资，是一种为了避免在现在和未来几十年里由于气候变化造成严重后果的风险所必需的成本。“斯特恩报告”强调很多（但非全部）气候变化风险可以通过一些强有力的减缓政策来降低，减排行动的花费要比针对影响所做出的应对举措的成本低很多，是一项具有高回报率的投资行动。如果投资明智的话，这些成本就是可以掌控的，而且在整个过程中还有非常广泛的增长和发展机会。如果要实现这个目标，就必须让政策带来良好的市场信号，克服市场失灵，并把公平和缓解风险作为核心。

2.加强国际合作与协调是避免气候变化行动障碍的最佳模式

尽管发达国家和发展中国家就气候变化对人类社会的严重影响有共同的认识，但是在政治利益和经济利益的冲突下，气候变化行动的障碍是不可回避的事实。一方面气候变化已经使发展中国家经济和社会发展遭受挫折。如果气候变化没有缓解，即上升3～4℃甚至更多的话，就会极大地增加这些事件的风险和成本。发展中国家适应气候变化的挑战将尤为严峻，更加容易受到气候变化影响，而且经济条件受到限制，能够采取行动的能力也将受到限制。发达国家的成本不易估算，但有可能数以百亿美元计。因此，减缓气候变化能够增加全球公众利益，它和其他的环境问题一样，需要全世界对共同资源的管理。在《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》以及其他许多非正式伙伴关系和对话等气候变化合作的框架基础上，“斯特恩报告”建议全球应进一步达成共识，在有效、高效、公平的原则下实施气候变化行动框架，并通过全球合作的加强，促进技术创新和交流，降低减排费用，提高减排效率。

3.创新排放交易机制是应对气候变化问题的核心举措

温室气体减排是减缓全球变暖的最重要措施之一，世界各国应该在共同的政策框架下，加强合作与谈判，明确减排政策框架的目标和较强的执行能力与适应能力，积极创新温室气体排放交易机制，通过多种灵活的方式实现温室气体的减排，由强有力的政策驱动创新，最终将减少各国经济的碳密度。鼓励就碳价格确立、技术政策调整以及减排行动障碍的消除搭建科学有效的气候变化合作平台。“斯特恩报告”指出，碳价格是气候变化政策制定的最重要基础，要通过税务、贸易或制度来间接规定一个合理的碳价格，促使投资从高碳模式转向低碳模式，提高减排效率。“斯特恩报告”强调，要实现所需的排放量大幅削减的目标，研发各种低碳技术是关键。私营领域在研发和技术推广上扮演着主要角色，但政府和业界如能更加紧密地协作，将进一步刺激低碳技术的广泛发展，降低成本。因此，创新低碳技术政策，鼓励私营部门、行业和政府加强低碳技术合作，推动电力、供暖和交通向低碳技术转化。

（三）应对气候变化能力建设的公平性

应对气候变化问题是一个长期而艰巨的任务，加强能力建设必须要将可持续发展战略与气候变化有机结合起来。面对全球气候变化带来的严峻挑战，可持续发展已经是能力建设的一个重要任务，它需要各国政府有前瞻性、战略性的适应性制度建设，同时兼顾代内和代际发展的需要。

1.建立健全气候变化国家方案是应对全球变暖的基本责任

建立健全气候变化国家方案是促进各国经济社会可持续发展，着力增强生态建设和环境保护的国家能力的基本法律责任。国际社会在气候变化方面，多年来努力倡导根据实际情况建立健全符合可持的气候变化国家方案，建设资源节约型、环境友好型社会。在发展的过程中适应和减缓气候变化，必须坚持节能降耗，节约能源资源，积极开发利用风能、太阳能、地热能、潮汐能、生物质能等清洁能源，大力发展循环经济，逐步降低单位GDP能耗，控制降低温室气体排放强度。必须坚持不懈地加强生态建设和环境保护，坚持实施植树造林、封山育林、退耕还林（草）、防沙治沙、保护湿地等政策措施，大力发展绿色农业，加强城市绿化，保护大气、水、海洋环境，努力促进生态文明和人与自然相和谐。必须切实加强区域发展、城市建设、重大工程等方面的气候承载力评价和气候影响评估，把人类活动对自然生态系统的影响降低到最低限度，努力使经济社会发展与气候变化系统相适应。

2.确保发达国家实现实质性减排是应对气候变化的关键

在应对气候变化问题上，考虑到发展中国家仍然以经济和社会发展及消除贫困为主要任务，《公约》规定发达国家应该率先采取行动，兑现其在《公约》中规定的承诺。一方面，发达国家带头减少温室气体的排放，按照《京都议定书》的规定使温室气体排放恢复到较早的水平。并且发达国家应该采取实质性减排措施而不是扩展交易机制来规避自己的减排义务。另一方面，发达国家应该向发展中国家提供更多的资金支持，帮助发展中国家开展应对气候变化能力建设，并采取一切实际可行的步骤，向发展中国家转让环境无害技术和专有技术，支持开发和增强发展中国家的自生能力和技术。在此方面，公约缔结10年来，发达国家几乎没有任何实际行动，促进向发展中国家的技术转移和增强发展中国家的自生能力和技术。^[51]可以说，实现发达国家实质性减排任重道远。2009年签署的《哥本哈根协议》也仍是原则性地规定了发达国家的减排目标，“整个国际社会目前面临的最大挑战是，如何将《协议》中的政治意愿变成具有法律约束力的国际法文件”。^[52]这才将代表实质性减排进入到一个转折性阶段。

3.维护发展中国家参与气候变化的权益是应对气候变化的前提

气候变化问题的全球性需要所有国家尽可能广泛地开展合作。但是，一直以来在国际气候谈判中，发展中国家面临的压力都是在不断增大。由于发展中国家将占未来能源增长的75%，南北利益问题成为减排义务争论的焦点，如果发展中国家不能加快自身应对气候变化的能力建设，加强国际环境合作，适度控制温室气体排放，在未来的气候变化谈判中将越来越处于被动的地位。不论过去、现在和将来，发展中国家都要参与到气候变化机制中来，在“共同但有区别”原则的基础上发挥重要作用。在确立发展中国家的“首要关注在于社会和经济的发展以及消除贫困”的前提下，共同性体现在发展中国家对控制自身的排放和完成公约下的义务采取的现实行动，区别性体现在发达国家在应对气候变化及其负面影响方面发挥带头作用，而发展中国家则努力实现本国的可持续发展，为最终实现公约和议定书制定的目标贡献一份力量。