能力建设法制保障对我国应对气候变化的意义

三、能力建设法制保障对我国应对气候变化的意义

从近几年我国的气候变化现状可以看出，由于工业化大生产，自然资源过度开采，人类活动规律的不规范，导致我国目前气候灾害频繁，给人们生活、经济发展带来巨大影响和损失。政府驱动是应对气候变化的核心动力，政府驱动既包括资金直接投入，“制定和严格执行法律、法规和标准，还包括经济激励制度的建立，已促进清洁能源的加速发展和高能耗、高污染、高物耗产业与产品的加速淘汰”。^[79]因此，我国针对当前的现状和事实，应当采取相应的措施，加快立法，健全相关法律体系，积极应对气候变化。

（一）加强气候变化立法是我国维护国家主权和人民群众基本权益的根本途径

我国应该在《宪法》和《立法法》的原则指导下，逐渐完善气候变化立法体系。一是以目前我国两级多层次的立法体系为基础，根据各级别、层次的立法权限，就气候变化制定相应的法律、法规调整和规范。二是强化和监督政府部门立法，以有利于减少气候灾害，保障经济发展、公民权利和社会利益为原则，制定公益法性质的政府规章，坚决杜绝以利益驱动为核心的行政立法，明确法律权利与法律义务、权力与责任的相一致。三是密切与气候变化立法相关的其他公益性立法和法律的完善，如涉及环境、资源开发、能源利用等方面的立法及完善，与气象法一起构成完整的公益法体系，综合应对因人为因素引起的气候变化给人们带来的自然灾害。

针对气候变化造成的自然灾害频发的趋势，我国应完善应急管理立法，构建应急管理机构。《中华人民共和国突发事件应对法》规定国家应建立健全突发事件预警制度。但是，从目前来看，各级政府部门对法律运用还不够成熟，没有充分认识到分级分类程序的重要性，预防性不强，该法的实施对应对突发事件没有发挥其应有的作用。一方面是由于政府部门的法律意识原因，另一方面是由于法律自身存在缺陷。该法中关于法律责任内容、应急预案体系的建立、应急机构的职责等规定都不是很明确，过于笼统，不易操作，导致政府部门仍然倚重于行政命令，在紧急慌乱中组建应急机构，大大降低了减灾、防灾的效率。因此，应完善相关法律内容，切实发挥其功效。

为应对全球气候变化问题提供法制保障，我国还应该制定和完善公共气象服务方面的法律规范，以应对气候变化给人们带来的灾害。国家《气象事业发展“十一五”规划（2006—2010年）》明确提出：“必须树立公共气象理念，坚持公共气象发展方向，紧紧依托气象现代化建设，充分发挥气象事业对经济社会发展的基础性、前瞻性和现实性作用。”构建公共气象服务体系，对百姓的日常生活和工作、防御和减轻气象灾害、适应和减缓气候变化、开发和利用气候资源具有重要的现实意义。当然，预防和减少气候灾害，建构完善的法律体系还不能够真正起到彻底防范气候灾害的功效，还需要相关制度的改革。如科学技术创新、环境污染预防制度和财政税收制度的完善等。加强气候变化立法，旨在预防和减少气候灾害，为国民经济的可持续发展和人类的生存安全提供法律保障。

（二）完善国际气候变化法律制度是我国提升应对气候变化国家能力的重要手段

气候变化问题越来越引起国际社会的重视，先后形成了《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》“巴厘岛路线图”等国际性条约和法律文件。我国加快制定应对气候变化的配套立法，应以这些国际条约为主要渊源，充分考虑到国际条约的原则和内容，并结合我国的实际，制定应对气候变化方面的法律，切实履行联合国规定的义务，为人类社会的发展作出贡献。

“大气环境作为气候资源，是为人类提供相应生态功能服务的重要环境因素。如何保证其正常生态功能的有效发挥，并且消除人为原因导致的大气污染和气候变化需要建立健全相应的法律制度”。^[80]我国的气候变化立法能否充分地体现《气候变化框架公约》和《京都议定书》等国际法文件的具体要求，是我国在温室气体的排放控制方面发挥作用的重要保证。例如，根据《京都议定书》的规定，清洁发展机制是发达国家缔约方为实现其部分温室气体的减排义务，与发展中国家缔约方进行项目合作的机制。而根据《马拉喀什协议》的相关决定，可再生能源项目和提高能源效率的项目都属于清洁发展机制项目。目前，我国在清洁发展机制方面的立法，仅仅是国家发改委等部门颁布的《清洁发展机制项目运行管理暂行办法》，这一“暂行”的行政规章的法律地位和级别还不能适应清洁发展机制立法的实际需求，只有通过法律这一效力层级的制度来规范清洁发展机制的实施，才能保障与之相关的诸如能源开发和利用等重大事项有序进行。但是，我国的《可再生能源法》《节约能源法》《电力法》《清洁生产促进法》等法律都缺乏清洁发展机制方面的明确规定。当前我国正在进行《能源法》草案的拟定，更应该考虑《京都议定书》等国际法文件的要求，完善清洁发展机制等相关气候变化的法律制度。

我国应该加快气候变化立法的步伐，按照《气候变化框架公约》和《京都议定书》等国际条约的要求进行全面的审视、评估和修订，完善相关法律制度。尤其是在清洁发展机制的立法和实施方面需要进一步开展大量工作，在现有《清洁发展机制项目运行管理暂行办法》的基础上，通过发展更多的清洁发展机制项目，推进相关法律积极响应国际气候变化法律制度的要求。目前，我国现有的《可再生能源法》《节约能源法》《电力法》《清洁生产促进法》等法律以及正在拟定的《能源法》应将国际法规定的清洁发展机制的基本法律要求进行吸纳，为我国履行《气候变化框架公约》和《京都议定书》等国际条约所确定的法律义务提供更充分的制度保障。

（三）提高应对气候变化的执法能力是我国应对气候变化问题的有效保障

政府公共服务能力的建设，单有法规政策是不够的，更需努力加强政府公共服务的制度建设，实现制度的监督约束作用，保证政府及相关机构公共服务职能的有效履行。因此提升应对气候变化的政府能力须在法治的架构内生成，在法定职权范围内依法而行。政府执行涉及气候变化问题的国家职能，取决于法律、法规的授权。然而，政府履行相应职责的水平则体现在执法机关的执法效率上。目前，我国应对气候变化的执法能力还需要进一步提高。由于部分公务人员依法行政意识欠缺，往往超越职权，违背和破坏基本环境规则；也有部分政府机关有法不依，不按照法定行政程序，在处理气候变化问题上不能公开、公平、公正执法，等等。因此，提高应对气候变化的执法能力，严格遵循职权法定、公平执法、阳光行政，负起“违法必究，有错必改”的行政责任，才能保证在当前处理复杂的环境事务上切实维护社会的公共权益。

另外，加强气候变化的国际合作机制，提升我国在应对气候变化方面的国际影响力，也是我国气候变化执法能力的重要组成部分。一是要推行维护发展中国家的“公平发展”合作机制，保障发展中国家“生存性发展”所必需的碳排放增长空间。同时积极促进应对气候变化国际技术合作和技术转让，创造有利于发展中国家引进先进技术的国际趋势。二是要维护我国在全球环境事务中负责任的国际形象，坚持和平、发展、合作的外交理念，在国际环境事务中发挥积极的、建设性的作用，消除“中国气候威胁论”的负面影响。我国要积极倡导并努力推进应对气候变化的国际新机制，即在可持续发展框架下，依照共同但有区别责任的原则，区别不同国家的实际情况和发展需求，全面协调发展、适应和减缓之间的关系，建立一个有利于解决各国发展所关切的问题、促进技术创新和技术转让、鼓励各国和各界广泛参与的长效和灵活的国际合作机制。^[81]三是要进一步参与涉及气候变化的各种国际培训，建立长期的、全面的工作培训机制，促进我国气候变化体制的建立和完善。“在气候变化机制机构的能力建设方面，中国已经开展了基础性的工作。包括参加双边或多边国际机构的一些培训，使中央一级许多涉及气候变化的主管官员、谈判代表和研究人员的能力得到了提高。但是，这些活动并没有涉足气候变化体制，人员培训也十分有限，对中国气候变化能力建设的影响较为有限”。^[82]因此，我国要提升应对气候变化的执法能力，必须进一步在人才培养上下功夫，做好基础性工作。

【注释】

[1]N.H.Ravindranath，and JayantA.Sathaye，ClimateChange and Developing Countries.Dordrecht：K luwer Academic Publishers，2002：63.

[2]国家气候变化对策协调小组办公室，中国21世纪议程管理中心.全球气候变化——人类面临的挑战［M］.北京：商务印书馆，2005：17.

[3]国家气候变化对策协调小组办公室，中国21世纪议程管理中心.全球气候变化——人类面临的挑战［M］.北京：商务印书馆，2005：1.

[4]国家气候变化对策协调小组办公室，中国21世纪议程管理中心.全球气候变化——人类面临的挑战［M］.北京：商务印书馆，2005：38.

[5]国家气候变化对策协调小组办公室，中国21世纪议程管理中心.全球气候变化——人类面临的挑战［M］.北京：商务印书馆，2005：19.

[6]国家气候变化对策协调小组办公室，中国21世纪议程管理中心.全球气候变化——人类面临的挑战［M］.北京：商务印书馆，2005：13.

[7]Summary for Policymaker（IPCC Fourth Assessment Report，Work GroupⅢ，2007）：3.http://www.ipcc.ch/SPM040507.pdf.

[8]Summary for Policymaker（IPCC Fourth Assessment Report，Work GroupⅢ，2007）：3.http://www.ipcc.ch/SPM040507.pdf.

[9]Summary for Policymaker（IPCC Fourth Assessment Report，Work GroupⅢ，2007）：3-4.http://www.ipcc.ch/SPM040507.pdf.

[10]李学勇，等.气候变化国家评估报告［M］.北京：科学出版社，2007：131.

[11]国家气候变化对策协调小组办公室，中国21世纪议程管理中心.全球气候变化——人类面临的挑战［M］.北京：商务印书馆，2005：51-55.

[12]参见：IPCC Fourth Assessment Report：Climate Change 2007（AR4）［OB/OL］.http://www.ipcc.ch/publications_and_data/publications_and_data_reports.htm.

[13]参见：IPCC Fourth Assessment Report：Climate Change 2007（AR4）［OB/OL］.http://www.ipcc.ch/publications_and_data/publications_and_data_reports.htm.

[14]参见：IPCC Fourth Assessment Report：Climate Change 2007（AR4）［OB/OL］.http://www.ipcc.ch/publications_and_data/publications_and_data_reports.htm.

[15]参见：IPCC Fourth Assessment Report：Climate Change 2007（AR4）［OB/OL］.http://www.ipcc.ch/publications_and_data/publications_and_data_reports.htm.

[16]Matthew Paterson.Global Warming and G lobal Politics［M］.London：Routledge，1996：29.

[17]李东燕.对气候变化问题的若干政治分析［J］.环境整治与国际关系，2000（8）：66.

[18]吴巧生，成金华.论全球气候变化政策［J］.中国软科学，2003（9）：14.

[19]国家气候变化对策协调小组办公室.气候变化的实质和中国应对策略［OB/OL］.http://www.eedu.org.cn/Article/academia/papers/sumpapers/200412/3651.htm l.

[20]顾华祥.论哥本哈根协议的法律价值［J］.重庆大学学报：社会科学版，2010，16（1）：14.

[21]Tony Brenton.The Greening of Machiavelli［M］.London：Royal Institute of International Affair，1994：186.

[22]何建坤，刘滨，陈文颖.有关气候变化问题上的公平性分析［J］.中国人口·资源与环境，2004，14（6）：12.

[23]国家气候变化对策协调小组办公室.气候变化的实质和中国应对策略［OB/OL］.http://www.eedu.org.cn/Article/academia/papers/sumpapers/200412/3651.htm l.

[24]李东燕.对气候变化问题的若干政治分析［J］.环境整治与国际关系，2000（8）：70.

[25]王伟中，王文远.对当前全球气候变化问题的思考［J］.中国人口·资源与环境，2005（5）：80.

[26]金石.应对气候变化国际合作背景及趋势［J］.国际瞭望，2008（8）：77-79.

[27]何建坤，刘滨，王宇.全球应对气候变化对我国的挑战与对策［J］.清华大学学报：哲学社会科学版，2007，25（5）：77.

[28]气候变化问题属于涉及社会（Society）、能源（Energy）、经济（Economy）、环境（Environment）和科技（Technology）构成的相当复杂的系统问题，这一系统简称S3ET.

[29]魏一鸣，王恺.应对气候变化：能源科技创新的若干思考［N］.中国气象报社，2009-11-11.

[30]纽约联合国总部.联合国气候变化高级别会议-未来在我们手中：发挥领导作用应对气候变化挑战！［OB/OL］.http://jpkc.njau.edu.cn/landnew/newscontent.asp?d=44.

[31]巴巴拉·沃德，雷内·杜博斯.只有一个地球［M］.北京：石油工业出版社，1981：275.

[32]国家气候变化对策协调小组办公室，中国21世纪议程管理中心.全球气候变化——人类面临的挑战［M］.北京：商务印书馆，2005：212.

[33]刘长友，陈爱丽，等.从IPCC第四次评估报告看全球气候变化及防灾减灾对策［J］.防灾科技学院学报，2008，10（4）：140.

[34]陈迎.从安全视角看环境与气候变化问题［J］.世界经济与政治，2008（4）：45.

[35]秦大河.应对全球气候变化防御极端气候灾害［J］.求是，2007（8）：51.

[36]关于这一观点可参见Peter B.Evans，dietrich Rueschemeyer，and Theda skocpol，Eds.，Bringing the State Back In（New York：Cambridge U-niversity Press，1985）；Stephen d.Krasner，”Ap-proaches to the State：A lternative Conceptions Histori-cal Dynamics，”Stephen D.Krasner，”Approaches tothe State：Alternative Conceptions Historical Dynam-ics，”Comparative Politics，Vol.16，No.2（January 1984）：223-246；Gabriel Almond，”Return to the State，”comparative Politics Science Review，Vol.82，No.3（September 1988）：853-901.

[37]王绍光，胡鞍钢.中国国家能力报告［M］.沈阳：辽宁人民出版社，1993：6.

[38]古德诺.政治与行政［M］.北京：华夏出版社，1987：12-13.

[39]米格达尔.强社会与弱国家：国家与社会关系和第三世界的国家能力［M］.张长东，等，译.南京：江苏人民出版社，2009：8-9.

[40]王绍光，胡鞍钢.中国国家能力报告［M］.沈阳：辽宁人民出版社，1993：6.

[41]帕森斯.现代社会的结构与过程［M］.北京：光明日报出版社，1988：148-149.

[42]汪永成.经济全球化进程中政府能力的供求变化及平衡战略［J］.武汉大学学报：社会科学版，2002（2）：215-216.

[43]孙明军.政治发展进程中的国家能力及其限度分析［J］.社会科学战线，1999（3）：217-224.

[44]托马斯·海贝勒，刘合光，冯贞柏.转型国家的战略集团与国家能力［J］.经济社会体制比较，2004（1）：31-49.

[45]时和兴.关系、限度、制度：政治发展进程中的国家与社会［M］.北京：北京大学出版社，1996：168.

[46]时和兴.关系、限度、制度：政治发展进程中的国家与社会［M］.北京：北京大学出版社，1996：153.

[47]阿尔蒙德，等.比较政治学：体系、过程和政策［M］.上海：上海译文出版社，1987：7.

[48]张世贤.公共政策论析［M］.台湾：台湾五南图书出版公司.1986：149.

[49]王骚，王达梅.公共政策视角下的政府能力建设［J］.政治学研究，2006（4）：71.

[50]国家气候变化对策协调小组办公室，中国21世纪议程管理中心.全球气候变化——人类面临的挑战［M］.北京：商务印书馆，2005：212.

[51]何建坤，刘滨，陈文颖.有关气候变化问题上的公平性分析［J］.中国人口·资源与环境，2004（6）：13.

[52]曾文革.《哥本哈根协议》的国际法解析［J］.重庆大学学报：社会科学版，2010，16（1）：28.

[53]施能，陈家其，屠其璞.中国近百年来4个代际的气候变化特征［J］.气象学报，1995，53（4）：431-439.

[54]李学勇，等.气候变化国家评估报告［M］.北京：科学出版社，2007：25.

[55]陈刚.京都议定书与国际气候合作［M］.北京：新华出版社，2008：37.

[56]王绍武，叶瑾琳，龚道溢，等.近百年中国气温序列的建立［J］.应用气象学报，1998，9（4）：392-401.

[57]中国国家发展和改革委员会.中国应对气候变化国家方案.2007：4-5.

[58]李学勇，等.气候变化国家评估报告［M］.北京：科学出版社，2007：28-29.

[59]任国玉，郭军，徐铭志，等.近50年来中国地面气候变化基本特征［J］.气象学报，2005，63（6）：942-956.

[60]李学勇，等.气候变化国家评估报告［M］.北京：科学出版社，2007：29-30.

[61]任福民，翟盘茂.1951—1990年中国极端气温变化分析［J］.大气科学，1998，22（2）：217-227.

[62]李学勇，等.气候变化国家评估报告［M］.北京：科学出版社，2007：31.

[63]叶笃正，黄荣辉.长江黄河流域旱涝规律和成因研究［M］.济南：山东科学技术出版社，1996：387.

[64]Wang ZW，Zhai PM.Variation of drought over northern China during 1950—2000.Journal of Geographical Sciences，2003，13（4）：480-487.

[65]王锦贵，任国玉.中国沙尘天气图集［M］.北京：气象出版社，2003：166.

[66]Qian WH，Quan LS，Shi SY.Variations of the dust storm in China and its climatic control.J.Climate，2002，15：1216-1229.

[67]王小玲，翟盘茂.中国春季沙尘天频数的时空变化及其与地面风压场的关系［J］.气象学报，2004，62（1）：96-98.

[68]IPCC技术报告（气候变化与水）［OB/OL］.http://blog.sina.com.cn/s/blog_4b2946d7010008lv.html.

[69]李学勇，等.气候变化国家评估报告［M］.北京：科学出版社，2007：206.

[70]石缎花，李惠民.气候变化对我国水文水资源系统的影响研究［J］.环境保护科学，2005，31（12）：61.

[71]石缎花，李惠民.气候变化对我国水文水资源系统的影响研究［J］.环境保护科学，2005，31（12）：61.

[72]陈刚.京都议定书与国际气候合作［M］.北京：新华出版社，2008：39.

[73]一九九八年中国海洋环境质量年报［OB/OL］.http://www.coi.gov.cn/hygb/hjzl/hjzl1998/.

[74]周秋麟.全球气候变化与海洋生态系统［OB/OL］.http://news.sina.com.cn/o/2009-05-14/053515621102s.shtml.

[75]杨尚英.气候变化对我国农业影响的研究进展［J］.安徽农业科学，2006，34（2）：303.

[76]林而达.气候变化与农业可持续发展.北京：北京出版社，2001：45.

[77]李学勇，等.气候变化国家评估报告［M］.北京：科学出版社，2007：198.

[78]杨尚英.气候变化对农作物病虫害发生发展趋势的影响［J］.贵州农业科学，2009，37（5）：47.

[79]金国华.中国节能法律制度研究［M］.北京：法律出版社，2008：33.

[80]杨倩.应对气候变化问题的法律协调机制［J］.中国环境管理干部学院学报，2007，17（1）：18.

[81]何建坤，刘滨，王宇.全球应对气候变化对我国的挑战与对策［J］.清华大学学报，2007（5）：83.

[82]GEF/UNDP中国国家环境履约能力自评估项目办公室.中国履行国际环境公约国家能力自评估报告［M］.北京：中国环境科学出版社，2006：81.