地方立法文本质量评价指标体系研究

地方立法文本质量评价指标体系研究

一、对地方立法文本质量评估的基本认识

（一）地方立法文本质量评估是对地方立法文件的静态分析

1.地方立法文本质量评估的对象

地方立法文本质量评估的对象是立法文件自身，而不是其在执法和司法中所发挥的绩效。

地方立法文本质量评估，是指评估主体按照一定的标准和程序，运用科学的方法和技术对现行有效的地方性法律、法规、规章的文本质量作出定性和定量的分析和评价。^[27]对地方立法的文本进行文本质量评估是地方立法后评估活动的重要内容。古希腊哲学家亚里士多德曾精辟地指出：“法治应包含两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是制定得良好的法律。”^[28]此处的“良好的法律”，是指法律自身应当具备善良的品格，而法律文件的文本质量的良好则是法律品格善良最基本而又最重要的要求。为了确保地方立法文件的文本质量良好，就有必要对地方立法文件的文本质量进行立法后评估。这有利于及时发现地方立法文件的文本质量上所存在的问题，为立法机关修改法律提供有效、切实的依据。

对地方立法文件进行立法后评估是一项非常宏大而又复杂的工程。为了便于评估，我们常常将该项工作划分为两个部分。一部分是地方立法文本质量评估，其评估的对象，是立法文件本身的文本质量；其评估的目的，也就在于考查地方立法文件的文本规范是否合法、正义、科学，是否具有可操作性。另一部分是地方立法实施效果评估，其评估对象，是立法文件在执法和司法中所发挥的绩效或实际效果；其评估的目的，在于考查立法文件的适用情况是否达到立法时的预期目标。也就是说，与地方立法实施效果评估相比，地方立法文本质量评估是对地方立法文件的静态分析过程，其着重关注的是地方立法文件是否“好用”，而不是重点关注地方立法文件是否“实用”“够用”“管用”。

此文为本人主持的重庆市社会科学规划办公室2011年重点课题《地方立法质量评价体系研究》（总主持人西南政法大学俞荣根教授）的第三子课题，批准号2011LHFB02。

2.地方立法文本质量评估的方法

地方立法文本质量评估的方法属“理论分析方法”范畴，而不是“实证分析方法”。

立法后评估是一门科学，有其独特的方法论。立法后评估，立足于对法律法规所设计的各项制度的全面分析评价，因而，法条整理、文献研究、分析比较、成本效益分析等方法都是可供选择的方法范畴；同时，立法后评估侧重法律文件的绩效分析，故定向调查、问卷调查、个案调查等信息收集方法也非常重要。立法后评估强调技术层面的价值中立，因此，上面提到的各种方法都得以科学系统、客观真实为价值目标，同时，还应当坚持群众意见与专家观点相结合，坚持实证调查与理论分析相结合，运用一切可利用的渠道，充分收集社会信息，从而获取评估资料，以得到准确的评估结论。

评估方法的选取，总是服从于评估目标与评估对象。地方立法文本质量评估的对象是法律文件本身，而不是法律文件的绩效，因此，其评估方法必然有独特之处。文本质量评估理论性非常强，与立法学和各部门法学的关系密不可分，同时，由于该评估并未涉及法律文件在适用中的实效，故其对社会信息的需求并不大。据此，地方立法文本质量评估的方法应当属于“理论分析”的范畴，其中，专家座谈、专家分析是评估的主要形式，同时，法条整理、文献研究、分析比较、系统分析是评估的主要方法。在评估方法上，地方立法文本质量评估与实施效果评估有着明显的区别。

评估目标与评估对象决定评估方法，而评估方法的选取，将会对评估标准的确定产生直接的影响。例如，对《重庆市信访条例》的实施效果进行评估，必然会调查一定时期内上访人数的变化量，而上访人数的减少量与案件了结率就会成为评估的一项具体标准。地方立法的评估标准系统性、结构性很强，这点上和实效评估有明显的不同，实效评估的标准往往是由一系列的具体标准所累积而成。

（二）构建地方立法文本质量评估标准的基本要求

在立法评估中，立法标准的选取至关重要。立法评估标准一旦确立，整个立法工作都将围绕其展开，一套科学客观的评估尺度是立法评估工作优劣成败的关键。立法后评估的本质是评估立法质量，故立法评估标准实际上就是立法的质量标准。现阶段，立法评估在我国方兴未艾，关于立法标准的探讨，也还处于学界积极探索和研究的阶段，故尚未形成一套统一的为大家普遍认可与接受的评估标准。

对于地方立法文本质量评估的尺度，大多数学者都认为应从以下方面进行把握：

首先，是立法的正义性。这里面包括实体正义，即在具体的法律制度设计与安排中，权利与义务应当平衡对等，国家的权力与公民的权利平衡，国家的权力受到公民权利的制约与监督，以及公民之间的权利义务平衡；同时包括程序正义，立法过程中的实体正义是通过立法上的程序正义加以保障的，立法程序引导并保障立法价值与目标的实现，强调程序正义，就是强调立法权限，立法程序应当符合《立法法》的有关规定。

第二，是立法的民主性。民主，是现代立法最根本的核心价值观，是立法合法性与合理性的理论源泉。立法是民意的汇集与表达，是人民意志的体现。立法上的民主也包括实体和程序两个方面的内容。实体上的民主，就是法律切实保障人民的基本权利；程序上的民主，就是立法应充分吸收并采纳人民的意见，并由人民表决通过。

第三，是法律的可操作性。立法的可操作性主要考查立法是否科学，是否与当时一定的物质文化条件相适应，是否遵循了社会、经济发展的一般性规律，是否体现出地方特色。

第四，是立法的技术性。立法技术的好坏直接关系到法律的质量、法律的有效性和可操作性。地方立法文本质量评估立法技术是指关于法律的内部结构和外部结构的形式、法律的文体和语言表达方式等方面的规则。^[29]立法技术，实际上是立法思想的表述技术和法的语言表述技术。立法的技术性问题，是一个立法技术科学性问题。

最后，是立法的协调性。立法的协调性包括：单个法律法规规范内部的协调，同位法律法规之间的协调，上下位法律法规之间协调，一个法律部门乃至我国整个法律体系的协调。

地方立法文本质量评估的标准，既要从整体上反映出地方性立法文件的文本品质，同时又能对具体制度的规范的考查起到指引和评判的作用。基于此，在上述众多价值目标与需求之中，科学性、具体性与可操作性是对评估标准最基本的要求。

对地方性法规的评估应建立在科学的评估标准基础之上，否则，评估结果的有效性就会大打折扣。所谓科学性，就是可证伪性。这并不是要求一套标准“放之五湖四海皆准”。不同的法律法规的调整范围不同，其立法和适用的背景也有所不同，因此，欲探寻一套统一的标准来引导所有法律法规的方方面面的评估，其成本未免太大。然而，着眼于文本质量进行考虑，一切立法文件总有一些共通的、最为核心的且值得我们去考查的东西，如立法的合法性问题、可操作性问题，它们都可以通过同一套评价尺度进行衡量，而这些问题就是我们构建地方立法文本质量评估标准之所在。对于这些问题的评估，如果能在某一个立法文件上发挥作用的一套标准，运用到其他同类立法文件上就失去了使用价值，那么这样的标准就是不科学的。科学性还表现在始终符合事物发展趋势上。这就要求地方立法文本质量评估标准需要具备前瞻性，也就是让评估标准能够在可预期的较长时间内反复适用，让其成为未来立法的质量标准。

地方立法文本质量的评价标准必须是明确具体的，不能是一般化的、抽象的，只有通过对地方立法文件的内容进行分门别类的详细说明，才能反映被评估法律法规真实的文本质量。确立评估标准，要强调定性标准和定量标准的结合。只用通过对立法文件的文本质量进行定量分析，才能获取到客观准确的评估数据。值得注意的是，并不是所有的评估标准都是可以被量化的。当评估指标不能被量化或量化可能会产生很大的理论风险时，我们就得依赖定性评估，对相关的待估事项进行价值分析和价值判断。在地方立法文本质量评估的很多情形里，定量分析的数据并非来源于调查与统计，而是经众多专家的定性评价所形成，因此，定性标准和定量标准二者是相辅相成、不可分割的。

选取地方立法文本质量评估标准，应尽可能地关注立法的可操作性。尤其是涉及一些理论性很强的待估事项，只有具备可操作性的评估标准才能促进评估工作的顺利展开、提高评估工作的效率并减少评估资源的浪费。

二、地方立法文本质量评估标准体系及其量化

对于地方立法质量评估标准，法学学者们曾提供了多种方案。有的学者建议以法的合理性为基础视野，强调立法质量评价的标准可以划分为价值合理性标准、形式合理性标准和现实合理性标准^[30]，其中，价值与形式合理性标准就是对法律法规文本质量进行考查。还有的学者从法的形式价值或“良法”理念入手，提出评估立法质量两个标准：内在标准和外在标准。内在标准包括合法性标准、正义性标准和合立法目的标准；外在标准则包括完整性标准、明确性标准和协调性标准。该标准强调只有同时符合内在标准和外在标准的立法文件，才是质量良好的法律。^[31]

地方立法文本质量评估的本质是立法质量评估，然而，法律作为一种精神产品，较之于一般物质商品，无疑更为复杂，对社会的作用无疑更为关键，同时，其文本质量的评估难度也比物质商品质量评估的难度大得多。因此，欲要对法律的文本质量作出准确科学的评价，就必须架构起一套多维度、全方位的评估标准。出于全面考查地方立法文本质量这一目标，并综合各方面的因素的思考，这里，地方立法文件的文本质量评估标准应当包括六大标准：立法必要性和可行性标准，法制统一性标准，正义性标准，可操作性标准，地方特色性标准，技术性标准。

（一）立法必要性和可行性标准及其量化（占整个指标体系总分值的15%，即15分，本文下同）

立法必要性和可行性标准，主要是从立法的时机这个角度去考查立法文件存在的正当性。首先，立法是立法者有目的地表达人民意愿的活动，这要求立法必须要有民意的支撑，而不能仅凭立法部门的主观臆断；其次，用法律调整社会关系的实质是用法律来确定资源在不同社会成员之间的分配及流动，一部新的法律的生效，势必会打破原有的权利义务结构；同时，法律具有高度的普遍性和一般性，其对社会发展的影响范围广、程度深。

“立法是出于清醒地认识了社会发展状况，以国情中具有稳定性、根本性的因素以及与当前实际情况的适应性的综合考虑出发，还是仅仅迫于当时形势、当时条件不得已而为之，是区分立法是科学的还是伪科学的一个分水岭。”^[32]我国疆域辽阔，民族众多，各地区经济发展水平不平衡，一般来说，经济越发达的地方市场就越健全，人们的政治民主意识越强，然而资源环境的压力就越大。在立法时，就必须充分考虑这些因素，而不能片面追求各部门法的健全或仅为迫于局势的一时之需就仓促地展开立法活动。

立法是法律这样一种公共产品的生产过程，其本身是有成本的。先不论难以计算的执法、守法和违法成本，单是立法时进行的调研、论证以及草拟，需要的人力和物力成本就较大。在地方上，很多事项都是由一些非法律规范性文件进行调整和规制的，而且调整效果还比较好，在这种情况下，还对这些事项进行立法，就不得不思考是否造成了立法资源浪费这个因素了。

评估地方立法文件的文本质量，首先就要评价该文件的存在是否有必要以及是否可行。具体来讲，可以从下面五个方面进行评估。

1.调整事项适合用法律手段进行规范（3分）

首先，法律的调整对象是社会关系，法律总是留心人的社会行为。法律不应调整人的个人行为。人的个人行为只要没有侵害到他人、国家和社会的利益，就应当是自由的。

其次，有的事项不适合通过立法进行规制，如行为模式尚未定型的事项，这类事项往往是随着社会和科学技术的发展才刚刚兴起，其行为模式还未定型，其发展方向也难以把握，一旦对这类事项进行立法，很可能导致该法律丧失持续性。比如现阶段的网络侵权行为，其行为模式难以界定，而不宜为系统的立法。又如一些民众争议较大，对其没有形成普遍共识的事项，法律也不宜提供鼓励或制裁的激励机制，比如安乐死和同性恋问题。

2.调整事项用一般的规范性文件已不能或难以调整（3分）

从立法成本上考虑，对于一些不涉及公民、法人或者其他组织的基本权利事项，如果用法律以外的一般的规范性文件就能很好地加以调整，就没有必要再另行立法，徒增立法成本。另外，如果该地方立法文件作出了规定，而同时该地区的一些政府规范性文件针对这些事项却有更科学更完善的不同规定，那么该地方性文件可能就应修改。

3.立法迫切，而且立法时机确实已经成熟（3分）

一部地方立法文件的出台，往往都具有迫切的现实需要这样的背景，要么是为弥补地方立法的空缺，要么是为了响应中央的安排。但是，立法必须考虑现实情况，只有立法时机确已成熟才能进行立法。研判立法时机是否成熟应当综合多方面因素进行判断，例如经社会调查，民众普遍认同，或经先行试点效果良好等。

4.实施成本较低，没有增加过多的交易成本（3分）

该指标着重考察立法文件的可行性。市场经济是最讲求效率的经济模式，交易成本的多少，直接影响到市场资源的配置和市场外部性的严重程度。如果没有更为重要的价值需求，就不能为市场设定过多的限制从而阻碍市场作用的发挥。例如一些地方保护性很强的法律文件，短期来看对本地产业具有一定的保护作用，但从长远来看保护的是落后。又如某些涉及行政许可的法规，其门槛过高或手续太过繁复，无端增加了交易成本。

5.适应当地社会物质生活条件（3分）

这是判定地方立法文件必要性和可行性的兜底条款。上面四个指标没有涵盖到的标准，可纳入这个标准进行评价。

（二）法制统一性标准（25%，即25分）

法制统一性标准主要是审查地方立法是否与上位法相抵触，是否超越了地方立法权限，以及与同位法律法规之间是否协调。这样，法制统一性标准实际上包括两个标准，一是合法性标注，二是协调性标准。

立法的合法性标准，是立法文本质量评估的一个非常重要的标准。合法性评价，是指立法后评估过程中，评估主体对立法的原则、精神和规范所做的合乎法律性的衡量和判断，从而发现立法的整体或部分规范可能存在的违法性因素。具体而言，合法性评价标准包含下面几个指标：

6.符合地方立法权限（3分）

美国著名法理学家罗纳德·德沃金就认为，“立法理论必须包括有关合法性的理论，说明在什么条件下，特定个人或团体有权制定法律”^[33]。对我国地方立法而言，主要在于考查其制定主体是否具有法定的主体资格或授权的主体资格，以及该立法事项是否涉及国家立法事项。

我国《立法法》明确划分了中央和地方的立法权限。根据《立法法》第64条，地方人大的立法权有两个方面，一是执行性立法，即“为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项”；一是职权性立法，即“属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”。同时，对于《立法法》第八条所罗列的10类事项^[34]，地方立法不能有所涉及。

7.条文与宪法、法律及行政法规的立法精神及具体条文无抵触（3分）

该指标旨在对地方立法文本的内容的合法性进行判断。考查地方立法文本与上位法是否有冲突抵触，主要是从两个方面进行：

第一，考查地方立法的条文是否符合上位法的立法精神和立法原则。在我国，不同权限的立法主体有不同的立法任务，有时，地方立法的有关条文并不能从上位法中找到明确的依据。此时，判断地方立法文件的内容的合法性，就需要分析研究该地方立法是否符合上位法的立法精神和立法理念，是否符合上位法所确立的一系列基本原则，如果符合，就可以判断该地方立法文件与上位法并无冲突。

第二，考查地方立法的条文是否与上位法的具体条文相一致。对于执行性立法，地方在进行立法时，如果上位法已经就有关事项进行了规定，那么，该上位法的具体规定自然就是地方立法文件内容合法性的判断依据。然而，在立法实践中，地方执行性立法不易与上位法冲突，而往往在职权性立法中，与上位法相抵触的情形才经常出现。地方在进行职权性立法时，可能该立法事项上位法并未有相关规定，或参照当时的上位法并无冲突，但事后上位法针对该事项进行了立法或上位法自身作出了很大的修改，然而地方立法还没来得及甚至没有意识到修改，此时，冲突就很可能发生。对于这种情况，在考查地方立法文件内容的合法性时就应该重视。

8.符合我国订立、参加的国际协议、条约和作出的具体承诺（2分）

在涉外法律事项上，我国订立、参加了很多国际条约，尤其是我国加入WTO，签署了与WTO的一揽子协定，并作出了相关承诺。这些协议、条约和承诺都构成地方文件规范涉外事项的上位法依据。

9.创设的行政许可项目符合《行政许可法》的规定（2分）

地方性法律文件，半数以上都是对于行政事项的规范，在这规范中，创设了大量的行政许可。行政许可的设置，实际上是对市场经济主体市场准入资格的限制，如果不对行政许可进行有效的规范，市场的交易成本将会增加，从而导致市场分配资源的效率降低。鉴于此，我国《行政许可法》对行政许可的创设进行了严格的限定。其中，《行政许可法》第十二条确立了可以设定行政许可的6类事项，同时，第十五条第2款明确指出了地方立法不能创设行政许可的事项，即“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。”^[35]

10.创设的行政许可合理（2分）

创设的行政许可合理，主要体现在创设的行政许可事项合理和授予许可的程序合理两个方面。我国《行政许可法》第十三条指出了可以不设置行政许可的几类情形，即公民、法人或者其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的，行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。一旦有这些情形，如无必要，就应当尽量不设置行政许可。同时，创设的行政许可审批程序应当便捷、高效、利民。

11.创设的行政处罚未超越地方立法权限（3分）

行政处罚关系到公民基本的人身和财产权利的保障，我国《行政处罚法》第十一条对地方可以创设的行政处罚的种类有明确的规定：“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。”如果地方法规对某些行为创设了限制人身自由和吊销企业营业执照的行政处罚，那么该类规定就是不合法的。

12.规定的行政处罚范围未超越《行政处罚法》的范围限制（2分）

《行政处罚法》第十一条第二款规定，“法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。”这条规定针对地方执行性立法，一旦地方立法规定的行政处罚的行为、种类或者幅度的范围超过了上位法的规定，就是与上位法相抵触的，就是不合法的。

13.创设的强制措施未超越地方立法权限（2分）

强制措施同样关系到公民人身自由和财产安全的保全。2012年1月1日实施的《行政强制法》第十条规定，行政强制措施设定权限制在法律上，地方仅能在法律、行政法规尚未制定，且属于地方性事务时，可以设定查封场所、设施或者财务与扣押财务这两类强制措施。可见，一旦法律和行政法规有了相关规定，地方有关立法就应被废止。

14.创设的行政事业收费项目合法合理（2分）

对于行政与事业性收费项目，国家尚未单独立法对此进行调整。在这种情况下，单行法律与行政法规的相关规定就是地方立法合法性的判断依据。而判断创设的行政事业收费项目的合理性，可以通过对收费的理由、次数、数额与当地居民的收入情况的综合考察来进行评价。

下面来谈立法的协调性标准。法制统一，不仅考查地方立法文件的合法性，还对其协调性提出了要求。地方立法不但要在立法理念上与国家立法一脉相承，在具体制度上，也应该与国家立法很好地衔接起来。同时，协调性标准还要求各地方立法文件的规范不存在冲突。因此，协调性标准可以通过这两个指标加以量化。

15.与上位法配套，衔接较好（2分）

考查地方立法与上位法是否配套，首先，判断地方立法的立法精神和立法原则是否与上位法一致。其次，地方立法的具体制度规范，应当在上位法的原则或条文中找到依据。

16.与其他地方性法规相协调（2分）

考查地方立法与同位的其他地方性法规是否矛盾，是否存在冲突。其关系应当是协调一致的。

（三）正义性标准（25%，即25分）

“法是善良和正义的艺术”，法律总是和正义形影不离。法律是实现正义的重要方式，而正义，是衡量法是否是“良法”的重要尺度，是法的终极价值，体现正义，是立法最根本的价值要求。从而，地方立法文本质量的判断标准，就必须包含正义这一维度。

考查地方文件的正义性，主要在于分析公权与私权以及相互之间的权利义务的配置以及私权受到损害时的补偿与校正。具体地，正义性标准包含以下指标：

17.政府没有过多地干预经济，没有不当地干预市民社会（4分）

法治最重要的政治职能就是铲除“无限政府”，确立和维持“有限政府”。“有限政府”严格限制国家权力向市民社会和经济社会的扩张。在经济领域，只有当市场失灵时，政府才能进行宏观调控，以实现实质正义。政府的不当干预，常常表现为给企业进入市场设置各种非法门槛，向企业索取、摊派各种费用，强制要求企业整合、兼并等情形。

而在市民社会领域，应尽可能地依靠社会自身力量来维持社会的秩序和善良的风俗。国家的行政执法，旨在维护国家和社会的公共秩序，不能过多地主动介入社会的私人纠纷；而国家的司法，则是应公民、法人或者其他组织的请求才得以启动。

18.没有给行政相对人创设过多的义务（3分）

向行政相对人设定过多的义务，是公权力的滥用，是对公民、法人或者其他组织基本权利的非法限制，同时也违背了高效便民这一基本的行政法原则。另外，地方立法文件给行政相对人创设过多的义务，实质上是对上位法的超越，不具备合法性。

19.执法主体和执法权限设置合法合理（3分）

符合上位法，以及中央和地方机构编制的规定。

20.执法程序明确、得当，行政相对人的权利有充分的程序保障（3分）

执法程序合法，是执法合法性的重要方面。为了确保行政相对人的合法权利，防止非法的行政事实行为的发生，地方立法文件必须为行政相对人提供充分的程序保障。在行政行为中，行政相对人享有知情、抗辩、申诉等一系列权利，与之相对应，行政主体就有告知、提供表达机会、听证等义务。

21.执法权授权或委托符合法律规定（3分）

行政授权是上级行政主体将其部分权力分配给下级行政主体或行政主体内部职能部门的一种管理行为。行政授权应当坚持逐级授权原则，即一般只将权力授予下一级部门或内部职能部门；坚持权责一致原则，即授权不能超越自身权力；坚持有限授权原则，即不能将自己掌握的重大权力授予下级；坚持适当授权原则，即按实际工作的需要进行授权；以及坚持授权监督原则，即授权者对被授权者执行授权事务进行监督。同时，严禁转授权与再授权行为。

行政委托也必须符合法定条件。首先，必须有法律依据，没有法律依据的委托是“自行委托”，是无效的；其次，委托机关不能超越自身权限进行委托；另外，行政委托作为具体行政行为，必须符合法定程序；最后，行政委托还要求受委托对象必须符合法定条件。

22.执法自由裁量权范围适当；行政处罚的种类与范围和行政相对人的违法行为相对称（3分）

23.公民、法人及其他社会组织之间的权利、利益分配合理（3分）

公民、法人及其他社会组织之间，应当坚持形式平等的原则。立法时偏重任何一方都是不公平的，公民之间权利义务失衡，不仅会导致立法时的利益冲突，拖延立法进度，还可能引发广泛的社会矛盾。

24.行政相对人的救济渠道充分有效（3分）

我国对行政相对人的救济主要是通过行政复议和行政诉讼两个渠道进行的。地方立法文件在规范行政复议和行政诉讼时，应当尽量具体地确认复议和诉讼的各种实体和程序事项，不能模糊化、概念化。

（四）可操作性标准（10%，即10分）

所谓可操作性，即法律所规范的权利、义务和责任能够较好地适用的可能性。决定法的可操作性的因素主要有两个方面，其一是当前执法和司法的社会环境，在不同的法治环境下，法律适用情况必然有所不同；其一是法律文本自身所规范的权利、义务和责任的合理性。在这里，我们主要考查法律文本自身的规范对可操作性的影响。

清代著名学者魏源曾言道：“强人之所不能，法必不立；禁人之所必犯，法必不行。”^[36]只有权利、义务和责任规范得合理恰当的法律才能被社会公众所认同和遵守。相反地，本身不具备可操作性的法律无法实施，无异于一纸空文。以此，在地方立法文本质量评估中，对可操作性标准的考查，有五个指标：

25.法律所规范的行为模式容易被辨识（2分）

法律人在适用法律时，第一步就是要在法律中找到与具体个案对应的行为模式，这就要求法律中所规范的行为模式容易被识别。在评价行为模式时，首先，关注该行为模式的描述能否将某类行为全部覆盖而无一遗漏。其次，须关注该行为模式能否将那些本质不同但在某些特征上重叠或高度相似的行为区别出来。

26.公权力之间的关系明确，各部门之间权责分明（2分）

在我国的立法结构中，地方性法规所规范的对象大多是关于行政管理的。法律对于各行政主体的权责界定得越清楚，就越利于行政职责的履行。明确行政职权既要求上下级之间职权分明，下级不能越权行使权力，上级也不能随意将权力下放到下级，也要求同级行政部门之间职责分工清晰，尽量防止权力交叉的现象。

27.确定的实体性权利有完善的程序保障（2分）

法律的终极价值在于实体正义和程序正义的统一。程序性规定赋予实体性规定可操作途径，是实体性规定得以实现的重要保障。

28.确定的法律责任承担方式明确、适当（2分）

法律责任承担方式是否明确，直接关系到当事人权益的保护，从而影响法规的实施和贯彻。法律责任承担方式适当，要求责任的性质、方式和大小与违法者的主观恶意程度、违法情节和损害结果相适应。

29.与其他地方性法规协调互补（2分）

地方立法针对性强。各地方立法文件之间能否协调互补是非常重要的问题。地方立法本就是针对地方特定事项的具体规定，故各地方立法的调整对象就应尽可能地避免重叠，而对那些不可避免会出现交叉的问题，各地方性法规的规定应该保持一致。同时，地方性法规要注重与其他法规协调互补，形成有机统一的体系，而不能游离于整个地方立法体系之外。

（五）地方特色标准（15%，即15分）

我国地域辽阔，民族众多，不同地区政治、经济、文化以及社会发展水平参差不齐，中央立法作为全国性法律在全国范围内适用，其很难照顾到不同地区的特殊情况，而地方立法扎根于地方的实际情况，有利于解决地方具体的特殊问题，因此，地方立法对中央立法有很重要的补充作用。另外，根据我国《立法法》，对于地方事务，即便中央尚未制定有关法律与行政法规，但如果地方确有需要，可以制定地方性立法进行规范，由此，相对于中央立法，地方立法还具有一定的独立性。

在我国，地方立法需要结合地方实际，将中央立法具体化，同时，还需要自主立法，解决地方特有问题，可见，地方特色是地方立法的生命源泉，是地方立法的必要性和存在价值所在。在地方立法文本质量评估中，“体现地方特色，是衡量地方立法质量和价值的一个基本标准”^[37]。对于地方特色的评估，应该考虑以下指标：

30.地方事务性特点突出（3分）

地方性法规的使命在于解决地方问题，而地方立法就必须立足于具体实际，充分考虑当地的政治、经济、法制、文化、民风以及自然环境等具体情况，在地方立法中满足这些具体的需求，对地方特别的具体问题进行规范和调控。

31.没有重复立法（3分）

在我国立法实践中，地方立法往往会“追逐中央立法的潮流”。照抄照搬的重复立法模式，让地方立法丧失了地方特色，同时也是立法资源的严重浪费。

32.没有片面追求与中央立法的配套性（3分）

地方立法没有必要也不能刻意地去追求与中央立法的一一对应。在中央对于某些事务的立法已比较完备时，地方就没有必要再进行细化以求与之配套。地方立法的目的是解决地方具体的特色问题，其重心在于解决中央不能或不宜解决的问题。片面追求与中央立法相配套，同样是没有任何意义的忽视地方特色的立法行为。

33.无宣示性规范，立法任务、目的和原则在条文中得到具体体现（3分）

评估地方立法文本质量时，还应该注意该文本的立法任务、目的和原则是否在条文中得到具体体现，是否有具体的权利义务和责任的具体安排来进行支撑。在我国有的地方立法实践中，一些地方立法文本的总则中，明确提出了其立法任务和立法目的，但是在具体的条文中，却没有权利义务规定。

34.形式灵活，没有片面追求体例完整（3分）

地方立法的宗旨在于地方突出问题的解决，不能局限于形式上的完整性，在法规的体例结构上求全备至，在具体内容上面面俱到。相反，地方立法应该针对问题，灵活设计法律的体例结构，将解决好问题放在首要位置。

（六）技术性标准（10%，即10分）

立法技术泛指一切与立法活动相关的方法和规则，如立法程序规则、法律的结构形式、法律修改和废止的方法、法律的文体。立法活动对立法技术的要求相当高，立法技术直接影响立法质量的高低。鉴于此，全国人大常委会特别制定了《立法技术规范（试行）（一）》，对立法技术中相对重要的技术，如法律结构、条文表达、常用词语应用、标点符号等作了集中统一的规范。

立法技术的内容比较庞杂，而在文本质量评价中，我们仅能考查那些能直接在法律文本上得以体现的技术，如法律文字表达是否准确，法律的逻辑结构是否严密。具体来说，可以下列指标进行评估：

35.立法名称精确、统一（1分）

立法名称科学明确，无歧义，无语法错误；无矛盾，无逻辑错误。

36.法律体例结构合理，逻辑关系明确，严谨（2分）

法律的体例安排和逻辑关系的展开直接影响到一部法律的内容是否完备，其重要意义不言而喻。作为高度权威性的法律文本规范，其体系安排应当科学、合理，符合立法技术规范，其逻辑应该自然，符合人们的阅读习惯。

37.法律语言精确、统一、规范（2分）

明确性是法律一个非常重要的形式价值，公之于众的法律法规必须是明确清楚而又确定无疑的。法律语言不同于日常的生活语言，其表述应该严谨、准确、具体、简明、朴实、中立，而不能反复冗长，并避免使用带有感情色彩和论述性、评价性的语言。

38.法律概念、术语准确（2分）

法律概念、术语应当是学界普遍认可，同时，其相关表达应当与现行已有的法律法规中的概念、术语保持一致。

39.没有非法律性语言表达（2分）

专业性和权威性也是法律的重要属性。法律上的重要问题，大都需要用专业的法律语言来进行抽象、概括和表述，非法律语言不能准确地高度凝练出行为模式的具体特征。同样，法律作为权威性的官方文件不能到处都是“官话”。

40.标点符号、数字的表述符合立法要求（1分）

地方立法文本质量评估指标体系及其分值表

续表

三、地方立法文本质量评估体系指标的操作程序

与其他评估工作类似，地方立法文本质量评估的操作程序也包括确定评估目标与对象，选择评估主体，确定评估方法和标准，处理评估数据，制作评估报告这几个方面。同时，地方立法文本质量评估作为人民权力机关完善立法和接受立法监督的重要形式，其操作又具有特殊的地方。首先，地方立法文本质量评估工作对评估主体的要求较高。该评估工作的理论性非常强，这要求评估人员具备较高的法学理论知识水平；另外，评估人员还应对当地立法、执法及司法背景有较深入的了解和认知。其次，地方立法文本质量的评估方法是静态的分析，需要查阅、整理大量的法律资料、法学文献，并对相关数据进行系统分析。最后，地方立法文本质量评估分析的最终目的是为立法机关修改、废止地方立法文件提供依据，评估工作不但要对地方立法文件进行“打分”，更要发现问题，并提出解决问题的思路。

对地方立法文本质量评估工作中的具体程序问题，简要表述如下：

（一）确定评估目标与对象

确定评估目标与评估对象是评估工作的第一道程序。评估目标和评估对象决定评估内容、评估标准和评估方法，对整个评估工作有定位的作用。对于地方文本质量的评估，其目标在于考查立法文件在必要性、合法性、权利义务配置、地方特色性和技术规范中某一个或几个方面的质量；而评估对象，可能是整个法律文件，也可能是法律文件的部分内容。

地方立法文本质量评估，往往和法规、规章的清理工作结合在一起，因而质量评估的对象常常是那些有待重新制定、修改和废止的法律文件。一般来说，这几类法律法规经常成为评估对象：①在法律制定时有较大争议的；②在法律适用中出现较多问题与冲突的；③对公民、法人及其他社会组织的人身和财产等切身利益、对国家社会利益、对自然生态环境意义重大的；④法律自身质量存在或可能存在重大缺陷的；⑤已有很长一段时间未进行评估的。

（二）选择评估主体

谁来进行立法文本质量评估，谁有资格对法律进行评估，是我国理论和实践中长期存在重大争议的问题。由立法机关自身进行评估，具有合法性、权威性，立法人员对立法背景、立法程序也比较熟悉，这有利于立法质量评估和整个立法工作的衔接，但是，自我评估方式不可避免地会对评估工作的公正性、客观性和可信度带来不利影响。由第三方进行评估，在价值中立方面存在优势，然而，除了国家，谁有能力调集各方面的资源对法律文本质量进行全面评价。

上面两个模式，各有优势，也各有缺点。在我国尚未成立专门的法律评估部门的背景下，最佳选择就是整合这两种模式，让其优势互补。我们给出的方案是由立法机关确定评估目标、对象、标准、程序等指引性规范文件后，指定或委托中立的第三方，如专项课题小组进行具体评价工作，当然，立法机关也可以参与到具体工作之中。采取这样的方式，能够确保立法评估的合法性和权威性，同时，也能够整合各种社会资源，让具备深厚法学理论知识的法学专家和熟悉当前立法、执法、司法环境的人大代表、律师等法律工作者参与到评估当中，以保证评估工作的广泛性。

（三）选择评估标准和方法

评估标准和方法的选择服从于评估目标和对象，不同的评估目标和对象，对评估标准和方法的要求不同。例如对某法律文件的整体文本质量进行考查，就要将该文件与相关的中央立法和其他地方立法一起进行系统分析；如果仅对法律的技术规范方面进行评估，评估工作则简单得多，只需对照技术性指标一一考查即可。

总的来说，地方立法文本质量评估的操作模式是根据评估目标和评估对象选择评估标准，并依照上面的40个具体指标对法律的文本质量进行定量分析。而在评估中，最常用的方法是比较分析方法和系统评价方法。比较分析法即将评价对象与其上位法和其他相关地方立法文件进行对比，以明确二者之间是否协调一致。比较分析方法是地方立法的法制统一方面和正义性方面的主要评估方法。而系统评价法则是在结合评估指标进行评分时，由评估人员结合各方面因素考虑，对法律文本质量进行定性评价，这样，整个文本质量评估就形成了定性考查和定量考查的有机结合过程，定量评价以定性评价为前提，而量化指标是定性评价的方向和路径。

（四）处理评估数据，制作评估报告

在地方立法文本质量评估中，处理数据过程并不仅仅局限于统计评估分数，更重要的是在“打分”时，要发现出现低分的原因，并记录整理在案，以在评估报告中形成评估意见，提出解决的手段。

评估报告是整个评估活动的集中表现。评估报告应当展示评估结果，并给出评估意见，以发挥立法评估的诊断和反馈功能，使立法机关了解法规的具体质量，据此决定法规的修改、废止和持续。

评估报告内容，一般应当包括下面几个方面：一是法规文本质量的计分汇总表；二是对法规文本质量存在的问题及其成因的分析；三是对法规文本质量的总体评价；四是针对法规出现的问题对法规内容的修改和补充提出建议和意见。

四、地方立法文本质量评价实例

关于《重庆市未成年人保护条例》的评估。为了保护未成年人的合法权益，为未成年人的健康成长营造良好的法制环境，我国制定了《中华人民共和国未成年人保护法》和《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》，并签署了《儿童权利公约》《儿童生存、保护和发展世界宣言》等国际法律文件。随着生活水平的不断提高，社会环境和物质文化环境的快速变化，要求对未成年人提供更加完善的保护。因此，各省市纷纷出台关于未成年人保护的条例，重庆市也不例外。

《重庆市未成年人保护条例》于2010年7月23日经重庆市第三届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过，现予公布，自2010年9月1日起施行。根据前文提供的地方立法文本质量评价指标体系，本文从立法必要性和可行性标准、法制统一性标准、正义性标准、可操作性标准、地方特色性标准以及技术性标准这六个标准对《重庆市未成年人保护条例》进行评价并作指标体系应用结果的分析。

（一）立法的必要性和可行性（占整个指标体系总分值的15%，即15分，本文下同）

评估计分：13分。

评估得分理由及说明如下。

（1）未成年人保护很有必要。未成年人保护条例保障未成年人的合法权益。此对象是适宜也需要用法律手段进行规范和调整的。在我国，未成年人一般来说是指未满18周岁的公民。在我国13亿人口中，18周岁以下的未成年人约有4亿，重庆市3 200万人口中未成年人有800万。这是一个相当大的群体。而这个群体是身心发育尚未成熟的特殊群体，具有特殊的生理和心理特征。社会的文化、风俗、传统、习惯、生活方式和各种意识，随时随地都在通过各种渠道和方式影响未成年人的意识和行为。社会影响既有积极的，又有消极的。未成年人的这些特征决定了未成年人非常需要特别的关心和爱护。保障未成年人的合法权益和健康成长是政府、社会、家庭、学校共同的义不容辞的责任，也是保证社会主义事业后继有人和实现中华民族伟大复兴的具有战略意义的任务。随着经济社会的发展，关于未成年人的一系列新情况出现，如未成年人沉迷网络，网吧接纳未成年人，相关文体场所设施对未成年人开放不足，留守儿童的监护缺位，青少年违法犯罪呈增长趋势等问题引起高度关注。国家新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》中的许多新的规定需要结合重庆市实际予以体现和细化。因此，根据《中华人民共和国未成年人保护法》和《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》这两部上位法提供的基础，重庆市结合该市实际制定未成年人保护的综合性地方法规《重庆市未成年人保护条例》是很有必要的。

（2）立法迫切，且立法时机成熟。新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》针对未成年人保护方面存在的突出问题，进一步明确了未成年人的权利、保护未成年人的原则和政府执法主体的地位，充实了家庭、学校、社会和司法四大保护的内容，强化了法律责任；规定了未成年人享有生存权、发展权、受保护权、参与权等权利，特别强调了未成年人享有受教育权，国家根据未成年人身心发展特点给予特殊、优先保护，保障未成年人的合法权益不受侵犯；要求“将未成年人保护工作纳入国民经济和社会发展规划以及年度计划，相关经费纳入本级政府预算”，强化政府的责任；增加了“父母或者其他监护人应当创造良好、和睦的家庭环境”、“禁止对未成年人实施家庭暴力”、关注农村“留守儿童”等内容；增加了保证未成年学生的睡眠、娱乐和体育锻炼时间，对未成年学生严重不良行为的管教，预防未成年人违法犯罪等规定；明确禁止向未成年人出售烟酒，关注未成年人文化活动场所、沉迷网络等问题，强化全社会保护、优化未成年人成长环境；强调在突发事件中优先救护未成年人，加大了司法保护的力度，有力保障未成年人的各项权益。全国人大常委会对《未成年人保护法》进行了较大幅度的修订，重庆市未成年人保护工作面临许多新情况、新问题也急需解决。因此，重新制定未成年人保护的地方性法规，加大对未成年人的保护力度，确有必要。

据了解，1991年9月《未成年人保护法》审议通过之前，全国就已有上海、福建、湖南、北京、辽宁、贵州、河南等17个省、自治区、直辖市先后制定了未成年人保护条例（上海、广东为青少年保护条例）。结合2006年《未成年人保护法》的重新修订，天津市已率先对未成年人保护条例作了修订，湖南、江苏、陕西、辽宁、黑龙江等13个省的修订工作也已经启动。上海、广东、湖南、安徽等省（市）已出台了相应的预防青少年违法犯罪地方立法。这些均为制定《重庆市未成年人保护条例》提供了依据和借鉴。

（3）条例中的有些条文实施成本较高，增加了过多的交易成本。该条例要求该市区县增加“预防未成年人犯罪工作机构”，“配备专职工作人员”；乡镇人民政府、街道办事处都要“确定人员”负责未成年人保护和预防未成年人犯罪工作。这违背了节约型财政，又给财政增加负担。它要求“预防未成年人犯罪工作相关经费纳入本级财政预算，其年增长幅度应当不低于当年同级财政经常性收入的增长幅度”。如此一来，机构不精简，而且财政的负担也加大。

（二）法制统一性（25%，即25分）

评估计分：22分。

评估得分理由及说明如下。

（1）与上位法配套，衔接较好。本条例第一条规定“根据《中华人民共和国未成年人保护法》和《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》等法律、行政法规，结合本市实际，制定本条例。”因此本条例以《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》两部上位法为主要依据，在原实施办法的基本框架内进行修改完善，并结合该市实际对以上法律法规作了补充和细化具体规定。

（2）与其他地方性法规相协调。如其他地方性法规将要作出规定的，条例只作原则性规定。义务教育和校园安全都是未成年人保护的重要内容，根据市人大常委会立法计划，《重庆市义务教育条例》和《重庆市学校安全条例》要单独制定，在义务教育、寄宿制学校建设、学校建设标准、专门学校教育、校园安全等方面与本条例有重合、交叉的内容，本条例只作原则性规定，《重庆市义务教育条例》和《重庆市学校安全条例》作较为详细的规定。而对于其他地方性法规没有规定或者规定不够完善的，在条例中尽可能作出了明确规定。如对网吧的管理，尤其是对无照经营网吧的查处，本应由互联网管理专门法规规定，但鉴于目前相关地方法规欠缺，而未成年人是网吧违法经营和“黑网吧”的主要受害者，社会各界强烈要求将其管理纳入法制轨道，及时在地方立法中予以规范，因此，纳入了本条例调整范围。

（3）符合地方立法权限。我国《立法法》明确划分了中央和地方的立法权限。根据《立法法》第六十四条，地方人大的立法权有两个方面：一是执行性立法，即“为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项”；一是职权性立法，即“属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”。本条例是地方立法权限的体现，且没有超过《立法法》中规定的法律保留事项。

（4）条文与宪法、法律及行政法规的立法精神及具体条文无抵触。未成年人保护工作涉及面很广，我国民事、刑事、行政、社会等很多法律都有关于未成年人保护的内容。条例遵循法律、行政法规优先于地方性法规的法律适用原则，重在对法律、行政法规的细化。

（5）符合我国订立、参加的国际协议、条约和作出的具体承诺。本条例与我国签署的《儿童权利公约》《儿童生存、保护和发展世界宣言》等国际法律文件的精神和宗旨是一致的，如第二条规定“未成年人享有生存权、发展权、参与权、受保护权、受教育权等权利。未成年人不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法平等地享有权利”。本条例为儿童和未成年人的成长创造一个良好健康的环境。

（6）创设的行政处罚未超越地方立法权限。规定的行政处罚范围未超越《行政处罚法》的范围限制。我国《行政处罚法》第十一条对地方可以创设的行政处罚的种类有明确的规定：“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。”本条例创设的行政处罚包括罚款、没收违法所得、责令停业整顿、吊销《网络文化经营许可证》等，而且本条例是在上位法的处罚行为、种类和幅度范围内作出的规定。

（三）正义性（25%，即25分）

评估计分：20分。

评估得分理由及说明如下。

（1）本条例为保障未成年人权益提供了坚实的基础，但是条例有些规定违反了“精简机构，缩小编制”的大方向，增加了地方财政的负担。要求市区县增加“预防未成年人犯罪工作机构”，“配备专职工作人员”；乡镇人民政府、街道办事处都要“确定人员”负责未成年人保护和预防未成年人犯罪工作。

（2）执法程序明确、得当，未成年人的权利有充分的程序保障。本条例从家庭保护、学校保护、社会保护、司法保护各方面作出具体规定，以更好地保护未成年人，为未成年人的健康成长提供良好的环境。但是在对未成年人保护的力度上有点过度，例如它规定：“任何组织和个人不得私自开拆或者查看未成年人的信件、日记、电子邮件、网上聊天记录、手机短信等个人信息，不得披露未成年人的个人隐私。”此处的日记如果是学校布置的作业，则老师和家长无权查看是没有办法帮助和指导孩子提高写作水平的。

（3）执法主体和执法权限设置有些模糊，不是非常明确和完善。本条例对执法主体的职责明示列出，合理分配各执法部门的执法权限。但有些地方对执法主体和权限的规定有点模糊，需要进一步细化和具体明确。例如，第五十九条中规定“制作或者向未成年人出售、出租或者以其他方式传播淫秽、暴力、凶杀、恐怖、赌博等不利于未成年人身心健康的图书、报刊、音像资料、电子出版物或者网络信息等的，由公安机关、文化执法机构依法给予行政处罚”，此处涉及公安机关和文化执法机构都有处罚权，在实施的时候就会有一定问题。

（4）执法权授权和委托符合法律规定。本条例对执法的授权和委托都是在法律规定范围内进行的，有合法合理的依据。

（5）本条例没有对行政相对人的救济渠道进行规定，不利于行政相对人维护自己的合法权利。目前，我国对行政相对人的救济主要是通过行政复议和行政诉讼这两个渠道进行的。但是本条例中没有对相关救济进行规定。

（6）公民、法人和其他社会组织之间的权利、利益和责任分配明确。家庭、学校、社会及司法部门从不同的角度对未成年人加强保护。如学校应当建立校园安全制度，配备安保人员，实行校外人员入校检查登记，及时制止危害、侵害未成年学生人身、财产权利的行为。任何单位、个人不得利用互联网向未成年人传播淫秽、暴力、凶杀、恐怖、赌博等有害信息。公安机关、人民检察院、人民法院以及司法行政主管部门在司法活动中应当依法保护未成年人的合法权益。各个部门或者组织之间的权利和义务分配明确。

（7）本条例中的处罚金额符合该市的实际情况，与重庆市的经济情况相适应，既不会给当事人造成太大的压力和负担，也有着一定的警示作用。

（四）可操作性（10%，即10分）

评估计分：8分。

评估得分理由及说明如下。

（1）法律所规范的行为模式现实中有些规定操作起来有难度。例如条例规定，中小学校周围200米范围和居民住宅楼内不得设置网吧；中小学校园门口50米范围内不得摆摊设点。200米和50米的范围从何算起，是从学校的大门、后门，还是教室或围墙算起，是直线距离还是顺着路走的距离。现实操作中有点难度。

（2）公权力之间的关系明确，各部门之间权责分明。本条例在政府责任、学校保护、社会保护、司法保护、法律责任等方面提出了一系列具体的措施和办法，公权力之间的关系处理得当，与其他部门的职责划分明确，集中政府及有关部门和社会团体等各方力量，相互配合，相互支持，加大未成年人权益保护力度。

（3）确定的实体性权利有完善的程序保障。为了保护未成年人的身心健康、保护未成年人的合法权益，本条例规定家庭、学校、社会、司法各个方面应当承担的责任，从其所规定的内容看，既涉及维护未成年人的合法权益和福利问题，又涉及对违法犯罪的未成年人的处理与矫治。同时，又对程序方面问题作出规定。因此为实体性权利提供了较完善的程序保障。

（4）确定的法律责任的承担方式明确、适当。本条例第七章对法律责任作了专门具体的明确规定。明确适当规定了父母或者其他监护人、学校教职员工、营业性歌舞娱乐场所、互联网上网服务营业场所、营业性电子游戏场所、烟酒、彩票销售场所及有关行政主管部门、司法机关、文化行政执法机构以及未成年人保护机构的工作人员等部门、组织或者个人对未成年人保护所应承担的义务和职责。

（5）与其他地方性法规协调互补。未成年人保护工作的问题很多很复杂，不可能通过一次法律法规就能全部解决，本条例只根据本市实际抓住主要矛盾，解决现阶段存在的突出问题。要更好地保护未成年人，还要与其他地方性法规协调互补。例如对于未成年人的教育权保护，本条例只作了较原则的规定，具体的实施规定由《重庆市义务教育条例》作出。

（五）地方特色（15%，即15分）

评估计分：11分。

评估得分理由及说明如下。

（1）地方创新性较小，更多是对上位法的补充具体化，地方独特色彩不浓。该条例是根据有关法律、行政法规的规定，结合该市实际，以及单位与公民的生活情况制定的，具有地方特色，具有创新的地方。条例对接纳未成年人进网吧、父母偷看孩子聊天记录、学校随意开除未成年学生等行为都作出了明文禁止。

（2）没有重复立法。本条例以《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》两部上位法为主要依据，并结合该市实际对以上法律法规作了补充和细化具体规定。而且与其他地方性法规相协调。对于与其他地方法规有重合、交叉的内容，本条例只作原则性规定；而对于其他地方性法规没有规定或者规定不够完善的，在条例中尽可能作出了明确规定。因此本条例并不是重复立法。

（3）对中央立法的依赖较大，过度追求与中央立法的匹配。新修订的《未成年人保护法》虽然比原来有了较大改进，但是缺少一个可以执行的法律细则，需要地方制定与之相配套的地方法规。本条例在已有相关法律的基础上根据本市的具体情况作出了较细化具体的规定，使未成年人保护工作更具有可行性和操作性。但本条例的法规体系与《未成年人保护法》的体系是一致的，包括总则、家庭保护、学校保护、社会保护、司法保护、法律责任和附则，而且本条例的部分条款援引了《未成年人保护法》中的条文，且援引次数较频繁。

（4）无宣示性规范，立法任务、目的和原则在条文中得到具体体现。本条例的法规条款中体现了条例的立法任务、目的和原则。

（5）本条例的立法没有片面追求体例的完整，在借鉴上位法的经验基础上，针对实际问题灵活设计法律的体例结构，将解决好问题放在首要位置。

（六）技术性（10%，即10分）

评估计分：9分。

评估得分理由及说明如下。

（1）立法名称精确、统一。《重庆市未成年人保护条例》名称准确，符合地方法规名称要求。

（2）法律体例结构合理，逻辑关系明确，严谨。本条例法规的体例形式总体上较合理、准确、规范，具有一定的法律逻辑性，条例之间衔接较缜密。

（3）法律语言精确、统一、规范。本条例中的法律概念准确，无含糊语句，能够使公民清楚了解其含义，明白立法目的及各单位权利义务，文字表达无歧义，用语较规范统一。

（4）法律概念、术语准确。条例中使用法律性语言表达，条款的法律术语准确，没有出现非法律性语言表达。

（5）标点符号、数字的表述符合立法要求。标点符号、数字的表达符合国家语言文字规范，没有出现难以识别的符号以及难懂晦涩的语言。

（七）评估总计分（83分）

（八）条例在修订时，下列几点可供参考

（1）条例应该更加突出地方性事物和地方特色，在不违背上位法的基本宗旨和原则的前提下针对地方问题进行规范。

（2）条例应对未成年的隐私保护和家长的监护权进行更好的平衡，应区别家长正常行使监护权和侵犯未成年人隐私保护的界限，而不是绝对粗略地把未成年人的所有生活都打上隐私的烙印。条例对未成年人隐私保护涉及颇细。条例规定任何组织和个人不得私自开拆或者查看未成年人的信件、日记、电子邮件、网上聊天记录、手机短信等个人信息，不得披露未成年人的个人隐私。这难免会成为未成年人拒绝与监护人沟通的挡箭牌，不利于他们的身心发展。

（3）条例应对有些实践中操作有困难的条款进行细化或者说明。例如规定的中小学校周围200米范围和居民住宅楼内不得设置网吧；中小学校园门口50米范围内不得摆摊设点。此处的200米和50米的范围计算问题需要解决。

（4）条例应更加明确各部门的权限分配。例如对同一个问题，公安机关、文化执法机构都有依法给予行政处罚的权力时，究竟由谁来执行，或者各自负责执行哪些内容。现实中操作会存在两个部门竞争或者相互推诿的情况，不利于执法效果。

五、合理处理文本质量评估指标与实施效果评价指标的关系

（一）立法文本质量评估与立法实施效果评估评述

截至2011年2月底，我国已制定现行有效法律共239件，行政法规690多件，地方性法规8 600多件，形成了以宪法为统帅、法律为主干，包括行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范在内，由宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门组成的有机统一整体。^[38]通过这些数字可以说明，改革开放后，经过30多年的努力，有中国特色的社会主义法律体系已初步建立。但是，随着法律体系的不断完善，中国未来的立法工作面临的将不再是新法的制定，而是立法质量的提高。法是国之重器，质量是法律的生命。我们应该逐步做好从“数量型立法”向“质量型立法”，从“粗放型立法”向“精细化立法”的转变。提高立法质量的方法很多，其中立法后评估可谓质量型立法时代提高立法质量的有效途径。

2004年国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中明确提出，“规章、规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估”，目前，我国立法后评估尚处于探索阶段，还没有制定出台立法后评估制度性的规范，但在立法后评估试行开展方面，已经有国家机关和一些省市的法制机构实际开展了立法后评估工作，例如山东、甘肃、重庆、云南、福建、海南、吉林、太原、武汉、北京、上海和深圳等省市人大常委会对其制定的地方性法规，安徽、河北、杭州等省市政府对其颁布的政府规章都相继开展了或者正在开展立法后评估工作。

地方性立法后评估分为两个部分：一是立法文本质量评估，二是立法实施效果评估。文本质量评估指标与实施效果评估指标的关系十分密切，不可分离，必须结合进行，才能对地方性立法后进行科学、实际有效和客观全面的质量评估。

（二）文本质量评估指标与实施效果评估指标的关系

1.二者差异之处

（1）评估标准不同。所谓评估标准，是指衡量有关法律的利弊优劣的指标或准则，评估标准直接决定着评估的方向和评估结论是否正确、科学和符合实际。^[39]评估标准实质上就是一种价值判断，要对立法文本质量和实施效果进行价值判断，就必须建立评估标准。对于同一评估对象，可能由于选择的评估标准不同，从而得出的评估结论也会有很大的区别，甚至于截然相反。目前，对于立法后评估标准，业界有很大争议，各地做法也不尽相同。例如，重庆市将其地方性法规立法后评估标准分为合法性标准、合理性标准、协调性标准、执行性标准、实效性标准和规范性标准。江西省则将其分为法理标准、地方性法规自身性特征标准、实效性标准、技术性标准四个层次。对于地方性立法文本质量评估和实施效果评估，由于其评估对象与评估目的的不同，评估标准更是有很大差异。

地方立法文件的文本质量评估标准，包括六大标准：立法必要性和可行性标准，法制统一性标准，正义性标准，可操作性标准，地方特色性标准，技术性标准。

立法实施效果评估标准，应当是科学、客观的，能够让评估更好更准确地把握评估对象的实际情况，标准、科学、合理，可以正确反映立法的效果与效益，引导立法工作的良性发展。^[40]可见，如果确立的评估标准不科学、不客观、不合理，则可能误导对制度与规范的选择。考虑到立法的目标、目的等因素，将实施效果的评估标准分为效率标准、效益标准、效能标准、公平标准和回应性标准。效率标准是指立法实施效果所达到的水平（收益）与其所投入的人力、财力、物力资源之间的比率关系，它反映的是立法制定与实施的量与其带来的收益量之间的比率关系。^[41]效益标准是指立法实施所达到的效果与其实施成本的比较关系，它突出地体现为立法的应然价值与立法的实然价值的重合与差异。^[42]效能标准是指立法实施绩效所达到的程度与影响，即立法实施绩效与立法所预先设定（立法目的）绩效目标之比。^[43]公平指立法的基本价值之一，公平标准是指立法实施后所导致的与该立法有关的社会效益及成本公平分配的程度。回应性标准是指提倡法律应当具有较强的回应性，使法律能够对社会环境的各种变化做出积极回应。^[44]

（2）评估方法不同。一般认为立法后的评估方法主要有两大类型：定性评估方法和定量评估方法。定性评估方法就是评估者根据自己的经验和知识，综合运用逻辑思维，对评估对象的性质作出整体的分析与判断；所谓定量评估方法，是指根据调查研究、资料搜集所获得的信息，运用运筹学、统计学、数学、计量经济学、系统工程理论等学科的理论和方法，建立评估的数学模型，然后借助电子计算机等手段进行大量的计算来求得答案的方法、技术的总称。^[45]

在地方立法文本质量评估中，最常用的方法是比较分析方法和系统评价方法。比较分析法即将评价对象与其上位法和其他相关地方立法文件进行对比，以明确二者之间是否协调一致。比较分析方法是地方立法法制统一方面和正义性方面的主要评估方法。而系统评价法则是在结合评估指标进行评分时，由评估人员结合各方面因素考虑，对法律文本质量进行定性评价。在此基础上，再运用总结出的多个具体指标对法律文本质量进行定量分析，整个文本质量评估就形成了定性考查和定量考查的有机结合过程。

定性评估往往无法量化立法的实施效果，只能整体上模糊地对立法的价值作出估计或评价，难以真实客观地了解立法的实际运行和实施效果等情况。所以，立法实施效果评估除了采用对比分析的评估方法，成本—效益法也是其主要评估方法之一。该方法在美国得到了普遍适用，是对法律法规的成本与效益之间关系的研究，目的是确定立法方案所获得的效益是否超出其成本，立法方案的选择以及具体实施是否存在了经济上的正当性，通过评估结果对法律法规以及立法工作进行废改，从而节约立法成本，获得最大的效益。

2.二者的相同之处

（1）最终目的相同。虽然地方性立法文本质量评估的目的在于考查地方立法文件的文本规范是否合法、正义、科学以及是否具有可操作性，而地方立法实施效果评估的目的，在于考查立法文件的适用情况是否达到立法时的预期目标，但是它们的最终目的都是通过立法后评估机制的评价，总结出立法经验，发现立法问题，为法律法规的进一步完善提供服务，提高立法质量，更大限度地推进我国的法治化进程。法律法规的完善途径主要有三种：法律保留、法律修改和法律废止。通过立法文本质量评估和实施效果评估，立法机关可以了解到该法律法规的规定是否合理，是否具有可操作性，是否违背宪法和上位法，实践中实施效果是否明显，成本效益是否平衡，从而决定其是否有继续发挥作用的必要，如果有必要，立法机关可以对该法律法规予以保留，继续适用；通过评估，如果法律法规规定不合理、操作性不强、有与宪法或上位法相冲突的条款等，立法机关可以启动法律修改的程序，对该法律法规进行完善；通过评估，如果发现该法律法规的立法意图和目的已经实现，或者证明该法律法规存在严重缺陷以致法律修改已经无法满足需求，又或是立法成本远远大于其收益，立法机关应当废止该法律法规。

（2）评估理念一致。新中国成立初期，由于立法体系的不完整，在形成中国特色社会主义法律体系的过程中，立法理念集中于根据中国的具体情况和法治建设的需要，不断进行立法调研，制定新的法律，填补立法的空白，逐渐形成这一体系。党的十五大，特别是党的十六大以后，我国立法工作的重点开始由过去的“数量型立法”逐步转变到“质量型立法”上来，为了提高立法质量，立法后评估必不可少，立法后评估是对法律的制定、实施等综合情况的一种客观评价。可见立法文本质量评估与实施效果评估的评估理念必然也必须是根据中国经济和社会发展的实际需要，对已形成的法律体系，拾遗补阙，加强协调，使其逐步趋于完善，从而提高立法质量。它们的评估理念是一致的。

3.二者之间的联系

（1）文本质量评估指标在一定程度上决定了立法实施效果。文本质量评估理论性非常强，与立法学和各部门法学密不可分，同时，由于该评估并不关注法律文件在适用中的实效，故其对社会信息的需求并不大，因此地方立法文本质量评估的方法应当属于“理论分析”的范畴；而实施效果评估则主要注重的是法律实施一段时间后的效果，侧重实践，属于“实证分析”的范畴。理论来源于实践，但是同时科学的理论也指导着实践。如果文本质量评估指标不科学，选用的评估标准和评估方法不合理，势必会影响到现实中法律法规的实施效果，使其无法达到立法前的预期目标。因此，文本质量评估指标在一定程度上决定了立法的实施效果。

（2）实施效果评估指标可以反映出文本质量的优劣。我们都知道立法后评估是提高执法水平的有效措施，它不仅重视对立法本身文本质量的分析，同时也高度关注立法的实施效果，这是因为从一定意义上来说，如果通过实施效果评估得出立法实施效果未达到预期目标，那么在法律法规的文本制定等环节中便可能存在问题，为了提高立法质量，立法主体必然需要对文本质量进行全面深入的分析，比照实施效果评估的结果来发现文本质量中存在的不足，从而进行完善。

因为立法后评估强调技术层面的价值中立，因此，各种评估方法都得以科学系统、客观真实为价值目标，同时，还应当坚持群众意见与专家观点相结合，坚持实证调查与理论分析相结合，运用一切可利用的渠道，充分收集社会信息，从而获取评估资料，以得到准确的评估结论。由法定评估主体作出的评估结论不仅是立法修改、废止的依据，而且其对执法方面提出的建议，执法机关也应当贯彻执行，从而有利于改进执法工作，提高执法水平。

（三）地方法规质量控制与管理综合分析及建议

目前，在我国立法后评估机制中还存在着很多问题，如对立法后评估工作重要性认识不足、制度化建设滞后以及理论研究不足等，但是立法后评估作为一项具有重要意义的研究工作，我们应当在全面总结分析评估实践的基础上，积极采取措施加以改进完善，以充分发挥立法后评估的重要作用。

对地方法规质量控制与管理，可以从以下方面把握：

1.加强制度化建设，规范立法后评估工作

为了进一步加强立法后评估工作，提高评估质量，充分发挥立法后评估的重要作用，应当及时对立法后评估实践进行全面深入细致的总结分析，对立法后评估的主体、内容、原则、标准、方法、程序、效力等基本内容进行规范，以全面有序地推进立法后评估工作。

2.加强立法文本质量评估与实施效果评估的结合

在传统实践中，立法部门往往会认为它的任务只是立法，将一部法律法规制定出来它的任务就完成了，至于法的实施效果不是它关注的问题。有人将立法后评估称为“立法回头看”是有一定道理的，立法机关不应仅仅关注法律的制定，同时也应该关注法律的实施及其效果，更要关注法律法规的实施效果与立法本身的关系，将文本质量评估和实施效果评估两个机制有效地联系起来，才能客观地认识法治，加快法治进程。

3.建立适当的工作机制

加强实务界和理论界的合作，深入开展立法后评估理论研究。针对我国理论界对立法后评估研究不足的状况，各级机关在立法后评估工作中，应当积极争取专家学者参与。专家学者广泛深入地参与，既能保障立法后评估的质量，又能使专家学者及时全面地了解掌握立法后评估的客观情况，为其开展理论研究提供翔实的资料。在对立法后评估开展理论研究的过程中，我们既要加强与法学界的沟通交流，及时了解掌握最新的法学成果，又要注意对社会学、管理学、统计学等相关社会科学理论成果的吸收，同时还应当借鉴政策评估等工作的成功经验，因为对公共事务的评估无论在理论上，还是在方法技术上都存在一定的共性。^[46]

4.重视评估结果的运用

目前，国内开展的立法后评估工作存在一定的盲目性和跟风现象，似乎只是为了评估而评估，评估结果不被相关部门重视，以致没有发挥应有的作用，因此要把立法评估工作落到实处必须重视评估结果的实际运用，将评估结果与法律法规的清理结合起来，从而加大对它们的重新制定、修改或废止的力度和进度。

（重庆大学法学院研究生吴鹏、陈蓉、刘萌萌亦参与本课题的研究。）

【注释】

[1]秦建刚.立法后评估理论与实践简介［S/OL］.http://www.xinjiang.gov.cn/10013/10037/10018/10002/2008/42918.htm［2012-05-02］.

[2]郑文金。为“立法后评估”叫好［J］.中国人大，2005，（20）.

[3]新华网，http://www.chinadaily.com.cn/hqcj/zxqxb/2011-06-28/content＿3022125.html［2012-05-02］.

[4]任则禹.立法后评估的主体及其他［j］.公民导刊，2010-06.

[5]俞荣根，刘艺.地方性法规质量评估的理论意义与实践难题［J］.华中科技大学学报，2010，24（3）.

[6]陈瑶瑶.论行政立法后评估制度之构设［J］.兰州学刊，2006，（11）.

[7]陈立丽.法工委开展立法后评估［N/OL］.法制日报：人大立法，2011-06-28，（9297）.http://www.peo-ple.com.cn/h/2011/0628/c25408-2660323031.html.

[8]Henkei，Mary.The Audit Commjssion［C］∥Christopher Pollitt，and Stephen Harrison（ed）.Book of Public Services Management.Oxford：Blackweli Publisher，1992.

[9]孙树曼.我国立法后评估指标体系的构建［D］.山东大学，2009.

[10]程慧.我国地方人大立法后评估相关制度研究［D］.华东政法学院，2007.

[11]李杜白.行政立法后评估制度研究——从我市开展政府规章立法后评估工作出发［D］.杭州市人民政府法制办公室.

[12]李鸿飞.立法后评估制度研究［D］.中国海洋大学，2008.

[13]刘平.地方立法后评估制度研究［J］.政府法制研究，2008（188）.

[14]许汶，许枫.对地方立法后评估制度的几点思考［J］.中共青岛市委青岛行政学院学报，2007（2）.

[15]宋爱琴.立法效果评估理论与实证研究［D］.上海社会科学院，2008.

[16]刘芳核.行政立法评估研究［D］.湖南师范大学，2009.

[17]程慧.我国地方人大立法后评估相关制度研究［D］.华东政法学院，2007.

[18]冯光.立法后评估制度研究［D］.吉林大学，2009.

[19]孙树曼.我国立法后评估指标体系的构建［D］.山东大学，2009.

[20]李鸿飞.立法后评估制度研究［D］.中国海洋大学，2008.

[21]孙树曼.我国立法后评估指标体系的构建［D］.山东大学，2009.

[22]李立.国务院法制办立法后评估运作详情［N］.法制日报，2007-08-31.

[23]王立彬.我国第一个专门规范立法后评估的部门规章出台［N/OL］.新华社，2010-07-26.http://www.cnstock.com/index/gdbb/201007/711042.htm.

[24]秦建刚.立法后评估理论与实践简介［S/OL］.http://www.xinjiang.gov.cn/10013/10037/10018/10002/2008/42918.htm.

[25]刘芳核.行政立法评估研究［D］.湖南师范大学，2009.

[26]丁贤，张明君.立法后评估理论与实践初探［J］.政治与法律，2008（1）.

[27]俞荣根，刘艺.地方性法规质量评估的理论意义与实践难题［J］.华中科技大学学报：社科版，2010（3）.

[28]亚里士多德.政治学［M］.北京：商务印书馆，1965：199.

[29]孙书妍.立法技术与法律的有效性——以就业促进法为例［J］.人大研究，2008（6）.

[30]马新福，朱振，等.立法论——一种法社会学视角［M］.长春：吉林人民出版社，2005.

[31]李长喜.立法质量检测标准研究［C］∥周旺生.立法研究：第2卷.北京：法律出版社，2001.

[32]沈荣华，周传铭.中国地方政府规章研究［M］.上海：上海三联书店，1999：36.

[33]德沃金.认真对待权利［M］.信春鹰，等，译.北京：中国大百科全书出版社，1998.

[34]《中华人民共和国立法法》第8条：下列事项只能制定法律：（一）国家主权的事项；（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（四）犯罪和刑罚；（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（六）对非国有财产的征收；（七）民事基本制度；（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（九）诉讼和仲裁制度；（十）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。

[35]《中华人民共和国行政许可法》第12条规定，下列事项可以设定行政许可：（一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；（三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；（四）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；（五）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；（六）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。该法第15条第1款规定：本法第12条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。

[36]魏源.魏源集［M］.北京：中华书局，1976：45.

[37]田成有.地方立法的理论与实践［M］.北京：中国法制出版社，2004：109.

[38]陈翔，王飞，杨进，等.我国已制定地方性法规8600多件［N/OL］.广州日报，2011-03-08.http://gz-daily.dayoo.com/html/2011-03/08/content＿1285378.htm.

[39]丁贤，张明君.立法后评估理论与实践初论［J］.政治与法律，2008（1）.

[40]许安标.立法后评估初探［J］.中国人大，2007（4）.

[41]汪全胜.立法效益研究［M］.北京：中国法制出版社，2003：43.

[42]魏明，张雅萍.德国立法成本效益分析与评估体系［J］.水运科学，2007（1）.

[43]汪全胜.法律绩效评估机制论［M］.北京：北京大学出版社，2010：174.

[44]李伟权.政府回应论［M］.北京：中国社会科学出版社，2005：36.

[45]贠杰，杨诚虎.公共政策评估：政府与方法［M］.北京：中国社会科学出版社，2006：275.

[46]李春久.立法后评估研究与行政立法后评估制度的构想［EB/OL］.中国政府法制信息网，2008-01-07.http://www.chinalaw.gov.cn/article/dfxx/dffzxx/sd/jns/200801/20080100022526.shtml.