《联合国气候变化框架公约》缔结的背景及谈判进程

一、《联合国气候变化框架公约》缔结的背景及谈判进程

（一）国际社会对气候变化问题的关注

国际社会对气候变化的关注开始于20世纪70年代末。1979年在世界气象组织的发起下，在日内瓦召开了第一届世界气候大会。大会以“气候与人类”为主题进行了讨论，指出地球上人类活动的不断扩大可能影响到区域甚至全球的气候变化……迫切需要全球协作并制定未来人类社会的发展计划。此次会议后，人们日益意识到气候变化问题的严重性，世界各国开始对气候变化问题予以越来越多的关注。国际社会中要求对气候变化进行研究和制定相应政策的呼声越来越高。

20世纪80年代后，气候变化问题被频繁地提上国际社会的议事日程。1985年10月，联合国环境规划署（UNEP）、世界气象组织（WMO）和国际科学联盟委员会（ICSU）在奥地利的菲拉赫召开了一次国际科学家大会，专门讨论温室气体的问题，并讨论通过了《菲拉赫声明》，首次提出了关于制定国际条约以防止气候变化的倡议，^[1]开启了制定公约的大门。1988年6月，关于气候变化的国际非政府组织间会议在加拿大召开，呼吁全球应当采取共同行动紧急行动起来应对气候变化，减少全球二氧化碳排放量；制定一项国际纲要公约，制订具体的行动计划保护大气；建立世界气候基金，基金的资金主要通过对发达国家征收石油燃料使用税的方式筹集。这次会议之后，国际社会进一步加强了国际合作，同年11月联合国环境规划署和世界气象组织共同促成建立了政府间气候变化专门委员会（IPCC），召开了第一次大会，确定了该委员会的主要任务是对于气候变化有关的各种问题开展定期的科学、技术和社会经济评估，提供科学和技术咨询意见。IPCC所作出的贡献为气候变化谈判提供了一定的科学基础。

联合国在1988年的第43届大会上首次审议了关于气候变化的提案，并通过了关于保护气候的第43/53号决议，目的在于“为了当代人和子孙后代保护全球气候”。这次大会有很多发展中国家参与其中，气候变化问题受到了更多来自国际社会的政治关注。

1989年5月，联合国环境规划署作出决定，要求就公约的谈判进行准备。环境规划署和世界气象组织成立了一个特别工作组，这个工作组于1989年6月在内罗毕开始起草气候变化公约和制定关于公约的谈判步骤的计划。同年11月，在荷兰诺德维克举行的关于“大气污染和气候变化”的部长级会议，通过了《诺德维克宣言》，正式提出了人类正在面临的气候变化的威胁，决定召开世界环境问题会议，讨论制定防止全球气候变暖公约的问题。

第二届气候大会于1990年10月在日内瓦召开。会上审查并接受了IPCC提交的第一次气候变化评估报告，呼吁立即开始谈判，并通过了一项《部长宣言》。《宣言》指出：控制二氧化碳等气体排放量，保护全球气候是各国的共同责任，特别是作为温室气体主要排放源的西方工业国家对此负有特殊责任，必须主动积极地带头采取行动，并作出承诺，降低其在全球温室气体净排放中的比例。同时这些国家还必须加强同发展中国家的合作，向发展中国家提供充分的额外资金，以公开和最优惠的条件转让环保技术，以提高发展中国家的能源使用效率，降低全球的二氧化碳排放量。宣言在“共同但有区别的责任原则、可持续发展原则、风险预防原则”等方面达成了共识。

（二）谈判进程

1.谈判的启动

1990年12月，第45届联合国大会通过了关于保护气候的第45/212号决议，决定设立气候变化框架公约政府间谈判委员会（INC），正式启动了《联合国气候变化框架公约》的谈判进程。从此，气候变化的国家谈判也正式脱离了联合国环境规划署和世界气象组织，在联合国内独立进行公约谈判和制定工作。

谈判开始于1991年2月，至1992年5月总共进行了五次谈判。谈判工作分两个工作组进行，一组负责减排承诺、财政资源、技术转移和发展中国家的特殊情况；另一组负责有关实施的制度和法律机制。在谈判进程中，由于气候变化公约的内容涉及各国的重大经济、社会和环境方面的利益，发达国家又总是企图回避其在气候变化问题上的主要责任，谈判自始至终充满着错综复杂的斗争和妥协，因此导致谈判进展十分缓慢。

2.谈判过程中产生的利益集团

谈判各方根据自身的利益需求在谈判过程中的立场分歧日益显露，并逐渐形成了以利益为基础的联盟，在发展中国家中形成了三个主要的利益集团，在发达国家中形成了四个主要的利益集团。

1）发展中国家形成的利益集团及其立场

发展中国家所形成的各个集团包含的谈判国最多，在1991年11月的气候谈判会上形成了77国集团，并在总体上对一些重大问题能够团结一致，如多数发展中国家反对在目前情况下立即采取减、限排措施，不希望减、限排措施阻碍其自身的发展。在这些国家中，第一的主要利益集团是石油生产国，包括沙特阿拉伯和科威特等，这些发展中国家担心减少温室气体的排放会减少世界能源的需求，影响其石油生产与出口，进而影响其经济利益，因此反对所有对温室气体的控制措施；第二的主要利益集团是来自太平洋、印度洋和大西洋的岛国联盟，这些发展中国家由于海拔低，极易受到气候变暖特别是海平面上升的不利影响，有的国家甚至面临生存危险，因此他们在谈判中表现出十分积极的态度，强烈要求尽早采取有效的措施减排二氧化碳，并要求对他们进行援助；第三的利益集团主要由其他剩余的发展中国家组成，这些国家较前两者形成的集团较为分散，但它们一致要求公平的问题，不断强调发达国家对气候变化应该负有不可推卸的责任，发展中国家的第一要务是经济的发展，发达国家应该尽可能多地承诺向他们进行资金和技术的转让。

2）发达国家形成的利益集团及其立场

发达国家大多拥有先进的技术和充足的资金，而且从历史上看这些国家在温室气体的排放中确实占到了很大的比例，在谈判的过程中总是被期望能够积极主动地承担减排的义务。一些发达国家态度很明确地积极促成谈判，但还是有一些国家基于对本国经济利益的顾虑而刻意回避。

第一利益集团包含那些已承诺稳定排放的国家，由欧盟（欧盟成立前称为西北欧国家或欧共体国家）、加拿大、澳大利亚和新西兰组成。这些国家实施了单边的稳定排放目标，其中有些国家已经减少了二氧化碳的排放。其中欧盟各国国内环保势力较强，也力图在国际上高举环保旗帜，且因清洁能源在其能源构成中比例较大，并拥有先进的环保技术和较充足的资金，也对发展中国家的处境表示同情，极力要求立即采取较激进的减、限排温室气体措施，实际上也是期望能够通过改善能源效率的措施而使其包含领先技术的相关产品在国际市场竞争中取得优势地位。

第二利益集团是日本这一经济完全依赖于化石燃料进口的国家。该国是世界上能源利用最有效率的国家之一，要达到相当的排放要求比起其他国家难度要大得多，因此在气候谈判的开始日本还积极支持，但当欧盟呼吁形成一项承诺稳定排放的公约时，日本只承诺尽最大努力稳定排放，而没有具体的承诺。全球呼吁温室气体减排的形势被认为是为日本带来复兴能源保护和实施其他政策的好机会，因此日本也期望能够利用世界领先的节能技术在全球市场上占据有利优势，同时借此树立起与其经济实力相匹配的国际政治地位。

第三利益集团是俄罗斯和东欧等经济转轨国家组成的利益集团。这些国家的工业经济节能技术不高，能源利用率也不高，致使温室气体排放量和人均量都较高。大多数东欧国家主要依赖从俄罗斯进口能源，因而支持对二氧化碳的排放进行控制。而俄罗斯则越来越依靠出口能源获得收入，对温室气体减排的态度也越来越接近沙特等石油生产国，在第三次气候谈判会议上，俄罗斯拒绝了为稳定排放确定量化目标。这一利益集团内部也开始产生分歧。

第四利益集团就是当时二氧化碳排放量位居世界首位的美国。美国占到了当时世界二氧化碳排放量的24%，但美国却坚决反对制定排放量的目标和时间表，因为美国的经济对化石燃料的依赖程度很高，并拥有世界上第二大的石油和天然气产量，也是世界最大的能源进口国，其经济的发展就是建立在低廉的能源基础上的。从20世纪80年代一直到现在，美国对全球温室气体减排的行动与合作一贯不支持甚至不配合，美国政府认为二氧化碳的减排措施会增加其本国企业的成本，影响国民经济的发展。美国总统经济顾问委员会于1990年公布了一项研究结果并对美国的减排决策起到了核心的影响作用，致使美国认为当前没有理由为减缓温室气体排放而增加成本。基于这样的研究评估和经济利益的核算基础，美国对温室气体减排的态度始终很消极。还有一个潜在的政治成本因素影响着美国政府对温室气体减排的决策，即要兑现减排承诺就会对国民进行普遍的限制或税收，这是美国人所不欢迎的，政府在作出这样的决策时是要付出政治代价的。同时，要兑现减排承诺就意味着要减少化石燃料的消费，作为政府的主要经济支持者的能源生产商和许多大型的工业集团组织就会因此而极力反对，相反地，他们是完全支持政府的谨慎态度的。在这些因素的影响下，美国成为各种利益集团中对积极谈判达成全球温室气体减排的立场最为消极的国家。

3.发展中国家环发部长会议

在长达两年之久的气候谈判时间里，41个发展中国家参与了1991年6月在中国北京举行的一次“发展中国家环境与发展部长级会议”，中国和印度两个世界主要的发展中国家阐明了关于应对气候变化谈判的立场、观点以及对公约草案的有关问题的意见。主要有：发达国家无论在历史还是现实中都应对温室气体的超量排放负有主要责任，承担减排的主要义务；公约应建立向发展中国家提供新的、额外的、充足的资金与优惠的、非商业性技术转让的适当机制；在公约谈判中应当充分考虑到发展中国家所受到气候变化的不利影响，给予其国民经济和社会发展充分的支持；发展中国家应加强科技合作；在谈判中发展中国家应加强磋商，协调立场，发挥积极作用。最后会议通过了关于发展中国家应对气候变化问题的更全面、更系统的规定的《北京宣言》，其中吸收了以上的观点。宣言还特别强调发展中国家在近期内不能承担义务，但要通过技术和资金合作鼓励发展中国家在不影响越来越紧迫的能源需求的条件下，积极采取有助于经济发展和解决气候变化问题的措施；积极开发经济上可行的、新的可再生能源以及建立可持续的农业生产方式，作为减缓气候变化主因的重要方法；同时框架公约必须包含发达国家向发展中国家转让技术的明确承诺，构建单独的资金机制，以便于发展中国家在解决气候变化带来的不利影响时必须能够获得充分必要的科技和资金技术合作。

这次会议突出的一点是没有发达国家的参与，尽管这不是关于气候变化专题的会议，但会上所提出的以上主张集中地反映了广大发展中国家要求平等地参与全球环境保护事业的意愿，之后的框架公约就吸收了不少此次会议的成果，为整个框架公约的完善起到了积极的推动作用。

4.《联合国气候变化框架公约》的缔结

经过艰苦的马拉松式的五次谈判，在各国和各利益集团的相互压力的促进下，终于在1992年里约环境与发展大会上通过了《联合国气候变化框架公约》（United Nations Framework Convention on Climate Change）（以下简称《公约》），并形成了最终的文本。1992年6月联合国环发大会上，166个国家签署了这一公约。公约规定：考虑到全球变暖的可能性，为防止人类活动对其后系统造成影响，以稳定大气中温室气体浓度为目标，要求各国自身或经过互相协商制定出对策，各缔约国要制订并公布温室气体排放源和吸收汇的清单及减少排放的计划，并开展研究、教育、培训和宣传等工作。《公约》中采纳了“77国集团和中国”坚持的公平原则、共同但有区别的责任原则以及监控排放的“承诺”仅适用于发达国家、发达国家应向发展中国家提供资金援助和技术转让的主张。《公约》还决定每年举行一次缔约方大会（COP），缔约方大会作为《公约》的最高机构，定期审查《公约》的履行情况，以及行使作为最高机构的其他职能。我国于1992年底由李鹏总理作为中国政府的代表签署了《公约》，之后我国人大常委会批准了该《公约》。

该公约虽然没有全面系统地对温室气体控制机制进行设定，也没有对限制温室气体具有约束力的措施，亦没有对各缔约国进行减排的约束性义务限制，但为未来的谈判提供了基础和框架。该公约在1994年3月21日第50个国家批准加入后正式生效，自此人类开始通过法律调整的方法来解决气候变化这一紧迫的世界性问题，同时在这一公约中国际社会按照“共同但有区别的责任原则”的思路建立了应对气候变化问题的国际法律体制，为日后缔约方具体履约义务的要求打下重要基础，也对日后公约的进一步谈判和讨论具体的对策产生了积极影响。