减缓与适应气候变化并重的原则

三、减缓与适应气候变化并重的原则

（一）减缓与适应的联系与区别

减缓和适应气候变化，是应对气候变化挑战的两个有机组成部分。“减缓”通常是指为了减少大气中温室气体的排放水平，即为将气候变化的程度最小化所作出的努力；^[21]政府间气候变化专门委员会（IPCC）将“适应”定义为自然或人类系统为应对现实的或预期的气候刺激或其影响而在生态、社会或经济体系等方面所作出的调整。^[22]它是生态系统以及经济和社会系统对现实的或者预期的气候变化及其影响或者后果所作出的回应，其外延已经超越了自发性适应的范畴，是主要借助于法律制度的预先设计而自觉、主动实施的适应。在此，适应更多的指向一种用以弱化气候变化及其影响或者后果的法律手段。

《公约》明确指出，减缓和适应气候变化是人类社会应对全球气候变化的两种主要选择。然而长期以来，现行的国际气候变化机制主要注重的是减缓方面的措施，即国际合作主要关注减缓大气中温室气体浓度的增长频率，从而避免可能超越气候系统所能承受的敏感程度。^[23]国际气候公约和议定书的谈判，对适应问题重视不足。应该说，减缓和适应对于减少气候变化给人类社会带来的风险都是必要的，二者是密切联系、相辅相成的。人类社会要在应对气候变化行动中作出明智的选择，就需要从减缓和适应两个方面加以综合考虑和权衡。但减缓与适应之间又存在着本质的区别，至少表现在以下三个方面：^[24]

1.有效时间和空间尺度不同

从时间尺度看，由于温室气体在大气层中的停留时间较长，今天采取的减缓行动的效果只有到数十年以后才能显现出来，而适应措施往往可以马上或在近期见效。从空间尺度看，减缓行动得到的效益是全球的，而适应措施是针对特定的受到不利影响的系统，其效益可能是区域性的，但多数情况下是局部的。

2.成本和效益评价方法不同

尽管减缓行动多种多样，但所有减缓行动的目的都是减少温室气体排放，减缓行动的全球效益与减缓行动的发生地无关。不同减缓行动的减排量可以用统一的二氧化碳当量单位进行比较，如果减缓行动的执行成本是已知的，则可以对不同减缓行动的成本有效性进行分析和比较。但适应行动的效益很难用统一的度量单位来表达，某些效益属于非市场问题，无法用货币价值来衡量，例如人的生命，对生态系统的影响等。因此不同的适应行动之间很难进行比较。为了克服这一难题，有学者提出一些间接的成本效益评价方法。例如，用采取适应措施后所避免的与气候相关的损失来衡量适应措施的效益，这就需要定量比较假设没有适应措施时气候变化对某一系统的潜在影响与采取适应措施后剩余的影响之间的差额，再减去执行适应措施所花费的成本，才能得到适应的净效益。但由于气候变化影响的预测和评价存在很大的不确定性，即使采取上述间接评价方法，对适应措施效益的定量分析和比较仍然是非常困难的。

3.涉及部门主体和政策类型不同

目前，采取减缓行动的主要是发达国家的能源、交通领域，以及一些发展中国家的能源和林业部门。此外，农业部门将在全球减缓行动中扮演越来越重要的角色。与适应相比，减缓涉及部门有限，这些部门的活动又有较好的组织体系，与国家计划政府政策制定关系密切，有利于中长期投资决策。已有实践表明，通过国际和国内的政策措施，可以有效地激励并为能源和林业部门的减缓活动创造机会。但与之不同的是，适应活动涉及众多部门，如农业、旅游和娱乐、人类健康、供水、海岸管理、城市规划、自然保护等，这些部门的共同特点是易于受到气候变化潜在的不利影响，但不同部门往往有各自的不同利益。是否采取适应措施，从个体农民到国家政府规划，可以在不同层次上作出决策。对适应活动所涉及的部门而言，气候变化未必是当前最紧迫的问题。尽管气候变化可能带来严重的威胁，但他们很少有动力将适应措施纳入决策之中。其原因可能是政策和市场失灵不利于中长期规划，或是适应行动的责任不清，或者由于适应与公共物品联系在一起，例如安全、人类健康或生态系统的完整性，单靠个人或部门的努力无力解决，大家都希望“免费搭车”。

（二）减缓、适应与可持续发展

IPCC的评估报告中曾指出：“当气候政策纳入到国家发展政策（包括经济的、社会的其他环境因素）时，这些国家的适应和减缓能力将会得到加强。气候减缓和适应对策可以产生附加效益，满足人类需求，改善福利，带来其他经济效益。”^[25]显然，在可持续发展框架下应对气候变化问题，既包括减缓也包括适应。这是因为气候变化对如供水、粮食安全、人类健康、自然资源保护等一系列重要的发展问题构成了严重威胁，适应气候变化，减轻气候变化对社会经济发展的不利影响是推进可持续发展的需要，也只有通过可持续发展才能不断增强适应气候变化的能力。

但可持续发展作为气候变化机制的建立原则之一，并没有得到缔约各方的充分重视。人们对减缓、适应与发展的关系的认识经历了一个发展的过程，从最初的分开讨论，到减缓与适应的综合分析。从2002年9月南非召开的可持续发展世界首脑会议之后，国际社会提出了将气候变化政策纳入可持续发展的主流思想颇受关注，它强调将减缓和适应气候变化的政策措施纳入现有部门和发展规划以及决策过程，保证长期投资的可持续性以及降低发展活动对当今和未来气候的敏感性。它要求气候变化政策的设计、执行和管理要比与现有活动分开时更有效地利用资金和人力资源。为此，发展中国家应该进行能力建设，利用各种可用资源为减缓和适应活动的有效实施提供良好的外部环境。^[26]

减缓温室气体排放和适应的措施都与可持续发展战略密切联系，中国代表就指出可持续发展是我们在长时期内对付气候变化的唯一可行的办法，^[27]因此，我们要将减缓温室气体排放和适应气候变化的措施纳入到可持续发展的框架之中，寻求减缓、适应与可持续发展之间的并重与“多赢”。

（三）减缓与适应气候变化并重原则的立法要求

在构建我国应对气候变化能力建设的法律保障体系时遵循减缓与适应并重的原则，要求我们做到以下三点：

（1）减缓能力建设和适应能力建设的法律保障措施要“两手都要抓，两手都要硬”。虽然有观点认为减缓措施主要针对发达国家，适应性措施则主要用于发展中国家，但对于我国而言，作为发展中国家，不断加强适应气候变化能力建设的相关研究是亟须和紧迫的任务；同时，作为世界第二大温室气体排放大国，国际舆论要求中国在“后京都时代”承担强制减排任务的压力越来越大，因此尽早开展减缓能力建设的法律对策研究，对我国减缓温室气体排放、实现节能减排目标也是至关重要的。

（2）减缓能力建设和适应能力建设的法律保障措施要融入并充分体现可持续发展理念，将减缓和适应能力建设的法律措施纳入到我国可持续发展的法律政策框架体系之中，按照全面贯彻落实科学发展观的要求，把应对气候变化与实施可持续发展战略，加快建设资源节约型、环境友好型社会和创新型国家结合起来，纳入国民经济和社会发展总体规划和地区规划，实现保护环境和经济发展的双重目的。

（3）在国际合作中，中国应积极倡导根据“共同但有区别的责任”原则，要求发达国家积极帮助发展中国家提高减缓和适应气候变化的能力建设，扩大应对气候变化的资金和技术来源，为发展中国家适应气候变化提供新的、额外的资金支持和技术援助。当然，发展中国家在应对气候变化问题上的根本出路还在于通过自身不断努力，逐步提高应对气候变化的综合能力。尤其要不断促进节能减排技术的研发和创新，尽快构建适合各国国情的应对气候变化的法律法规和政策体系，引导社会走一条可持续发展的道路。