“巴厘岛路线图”的制定

一、“巴厘岛路线图”的制定

（一）巴厘岛会议概况

1.巴厘岛会议总揽

2007年12月16日，为期两周的《联合国气候变化框架公约》第十三次会议暨《京都议定书》缔约方第三次会议在巴厘岛延长1天会期之后闭幕。全球190个国家的代表以及国际政府间机构、非政府机构和媒体观察员出席这次会议，在经过激烈的谈判后通过了巴厘岛路线图，决定启动至关重要的有关加强应对气候变化问题的谈判。^[44]本次大会受到了高度重视，各成员国政府、联合国各相关机构、IGO、NGO等均派代表参加大会，各国部长级官员达到了160多个，还有气候变化特使等联合国机构高官也参加了会议。各界代表和联合国高级官员的参会与谈判，为《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》之后两年的谈判内容打下了基础，特别是如何履约问题。我国代表团参加了所有议题的谈判，并对达成最终路线图起到重要的作用。

2.各国立场分析

与以往的气候谈判一样，巴厘岛的谈判过程也是历经波折，各方代表为维护自身的利益唇枪舌剑，直到最后一刻才有所妥协并达成“巴厘岛行动计划”，其中最主要的冲突还是存在于发达国家和发展中国家之间。中国作为众多发展中国家利益的代表，同时又是减排舆论压力最大的国家，在两周的谈判过程中，美国、日本、加拿大等发达国家不断给以中国为首的发展中国家施压，要求后者承担更多的减排义务，其中一些发达国家还要求发展中国家承担有约束力的减排目标。在减排问题上一直态度高调的欧盟也坚持这一立场。英国官员还表示，他们发达国家应该带头减排，并为发展中国家提供帮助，但同时希望发展中国家“逐渐转变为发达国家”进而承担约束性减排义务。^[45]这些发达国家试图通过种种“理论”来给发展中国家强加减排义务。

作为发达国家，美国代表团在谈判过程中仍旧坚持一贯的强硬作风，对大会草案提出的“到2020年前发达国家将温室气体排放量在1990年的基础上减少25%～40%”的目标不置可否，只是同意启动相关谈判，而回避谈具体减排目标。加拿大代表团同意到2020年前，加拿大要在现有排放水平的基础上减排温室气体20%，并称所有工业化国家都要深化承诺，而主要的发展中排放国要承诺加强清洁技术的使用，以限制排放的增长。日本环境大臣鸭下一郎强调，应对气候变化问题的谈判期限应在2009年前截止，但他却不提具体的近期减排目标。澳大利亚因之前批准《京都议定书》而在巴厘岛会议上引人注目，澳大利亚承诺2050年前将温室气体排放量在2000年的水平上减少60%，并表示到2008年7月才能具体设定近期强制性的温室气体减排目标，还与众多发展中国家多有接触，其立场令人费解，也不乏其他国家代表对其立场质疑。^[46]欧盟的立场与前几个发达国家截然相反，在这次谈判中态度强硬，以德国为首的欧盟国家宣称，如果美国不支持“路线图”，那么欧盟将不会参加由美国牵头在夏威夷举行的第二轮“主要经济体能源安全和气候变化会议”。这一态度在迫使美国签署“路线图”有关决定上起了关键作用。^[47]

总之，发达国家或者通过对部分发展中国家进行拉拢，或者重点针对发展较快的发展中国家，如中国、印度，施加减排压力，意图通过曲解“共同但有区别的责任原则”迫使发展中国家承担强制性的减排义务，使发展中国家集团逐渐分解。不过发达国家的这些阴谋都没有得逞，发展中国家的立场非常坚定。

一些最不发达的国家对减排问题态度宽松，愿意在许多关键议题的谈判中作出妥协。以沙特为首的石油输出国组织却坚决反对在任何关键的议题谈判上达成协议。包括基里巴斯、瑙鲁、纽埃、所罗门群岛等33国形成的小岛国联盟，则一直积极推动国际社会立即采取实质性减排行动应对气候变化，支持欧盟提出的目标。^[48]

中国和印度是这次大会重要的两大发展中国家，和其他发展中国家一道，大家强烈谴责美国等发达国家的谈判态度，强烈要求发达国家兑现他们的减排承诺，特别是为发展中国家提供资金和技术的承诺。发展中国家坚持“共同但有区别的责任原则”，保证了后续谈判的正常进行，也使得谈判以全新的方式继续进行。

（二）制定“巴厘岛路线图”

巴厘岛会议通过了一系列决定，在这一系列决定中“巴厘岛路线图（BaliRoad Map）”引人瞩目。之所以用“巴厘岛路线图”，是因为大会主席、印度尼西亚环境部长拉赫马特·维图拉尔在大会闭幕辞中使用了“BaliRoad Map”来表述本次大会的主要成果。“巴厘岛路线图”本身并不是一项决定，而是对本次会议通过的其中三项决定的综合：“巴厘行动计划”（Bali Action Plan）、未来谈判时间表的决定和关于对议定书的审查决定。“巴厘行动计划”决定的宗旨是加强《公约》义务的履行，谈判时间表是特设工作组（英文简称AWG）对《议定书》下发达国家第二承诺期如何履行义务的时间表，审查是《议定书》第九条的规定。可以说”巴厘岛路线图“为日后的谈判规划了框架和方向。

由三项决定综合组成的“巴厘岛路线图”对温室气体减排行动所规定的内容主要为：大幅度减少全球温室气体排放量，未来的谈判应考虑为所有发达国家（包括美国）设定具体的温室气体减排目标；发展中国家应努力控制温室气体排放增长，但不设定具体目标；为了更有效地应对全球变暖，发达国家有义务向发展中国家提供技术开发和转让、资金等方面的支持；在2009年年底之前，达成接替《京都议定书》的旨在减缓全球变暖的新协议。^[49]另外该路线图还强调要加强国际合作、长期合作，提升各个国家履约的能力，促进履约行动，以此有效、充分、可持续地履行公约，最终达到减少温室气体排放的终极目标。最后重申“共同但有区别的责任原则”作为各国履约的基本原则，在对各国加以承担减排的义务时要以其能力为基础，并综合考虑经济社会等相关因素。“巴厘岛路线图”的规定为《公约》和《议定书》的谈判确立了“双轨制”，并指定由AWG继续谈判确定发达国家2012年后的减排指标。

此次谈判的焦点主要集中在减排的期限、减排目标、森林问题和技术转让方面。2012年后新的减排时间表和减排目标是最急迫的谈判内容，任何延迟在《京都议定书》下建立的碳排放市场的行动都是灾难性的，发达国家也被认为必须带头减排，义不容辞。对于森林问题各国代表已初步达成一致，要求各国政府在未来两年更细致地考虑相关机制，奖励那些不砍伐本国森林的发展中国家，此举将促使富国每年向穷国支付巨额美元。协议还指出可能设立一些试点项目，评估森林的固碳能力。^[50]技术转让的谈判是发展中国家非常关心的议题，但由于发达国家清洁技术的开发与转让总会涉及敏感的内容，双方交锋激烈，在这一议题上未能达成一致。