“巴厘路线图”就能力建设达成的共识

二、“巴厘路线图”就能力建设达成的共识

（一）《巴厘行动计划》的主要内容

“巴厘岛路线图”最重要的组成部分是《巴厘行动计划》（简称《计划》）。《计划》的主要内容有四个方面：减缓、适应、技术和资金，是应对气候变化这部列车的“四个轮子”。减缓和适应气候变化的行动与技术和资金的问题紧密相关。

1.减缓行动

（1）发达国家的减排承诺问题。《巴厘行动计划》（《Bali Action Plan》）要求《公约》附件一缔约方承担依其国情的温室气体减排承诺或行动，这种减排承诺是“可测量的、可报告的和可核实的”，要求必须有量化减排目标和限排目标。^[51]本次路线图的亮点之一就是把美国也纳入到了减排的队伍中来。事实上，其他发达国家的未来减排承诺的减排量已经由AWG在谈判，美国本身虽然同意加入谈判队伍，但却不愿意对其减排作出具体承诺，而只是“减排承诺或行动”，在字眼上避开未来可能遇到的减排承诺压力。“减排行动应当是可测量的、可报告的和可核实的”的要求，是欧盟等其他发达国家和发展中国家提出的，主要目的是保证各个有减排义务的发达国家所做的工作是可比的、相当的。减排要“考虑其不同的国情”、“与其国情相符”则是对某些发达国家特别是美国的谈判妥协。

（2）发展中国家的减缓行动。“计划”要求发达国家缔约方对发展中国家提供技术、资金和能力建设的支持，以便发展中国家在可持续发展思想的指导下，能够采取必要的国内减缓行动，这些支持和减缓行动都必须是“可测量、可报告和可核实的”。^[52]

该条款最后得到的表述是在发展中国家坚持要求下和作出部分让步后得出的，谈判过程相当激烈。发展中国家在谈判时认为发达国家须提供“可测量的、可报告的和可核实的”技术、资金和能力建设，并且这种提供不得少于能够使发展中国家承担“可测量的、可报告的和可核实的”的减排行动；但发达国家对向发展中国家提供技术转让、资金和能力建设，并没有提出具体的支持程度，同时未明确是否是“可测量的、可报告的和可核实的”的支持。这是本次会议谈判最困难的一个条款。在发达国家和发展中国家分歧巨大的情况下，要实现此条款的要求，发展中国家需要挑战减排行动的“可测量、可报告和可核实”性，这对多数发展中国家而言是一个巨大的难题。

2.适应行动

适应行动是帮助发展中国家和不发达国家面对已经出现的气候变暖带来的不利影响，从资金、技术和能力建设各方面进行应对。适应行动主要包括对气候变化带来的影响的评估、气候变化脆弱性的评估，帮助发展中国家提高适应气候变化的能力建设，向发展中国家提供充足的、可预测的、可支持的资金和技术来适应气候变化，进行灾害和风险分析、管理、积极的减灾行动。还要提供新的、额外的资金以使发展中国家能够有效参与应对气候变暖的行动中去。

3.减排温室气体的其他行动

在提高森林碳汇功能方面，《计划》决定制定相应政策和激励机制，以减少发展中家由于毁林导致的温室气体排放，加强森林管理以提高森林的储碳功能。^[53]部分发展中国家最初提出该提议时期望扩大清洁发展机制项目的可能范围，将减少毁林而“避免的温室气体排放”作为项目包括进去。而发达国家却利用这次机会，在谈判关于未来所有国家承担减排责任时，希望能够将减少毁林所致的温室气体排放作为可能的清洁发展机制项目变成发展中国家的“义务”负担。

在要求部门合作，制订方针和采取具体的部门行动，以提高执行公约第4.1（c）下的义务方面，^[54]根据《公约》要求，需加强许多相关部门的技术水平，包括能源、交通、工业、农业、林业及废弃物管理等，这些部门或行业的技术开发应用推广、技术转让等都成为该条款的要求内容。这原本是欧盟提出的，由于欧盟一直主张高标准的减排目标，急于使全球各国都能积极地应对减排任务，因此提出了在能源、工业等国际竞争性很强的行业实行统一的减排目标的提议。由于这样背离“共同但有区别的责任”的原则，遭到发展中国家的强烈反对，最终达成了包括要进行技术转让在内的国际合作条款。

在采用各种可能的手段提高执行减排行动的有效性方面，《计划》要求各缔约国采取各种方针，包括利用市场的机会，提高缓解行动的成本效力，同时牢记发达国家和发展中国家的不同情况。^[55]发展中国家支持通过清洁发展机制等形式得到帮助完成减排，欧盟等之前提出的较为极端的对产品普遍征收碳关税的方式不被发展中国家接受，这种不加区分发达国家和发展中国家不同情况的方式违背了共同但有区别的责任原则。

在考虑应对措施的经济和社会影响方面，^[56]主要是指石油输出国。在各国应对气候变化采取了减排温室气体行动后，最主要的行动是减少了对油气的需求，大力开发新型能源与可再生能源，这些以石油输出为主要经济来源的国家可能会在经济上遭到重创，因此该条款主要目的是提醒各国在采取全球的减排行动时，要在一定程度上考虑这些石油输出国可能遭受的不利影响。

在加强国际合作方面，《计划》要求加强《公约》催化作用的途径，鼓励多边机构、公共和私营部门以及民间社会一道努力，借助于各种活动和进程的协调作用，以系统一致综合的方式支持缓解温室气体排放活动。^[57]

（二）“巴厘岛路线图”对能力建设的规定

“巴厘岛路线图”的四个“轮子”：减缓、适应、资金和技术从不同的角度对发展中国家能力建设进行了重申或推进。

能力建设的具体实施问题，可以归纳为：在减缓气候变化方面，要求发达国家缔约方要履行可测量、可报告和可核实的减排责任，对发展中国家减缓气候变化的行动，要以可测量、可报告和可核实的方式提供技术、资金和能力建设方面的支持和扶持；同时，减少发展中国家因森林砍伐而造成的温室气体排放并支持相关技术、资金的能力建设。在适应气候变化方面要求国家合作，应考虑特别易受气候变化不利影响的发展中国家迫切和眼前的需要。在技术开发和转让方面，同意促进技术转让的能力建设，进一步消除技术开发和向发展中国家缔约方转让技术的障碍，并提供资金和其他激励办法，使其获取能够负担得起的无害环境技术的手段。

AWG关于未来两年谈判工作制订了详细的时间表，对推动应对气候变化能力建设起到很大作用，包括谈判京都三机制、改善土地利用的方法、提高林业在今后减排温室气体中的重大作用及其如何推进等，以及发达国家可能采取的减排政策、措施对各缔约方的环境、经济社会的影响，发达国家减排指标和相关的法律问题。

“巴厘岛路线图”就能力建设达成的以上共识，对促进温室气体减排的历史进程具有重要的意义。首先，它拆除了“气候变化方面的柏林墙”^[58]，使得发展中国家在《京都议定书》第二承诺期，即所谓的“后京都时代”，有责任和发达国家一样应对全球变暖。^[59]这样一来，就使包括中国在内的发展中国家迫切需要不断加强自身的能力建设，以应对2012年之后可能将要承担的实质性的减排任务。其次，“巴厘岛路线图”为能力建设的实施规定了一系列步骤和措施，并要求发达国家以可测量、可报告和可核实的方式对发展中国家的能力建设进行扶持，体现了国际社会对如何切实开展能力建设所做出的决心和努力。再次，为未来国际社会的经济发展方向指引了道路，低碳经济和技术将是未来发展的主要方向，发展中国家将依据“巴厘岛路线图”对能力建设的相关规定对本国的发展建设路线作出正确的设计。