关于《保护世界文化和自然遗产公约》的几点旅游法思考

关于《保护世界文化和自然遗产公约》的几点旅游法思考

一、对世界文化遗产和自然遗产的保护，是国际公约确定的法律义务

（一）世界公约与国家法律的关系

1985年11月22日，第六届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议决定批准《保护世界文化和自然遗产公约》。遵守和执行我国批准的国际公约，就是遵守国家的法律。世界遗产是全人类的共同财富，拥有它的国家和地区有责任有义务为全人类、为子孙后代保护、利用好这些文化和自然遗产。世界遗产的价值从横向看跨越国界，从纵向看跨越代际，远远超过其作为旅游资源的经济价值。保护是第一位的，赢利不是目的，不能简单用市场经济原则进行保护，应将确保世界遗产的真实性与完整性作为保护目标。

保护不好世界文化遗产和自然遗产，将可能成为违反国际公约的法律问题。作为《公约》的签约国，为全人类妥为保护中国境内世界遗产是国家庄严的承诺。

《保护世界文化和自然遗产公约》（本文中简称《公约》），由联合国教育、科学及文化组织大会第十七届会议于1972年11月16日在巴黎通过。全文由文化和自然遗产的定义，文化和自然遗产的国家保护和国际保护，保护世界文化和自然遗产政府间委员会，保护世界文化和自然基金，国际援助的条件和安排，教育计划，报告，最后条款等部分组成，共38条。我国是该公约的缔约国。《公约》的管理机构是联合国教科文组织的世界遗产委员会。该委员会于1976年成立，同时建立《世界遗产名录》。《保护世界文化和自然遗产公约》是目前加入缔约国最多的国际公约之一。迄今，在全球范围内，共有178个国家或地区加入《保护世界文化和自然遗产公约》，成为缔约成员。截至2003年，共有125个国家的754处文化和自然遗产被列入《世界遗产名录》，其中文化遗产582处，自然遗产149处，文化与自然双重遗产23处。中国于1985年加入公约，至今已有30处文化和自然遗产被列入《世界遗产名录》，其中文化遗产22处，自然遗产4处，文化和自然双重遗产4处。在世界排名第三（第一为西班牙，第二为意大利），是名副其实的遗产大国。

本文系参加重庆市法学会民法经济法研究会2006年在重庆市大足举办的年会暨学术研讨会提交的论文。全民应该树立“公约意识”，遵守国际规则，要认真、完全地履行申报世界遗产时的各项承诺。这不仅关系到国家文化和自然生态环境建设的可持续发展，关系到国家和社会的长远利益，也关系到国家与民族的国际形象。

（二）世界文化和自然遗产保护，必须是国家保护和国际保护相结合

从保护世界遗产角度和国外的一些做法来看，世界文化和自然遗产所在国政府对于文物的保护有义不容辞的责任，完全可以每年划出部分专款，用于古迹日常修复和维护。

关于文化和自然遗产的国家保护和国际保护，《公约》规定，缔约国均承认，“本国领土内的文化和自然遗产的确定、保护、保存、展出和遗传后代，主要是有关国家的责任。该国将为此竭尽全力，最大限度地利用本国资源，必要时利用所能获得的国际援助和合作，特别是财政、艺术、科学及技术方面的援助和合作”。《公约》还明确规定，缔约国在充分尊重“文化和自然遗产的所在国的主权，并不使国家立法规定的财产权受到损害的同时，承认这类遗产是世界遗产的一部分，因此，整个国际社会有责任合作予以保护”。

二、将世界文化遗产和自然遗产作为旅游资源，必须在法律限度内加以利用和开发

随着人民物质生活水平的提高，人民也越来越重视自己的精神享受，旅游是较多人选择的一种方式。世界遗产地都将其作为旅游资源来对待。这就涉及对世界遗产保护与利用的问题。保护与利用——是世界遗产保护中的最主要矛盾。

《公约》规定，对世界遗产保证、保护、保存和展出，保证、保护、保存在先，展出在后。不能倒置。“保护第一，利用第二。”世界文化遗产和自然遗产，安全保护第一，有效利用第二。社会效益第一，经济效益第二。利用，必须合法利用；利用，必须是科学利用；利用，必须是合理利用。

世界遗产不是“摇钱树”，保护、保存与开发、利用的位置不能颠倒。随着社会的进步，世界遗产不得不面对生产力快速发展以及现代化的挑战。对于世界遗产，应该始终将保护放在第一位，没有很好的保护，就根本谈不上开发利用。

在20世纪80年代，中国人的世界文化遗产观念还相当淡薄。当时，法国雪铁龙公司策划在中国拍一个汽车广告，要将雪铁龙汽车开上世界文化遗产——中国万里长城东段起点的“老龙头”。虽然文物部门极力反对，但最终获相关地方领导批准。然而该广告在法国某电视台播出仅十几秒，即招致无数电话怒斥：“我们法兰西民族是有着悠久文明传统的民族，怎能为了拍一个商业广告，竟让汽车爬上人类文化遗产！”该广告从此被束之高阁。我们应当学习法兰西民族尊重世界遗产的精神，尊重法律的意识。

联合国教科文组织其实也并不反对对世界文化遗产进行开发和利用，关键在于如何利用开发，是破坏性的还是保护性的。开发和利用措施，应该建立在“保护”的基础上，在相应历史、文化背景下进行。

一切开发、利用和管理工作，首先必须把遗产的保护和保存放在第一位，都应以遗产的保护和保存为前提，都要以有利于遗产的保护和保存为根本。

三、我国旅游资源保护与旅游法制建设

在我国，旅游资源保护方面的法律法规主要有《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《中华人民共和国湿地保护法》、《旅游区（点）质量等级的划分与评定》（中华人民共和国国家标准GB/T 17775—1999）、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国野生动物保护法》等；还有我国参加的一系列国际公约如《保护世界文化和自然遗产公约》、《世界遗产公约》、《世界遗产名录》、《佛罗伦萨宪章》（国际古迹遗址理事会于1982年12月15日登记）、《关于保护景观和遗址的风貌与特性的建议》（联合国教育、科学及文化组织大会第12届会议于1962年12月11日在巴黎通过）、《关于在国家一级保护文化和自然遗产的建议》（联合国教育、科学及文化组织大会第17届会议于1972年11月16日在巴黎通过）、《关于历史地区保护与现代功能的建议》、《关于保护受到公共或私人工程危害的文化财产的建议》，以及《保护和发展历史城市国际合作苏州宣言》等。

旅游法是现代旅游业发展的必然产物，是调整在旅游活动中所产生各种社会关系的主要法律依据，它对于保护旅游业的健康发展发挥了重要作用。20世纪五六十年代，“旅游法”的概念被正式提出。到六七十年代，日本、韩国、巴西、墨西哥、英国等根据本国情况，相继制定了一些专门的旅游法律、法规。在一些国家，不仅有旅游行业管理、旅游资源保护、旅游关系调整的单项法规，而且还制定了旅游基本法，旅游立法工作开始趋向完善。如日本在1897年制定《古神社寺庙保护法》《历史古迹、名胜、天然纪念物保护法》《国立公园法》《重要美术作品保护法》等保护旅游资源和游览区；1949年制定《国际旅游饭店整备法》《翻译导游法》；1963年制定《旅游基本法》。

我国旅游立法滞后。旅游业发展到如此规模，但“旅游法”以及与旅游相关的法律，如“饭店法”“旅游安全法”“旅游景区安全管理法”等至今未出台。这与我国市场经济的法制体系日趋成熟形成了巨大的反差，使旅游业发展的许多问题无法确定下来，旅游业在国民经济中的地位不能法定化，旅游行业管理的范围、旅游管理职能的划分等长期以来有争议的问题得不到解决。

文化部、国家文物局、国家计委、财政部、教育部、建设部、国土资源部、环保总局、国家林业局联合发出的《关于加强和改善世界遗产保护管理工作的意见》指出，当前我国的世界遗产保护事业面临着不少问题和困难，主要表现在法制建设有待加强，保护资金不足，专业人才缺乏，重大项目决策程序不够完善以及开发利用过度、忽视保护，甚至出现一些建设性破坏等现象。

中国的世界遗产在保护方面采取了积极的措施：一是制定了一系列的法律法规，如全国性的《文物法》《环境保护法》《自然保护区条例》以及地方性的法规，如《四川省世界遗产保护条例》《黄山风景名胜区保护管理条例》《湖南省武陵源世界自然遗产保护条例》等。二是建立相应的管理组织，各个世界遗产单位都建立了规格较高的行政管理机构。三是积极扩大保护世界遗产的国际交流与合作，妥善处理保护世界遗产和发展经济的关系，重视与世界遗产相关的科研和教育工作，各级政府对保护世界遗产的投入力度逐年加大。黄山的保护经验曾被世界遗产委员会评价为“有许多做法都是实际工作中的创举，应推广到全世界其他遗产地学习和借鉴”，长城、苏州园林、安徽西递村、泰山、峨眉山、武夷山等地的保护工作也受到世界遗产专家的好评。中国文化遗产保护方面的法律制度主要包括两个方面：一是《宪法》和《民族区域自治法》所确立的基本法律依据和准则，二是文化遗产保护的专门法律和法规。

为了提高全民和全社会的旅游法律意识，保护旅游资源、环境、生态，保护全人类的共同（文化与自然）遗产，保证可持续发展，重庆也可以制定地方法规，如《重庆市世界遗产保护条例》。

最重要也是最根本的，就是要将世界文化遗产的保护纳入制度化轨道。

依法保护和管理世界遗产。要吸取国外相关规定和条例的精髓，因地制宜地制定出符合国情的《世界遗产保护管理法》，依法保护世界遗产。在中国没有独立的世界遗产的管理法律、法规，许多工作要参照文物保护法或风景区管理条例或历史文化名城的法律、法规、规章制度。世界遗产既是重要的也是稀缺的自然、文化资源，它的管理保护有自己独特的原则要求与程序和工作内容，它的制定要考虑如何跟世界遗产管理规定接轨。

理顺世界遗产管理体制。我国文化遗产和风景名胜区分别由国家文物局、建设部管理，“多龙治水则治不好水”。因此，理顺管理体制，建立统一的世界文化遗产管理委员会成为当务之急。世界遗产的管理本来就是国家的责任。脱离地方政府，在全国人民代表大会或国务院下设遗产管理的国家机构进行直接管理的模式会使主体更明确，责任也更直接，管理层的素质也越高，也更容易摆脱地方的短视及弱视，对于资金的使用，项目开发或利用都会相当明确，开展国际的合作也更便捷、更有效。

除此之外，开展遗产地定期监测、设立世界文化遗产基金、培养世界文化遗产专门人才等，也应立即提上日程。

四、世界遗产保护与旅游法制教育

《公约》规定，缔约国应通过一切适当手段，特别是教育和宣传计划，努力增强本国人民对本公约第一条和第二条中确定的文化和自然遗产的赞赏和尊重。缔约国应使公众广泛了解对这类遗产造成威胁的危险和根据本公约进行的活动。

作为世界遗产地，从保护的角度建议，应该成立“游客培训教育中心”或者参观注意说明，在游人进入景区之前，对游客进行必需的培训或者告知，要求游客对文物古迹、景区自然风光、公共设施多加爱护。这样对世界遗产的可持续发展是非常必要的。为了使旅游消费的主体依法从事旅游活动，旅游消费的主体在行、游、住、食、购、娱六个方面均享有权利，同时也承担义务。旅游者必须遵纪守法，尊重民族风俗习惯，不损害旅游资源、服务设施。

在世界遗产问题提出和发展的过程中，有关“遗产教育”一直就是一个备受重视的问题。联合国教科文组织早在1962年通过的《关于保护景观和遗址的风貌与特性的建议》中就专门列有“公共教育”一项，并具体提出“教育活动应在校内外进行，以激发与培养公众对景观和遗址的尊重，宣传为确保对名胜和古迹的保护所制定的规章”。1972年诞生的《保护世界文化和自然遗产公约》“教育计划”第二十七条也强调“本公约的缔约国应通过一切适当手段，特别是教育和宣传计划，努力增强本国人民对本公约第一条和第二条中确定的文化和自然遗产的赞赏和尊重”。联合国教科文组织公布的《人类口头及非物质遗产代表作公告》实施指南也要求“以适当的方式将人类口头和非物质遗产学习列入学校的正式课程”等。

保障世界遗产事业持续发展有许多支撑条件，如机制、法律、科技、资金、教育等，但教育是贯穿各方面的重要因素，因为无论是对世界遗产的认知、保护、利用、传播等，都要靠有理念、有知识、有技能的人去完成，也要靠对世界遗产有全面理解的社会公众的参与和支持，而这些主要靠教育途径才能实现。可以这样说，“世界遗产教育”是世界遗产事业健康、永续发展的最为重要的动力和条件。

五、与威胁作斗争，世界遗产保护是一项永恒的事业

《世界遗产目录》，文化和自然遗产的财产清单是不断更新的；最新目录应至少每两年分发一次。《处于危险的世界遗产目录》也是不断更新的。《处于危险的世界遗产目录》，其中所列财产均为载于《世界遗产目录》之中，需要采取重大活动加以保护并为根据本公约要求给予援助的财产。《处于危险的世界遗产目录》应载有这类活动的费用概算，并只可包括文化和自然遗产中受到下述严重的特殊危险威胁的财产，这些危险是：蜕变加剧、大规模公共或私人工程、城市或旅游业迅速发展计划造成的消失威胁；土地的使用变动或易主造成的破坏；未知原因造成的重大变化；随意摈弃；武装冲突的爆发或威胁：灾害和灾变；严重火灾、地震、山崩；火山爆发；水位变动；洪水和海啸等。委员会在紧急需要时可随时在《处于危险的世界遗产目录》中增列新的条目并立即予以发表。

按国际社会公认标准，威胁世界遗产安全的因素有四大类：大规模公共或私人工程、城市或旅游业的迅速发展、土地使用变动以及武装冲突的暴发。在我国当下，旅游过度开发与世界遗产保护这对矛盾最为尖锐。在以经济效益为目的的旅游开发中，遗产资源浪费、退化以及遗产地和周围环境被污染、生态系统失调等现象已不鲜见。

有关资料表明，联合国世界文化遗产组织认为，世界文化遗产所面临的主要威胁除了自然灾害，人为因素中最普遍的影响就是失控的旅游开发。联合国教科文组织认为，世界文化遗产没有终身制，如保护不善，即使被列入《世界文化遗产名录》的也将被清扫出库，即“摘牌”。按照现在的情况，中国的某些遗产项目只注重申报，不注重保护，很有可能无法通过联合国方面六年一次的检查，而被列入“濒危世界文化遗产名录”。世界遗产的保护与开发既是相辅相成的，又是相互矛盾的，但遗产的不可再生性决定了，自始至终都必须把保护放在第一位。

要特别注意保护旅游资源，合理开发，永续利用。我们不能吃祖宗饭，断子孙路，要把青山、绿水、蓝天留给子孙后代，把凝结在旅游资源中的中华优秀传统文化传给子孙后代。一定要吸取各国和我国以往的经验教训。世界遗产的保护和利用是个国际法律问题，是个国家的国际形象问题，也是技术性很强的工作，它涉及中国社会的政治、经济、文化、法律、科学等诸多领域、诸多方面，影响保护和利用资源的因素很多，我们应该从中国的国情出发，结合实际，建立中国的世界遗产保护和利用的法律制度。