印度应对气候变化的能力建设及其国内立法

一、印度应对气候变化的能力建设及其国内立法

印度和中国同为发展中国家和人口大国，近年来印度经济保持了高速发展，强势的经济增长的背后是大量的能源消耗。在能源结构方面，印度和中国相似，都是以煤为主，因此，污染物和温室气体排放在此阶段必然会有所增加。为此，印度在能源领域实施一系列可持续发展法律措施，做到在扩大和保障能源供应的同时降低能源使用的碳强度以实现减少温室气体排放的双重目标^[66]。

（一）背景

与当今世界上的其他许多国家一样，随着印度经济、人口和工业的快速增长，其环境亦在随之恶化，污染问题正在加剧。目前，印度在全球温室气体的产量排行榜上名列第六，而在增长速度排行榜上位居第二位。水污染方面，城市废物、工业废水和农业污水的排放，使印度的江河及支流受到了严重的污染。如果按照世界卫生组织（WHO）的洁净水标准即从任一地区所取的水质样本中，98%的样本应绝对不含大肠菌类，则印度的大多数地表水源都受到了不同程度的污染。其中，受到严重污染的地表水源也高达70%以上^[67]。

空气污染方面，机动车辆尾气以及工业和烧煤热电厂的烟尘排放是导致印度城市空气严重污染的主要因素。对德里、孟买、加尔各答和马德拉斯4大城市空气质量监测数据的分析结果表明，这4个城市空气中悬浮颗粒物质的平均值为360微克/立方米，已明显超过WHO标准（150微克/立方米）和印度的国家标准；空气中二氧化硫和氮氧化物的含量虽勉强在相应的标准范围内，但发展趋势令人担忧。根据WHO的一项研究结果，在印度的4个大城市中，有3个城市（德里、加尔各答、孟买）位居世界空气污染最严重的10大城市之列。此外，森林砍伐也是导致印度环境恶化的原因之一，根据印度政府的普查结果，1993年全国拥有林地6 401.07万公顷，到1995年下降至6 396万公顷，2年中森林面积减少50 700公顷。同期森林覆盖率也从19.47%下降为19.45%，这与印度《国家林业政策》所规定的33%的森林覆盖率目标还相差甚远。对森林的主要压力来自于农民的燃料和大牲口的饲料。此外，以木材为原料的工业企业，如造纸厂、胶合板厂、纤维板厂、火柴厂等，对木材的消耗正在日益增加^[68]。

20世纪90年代以来，随着其经济规模的不断扩大，印度对能源的需求与日俱增。印度自身能源十分匮乏，每年需耗费巨额外汇进口能源（主要是石油和天然气）。能源问题已成为制约印度经济发展的最大瓶颈。印度能源形势严峻，是制约其经济发展的主要不利因素之一。受地质条件限制，印度是严重贫油国，天然气储量也非常少，有些骨干大型油田油层逐渐枯竭。另一方面，印度是世界能源消费大国。随着印度经济的持续快速发展，经济规模的不断扩大，对能源的需求大幅度增长，能源缺口也越来越大。目前印度每年石油需求量约为1.2亿吨，国内的石油生产仅能满足四分之一多一点，绝大部分石油需求只能依靠进口来弥补和解决。预计在今后的25年中，印度石油的消费量将以全球第二的速度增长。对于环境的破坏和能源的匮乏，印度政府给予了足够的重视，并围绕经济的快速和可持续发展目标，制定了一系列的环境政策和行动计划，正在全国范围内实施。

（二）印度应对气候变化的能力建设

1.印度气候变化国家行动计划的出台

印度温室气体排放总量10.543亿吨，占世界的4.7%（2000年），世界排名第六，在发展中国家是仅次于中国的第二排放大国。但是，印度经济尚处于初级阶段，特别是其以服务业为主导的经济发展模式，决定了印度与其他大国相比，对温室气体的排放相对较小。2003年，印度每千美元GDP（按购买力指标）二氧化碳排放只有0.4吨，低于世界平均水平；人均二氧化碳排放1.1吨，只有世界平均水平的23%，美国的1/15，英国的1/11；每千美元GDP耗能160千克石油当量，是世界平均数的76%；每千美元GDP耗电200度，为世界平均数的65%；个别领域的能源效率接近世界先进水平，水泥行业平均耗热量为734千卡/千克，耗电量为89度/吨，个别企业的耗热量下降到663千卡/千克，耗电量下降到69度/吨^[69]。

在这种背景下，印度在气候变化国际谈判上一直立场强硬。第一，印度政府主张，发达国家和发展中国家应遵循“共同而有区别的责任”原则，西方国家在工业化过程中对环境造成的严重污染，不能由发展中国家承担后果，发达国家应该率先采取措施，大幅度减排。第二，受气候变化影响最为严重的是发展中国家的贫困人口，加速发展经济，摆脱贫困，提高防灾减灾能力，是应对气候变化的根本途径，应对气候变化，不能以牺牲发展中国家的发展为代价。第三，印度人均排放微不足道，在减排问题上，印度政府主张以人均二氧化碳排放为标准，计算各国可允许的二氧化碳排放量，工业化国家必须逐渐降低排放，而发展中国家则可以继续提高其排放水平，直到排放水平接近时，发展中国家才开始减排^[70]。

但印度人口庞大，随着制造业的大规模发展、城市化建设、基础设施的发展以及人们生活需求的不断提高，印度未来的温室气体排放必然大幅度增加。国际社会预测：到2050年，印度将成为世界第四位温室气体排放大国。在这种背景下，发达国家要求印度承担减排义务的压力日益增大。从国际背景分析，印度需要有一个“国家行动计划”为其国际气候变化谈判创造足够的空间。尽管在国际谈判上态度强硬，但印度政府清楚地认识到气候变化将对社会和经济发展造成严重影响，主张在发展优先的前提下，采取积极措施，努力降低温室气体排放。

2007年6月6日，印度成立了由辛格总理亲自领导的由内阁部长、气候变化专家和工业界人士组成的“总理气候变化委员会”，以应对气候变化给印度带来的挑战，并责成有关部门，制定应对气候变化的国家行动计划。因此，制定气候变化国家行动战略，是印度国内社会经济发展的必然选择。

2.印度气候变化国家行动计划主要内容

1）行动计划的指导原则

印度政府认为，维持较高的经济增长速度对提高人民生活水平以及提高应对气候变化的能力至关重要。为了实现国家经济增长目标，同时保护自然生态环境，印度政府在其国家行动计划过程中提出了以下原则：实施全面可持续发展战略，保护贫穷人口和社会脆弱群体；加强生态环境的可持续发展，实现国民经济增长目标；制定低成本、高效管理策略，加强消费需求管理；加快发展减缓和适应温室气体排放的适应技术；管理和参与机制，推动可持续发展战略；民间与政府并举，提高计划的实施效果；欢迎国际合作，加强在技术研发、技术分享和技术转移上的合作。

2）计划的主要内容

行动计划包括的内容非常广泛，但重点强调要实施八大全国性的计划：太阳能计划、提高能源效率计划、可持续生活环境计划、喜马拉雅生态保护计划、绿色印度计划、农业可持续发展计划、气候变化战略研究计划等。

其中，可持续生活环境计划旨在通过提高建筑物能源利用效率，加强废物管理以及转变公共交通方式，建立可持续的生活环境，实现节能和减少温室气体排放。计划包括3部分内容：民用和商业建筑节能；城市固体废物管理；优化城市管理，发展大规模公共交通运输。

3）计划的组织与实施

行动计划将由相关部门负责具体实施。按照行动计划要求，各部门将制定详细的项目实施计划，并于2008年12月以前提交“气候变化委员会”审批。各部门根据任务需求，建立相应机构，负责落实各项任务。为有效应对气候变化挑战，印度成立了由总理任主席的“气候变化委员会”，成员由内阁部长、气候变化专家、工业界和民间学术团体人员组成，是印度应对气候变化问题的最高领导机构。委员会的职责是对气候变化行动计划的实施进行政策指导，检查和评价行动计划的进展，在气候变化国际双边和多边谈判上协调国内立场。此外，气候变化委员会还设有一个气候变化科学顾问委员会，负责研究气候变化的科学问题，并对政府应对气候变化提出建议。

印度作为一个发展中大国，在应对气候变化方面也表现出了积极的大国形象。在控制温室气体排放方面具有代表性的法律措施主要包括在经济系统各部门提高能源利用效率，促进水电、风能、太阳能等可再生能源的发展，针对工矿企业大型能源用户的强制能源审计制度，耗电器具的能效标识制度，节能建筑法规，以及加快利用CDM（清洁发展机制）引进清洁能源技术等。印度目前是通过CDM减少温室气体排放最活跃的国家之一，到2007年3月为止，印度共有204个减排项目被CDM执行委员会正式批准为CDM项目，每年实现的减排量占所有CDM减排量的16.7%。此外，印度在2007年还新成立了“国家气候变化影响评估委员会”和“气候变化咨询委员会”，把气候变化政策纳入到国家的可持续发展计划中。

3.印度应对气候变化能力建设评析

印度和中国都正处于经济快速发展阶段的发展中国家，被国际社会称为“新兴经济体”。其温室气体排放总量占世界的比重正在逐步上升，并因此面临着国际社会的巨大压力。对于印度来说，未来很长一段时间，发展经济和消除贫困是首要关注目标，但气候变化导致的生态脆弱性也迫使其不断认识和重视温室气体减排和适应问题。在应对气候变化策略方面，因经济发展的需要以及资源和能力的局限性，比发达国家更强调在可持续发展框架下应对气候变化问题，以求实现发展、减排和适应气候变化三者之间的协调和平衡。

1）行动计划以太阳能和可再生能源为核心，符合印度能源发展战略

印度要维持每年8%～9%的经济增长，能源消耗必然随之大幅度增长。到2012年末，印度必须再增加1亿千瓦的装机容量方可满足全国电力需求。目前，印度能源结构仍然以煤炭为主。改变能源结构是节能减排的根本出路。长期以来，印度政府将可再生能源作为能源发展战略的重要组成部分。到2012年，印度将继续大力发展风能、生物质能、太阳能等非传统能源。

2）行动计划贯穿可持续发展主线，反映了印度社会经济发展战略

此次国家气候变化行动计划，核心思想是社会和经济的可持续发展，无论是太阳能计划还是提高能源效率计划，无论是喜马拉雅生态保护，还是绿色印度计划，核心都是保护生态环境，促进社会和经济可持续发展，增强“适应”气候变化的能力。

在气候变化问题上，印度政府多次指出，持续快速的经济增长对所有发展中国家至关重要，气候变化影响最大的是发展中国家的贫困人口，而实现经济增长是帮助贫困人口提高适应气候变化影响的根本途径，但这种增长必须是可持续的，不能以牺牲环境为代价。印度总理曼·辛格在行动计划发布会上重申了经济增长必须和生态环境可持续发展同步进行，不能顾此失彼。

印度的行动计划明确指出：印度采取这些措施只是促进国内经济发展所采取措施的部分内容，在促进经济发展的同时，达到应对气候变化的目的。可以说，本次行动计划，与其说是气候变化行动计划，不如说是印度政府的一个可持续发展计划。

3）行动计划没有制定减排指标，反映了印度在气候变化上的一贯立场

印度在国际谈判上的底线是，应对气候变化问题不能阻碍经济的发展。行动计划不制定减排指标，这反映了印度在国际谈判上的一贯立场。

气候变化行动计划公布后，印度各主流媒体进行了密集报道。印度时报称：“印度需要有一个国家行动计划为其国际气候变化谈判创造足够的空间。行动计划将向国际社会展示印度对气候变化问题的态度，但对印度内部来说，适应将是印度应对气候变化的重点。^[71]”

因此，可以认为，印度气候变化国家行动计划不仅是推进印度经济和社会可持续发展、应对气候变化的一个纲领性文件，也是印度应对国际气候变化谈判的一个姿态。