法管理学初探

法管理学初探——“法管理学”研究现状考察与研究

当“法管理学”还是一个创新型的词汇时，国内外对法管理学的研究可谓是凤毛麟角。在国外的文献中，也很难看到讨论Law and Management的资料，但是法管理学并不是陡从天降，无根而生的，实际上，法管理的研究在国内外都有着深厚的基础。要探讨法管理学的研究状况，首先需要界定什么是法管理学，把这个范围弄清楚了，认识法管理学的研究也就水到渠成了。笔者认为，法管理学是一门系统研究涉及法律的制定、执行、适用、遵守各个环节的管理活动的基本规律和一般方法的科学。因此，法管理学主要包括立法管理、执法管理、司法管理、守法管理。现在的研究主要集中在执法管理和司法管理，而立法管理与守法管理的研究几乎为零，所谓执法管理，即是指国家行政机关对制定、实施行政法规以及将法律的一般规定适用于行政相对人或事件的贯彻宪法和法律的活动的管理，同时也包括在这些活动过程中国家行政机关组织内部的管理。从这个意义上来说，执法管理便是我们平常所说的行政管理，行政管理自20世纪初以来，得到了长足的发展。在发达国家，行政管理已成为一个独立的，具有众多理论流派，多学科交叉的，理论联系实际的一门科学。在我国，自改革开放以来，行政管理的研究也得以蓬勃发展，所以目前国内外对于行政管理的研究资料可谓是浩如烟海、汗牛充栋了。而司法管理，是指对国家司法机关依照法定职权和程序适用法律活动的管理，同时也包括司法机关组织内部的管理。司法管理的研究也开展得相对较早，1929年美国著名行政学者威洛比（WilliamF.Willoughby，1867—1960）著的《司法管理原则》（Principles of JudicialAdministration）一书，可谓是最早对司法管理进行讨论的著作了，从此之后，对司法管理的研究也开始了蓬勃的发展，到现在基本上发展成为了一门独立的学科。而法管理学的其他两个组成部分，立法管理和守法管理现在研究得还不够，几乎处于一种萌芽状态，对于立法管理我们可以从各国对立法机构、立法机构的运作方面的探讨窥测到一丝立法管理研究的萌芽，而守法管理的研究就更为零散破碎了。但是，随着社会、经济的发展，人们会在保证社会平稳运行的基础上更加注重效率的提高，这就意味着管理的加强，只有实现充分的管理，才能节省大量的运行环节，节约大量的人力、物力，“科技与管理是车之两轮，鸟之两翼”这句话便说明了管理对于社会发展的重要性。因此，立法管理和守法管理尽管目前的研究还比较少，但是对其研究是必需的，其发展也是必然的。因为“社会一旦有技术上的需要，则这种需要就会比十所大学更能把科学推向前进”^［1］。

本文为作者与陈星合写。陈星（1986—），男，四川广安人，重庆大学法学院博士研究生，研究方向为知识产权法。

根据马克思主义认识论的基本原理，人们认识事物是一个从特殊到一般，再从一般到特殊的过程，所以当立法管理、执法管理、司法管理、守法管理的研究都发展成熟时，人们必然会对其归纳抽象，寻找其相同的基本原理，这样便会形成对法运行各个环节管理的一般规律和基本方法的研究，最终的结果便是法管理学的诞生。法管理学的诞生是历史的必然，是人们认识法的现象的必然结果，只是，目前的研究还不够全面深入，以致法管理学尚未发展成为一门独立的学科。

一、法学与管理学的交融

（一）“法管理学”能为法学提供管理学的方法论

管理学是研究合理调配和使用人类活动所需要的各种物质资源和其他资源的方法论，其目的在于使组织效益最大化，资源运作合理化；核心在于提高资源利用的效率。而在法学的研究中，除了公平、公正、正义等价值外，效率也是法学理论与实践都必须予以追求的价值品质。在司法实践中，法律制度效率及司法资源配置效率的问题十分常见。例如，立法过程中对法律程序的安排缺乏一种合理的配置导致程序紊乱，无形中造成司法资源的浪费；又如在法律适用过程中的司法人员工作安排不合理的问题，这也直接会导致司法工作人员的效率低下。许多由于缺乏妥当的管理而导致的问题都会带来资源的浪费，影响法律的资源配置效率。

若要提高法律效率，则不可避免地要对既有的司法资源进行合理的调配，这就对管理学的方法论提出了需求，而管理学诸多先进的管理理念与管理措施正迎合了这种迫切的需求。“法管理学”势必基于这样的前提而产生，且随着“法管理学”的深入研究，势必会将更多的先进的管理学的方法论融入法学之中，使得“法管理学”真正成为一门关乎法律的效率之学。

将“法管理学”的理论运用于实践，可达到降低司法成本，优化司法资源配置，提高司法效益的目的。理论研究的目的往往就是指导实践。若“法管理学”这样一门新的学科却仅仅将这门学科局限于理论研究，那么它的存在也会失去意义，因为笔者认为“法管理学”是一门关乎如何用管理方法从事法律方面工作的科学，它注定具有很强的实践性。我们反观其他的法学交叉边缘学科，如法经济学、法医学、法信息学，它们的出现都是因为在现实生活中两门学科不断地发生交融，迫切需要以这些交融点为基础进而形成一套新的理论知识再反过来更好地为实践服务。“法管理学”也不例外，正是因为现实生活中，法学与管理学不断地发生交融，现实生活中遇到的种种与此有关的困境难以得到解决，因此这需要形成一套相关的理论对法律管理进行指导。

若“法管理学”运用于司法实践（立法与司法）之中，势必会带来良好的效果：如全国人大要制定某一项法律程序，其根据“法管理学”的法律管理理念对这项即将制定的程序进行管理角度的分析，分析这项制度如何规定才能使其在司法实践中达到降低司法成本，优化司法资源配置的目的，最终予以制定，那么理所当然的，经过以提高效率为目标之一的管理学角度的分析，这项法律程序所带来的司法效益肯定要好得多；再如，在司法机关的人员工作安排方面，如果司法机关的负责人具备一定的“法管理学”知识，对司法工作的安排作管理学角度的分析，其工作效率当然要比盲目的安排好得多。

“法管理学”有助于完善法学的学科体系。法学的学科体系是指由法学的全部分支学科构成的统一整体，按照现如今比较通常的理论是将法学的学科体系划分为六大类别：①理论法学，其包括法理学、法社会学、比较法学等；②法律史学，其包括中外法律制度史、中外法律思想史、法学史等；③国内法学，其包括宪法学、民法学、刑法学等；④外国法学，其包括外国刑事诉讼法、外国民法等；⑤国际法学，其包括国际公法、国际私法等；⑥边缘法学，其包括法经济学、法律信息学、法医学等。由上述可知，法学的学科体系是异常庞大的，而且法学的子学科还在随法学研究的进行而不断增加，因此法学学科体系注定处于不断发展、不断完善的状态，这点在边缘法学的学科领域表现得尤为明显。例如，法医学的产生、法信息学的产生、法经济学的产生，这些学科无不都是两门或多门学科之间相互交融为前提，而后由诸多法学家们对它们进行理论化、系统化，最终形成一门学科并填补法学学科体系的空白。据此，若真的开设“法管理学”这样一门法学交叉边缘学科，那么它的作用就不仅仅体现在对法律的管理学指导这种司法实践上，其也填补了法学学科体系，特别是法学学科体系中边缘法学的体系空白。

（二）“法管理学”实践意义

（1）对经营管理中的法律进行必要的分析和介绍，促进我们在经营管理中对法律的思考，让我们学着从多元的角度审视法律，甚至打破我们坚信的法律基本知识，从中增加一些对法律的思考，培养提出问题和挑战问题的能力和素质。

（2）对经营管理中的法律问题研究可以更好地对我国管理与法律有关的立法进行更好的理解和提出完善意见。

（3）促使管理者利用组织中的资源来有效地实现组织的目的，从而达到资源的最大化配置，实现最优化的管理。给了我们一个可以从另一个角度来研究法律的机会。研究法学中的管理现象并不是不讲法律，也不是以管理取代法律，让管理喧宾夺主，而是倡导以管理学的方法来窥探法律的本质，发现问题，解决问题。

法学和管理学是两门独立的学科，但是二者之间却有着千丝万缕的联系。如何让两门学科进行很好的结合呢？这就要求我们准确找到法学和管理学之间的关系，找到两门学科的切入点，用管理学的方法分析法学，找到法学中的管理学现象。随着法学家和管理学家对彼此的学术领域不断地深入研究，“法管理学”的孕育、产生、发展乃至以后的成熟都是必然的，这也是法学与管理学不断交融的必然结果。“法管理学”这样一门科学，其必将给现如今不断发展与完善的法学体系注入一道新鲜的血液，这也必将会给法学和管理学带来新的生命力。

现今，我们以超前的眼光来看待法管理学，来研究法管理学，这是符合社会需要的具有创举性的研究，正在或者说是即将开创出法学和管理学研究的一片新天地。正因为如此，法管理学的研究是前无古人，后无来者的研究，所以，我们对法管理学研究现状的考察还是遵循事物认识的一般规律，先来认识其“特殊性”，也就是先考察立法管理、执法管理、司法管理、守法管理的研究情况，通过这种特殊性的考察探寻法管理学的一般性发展趋势。我们遵循发展的时间先后顺序来考察立法管理、执法管理、司法管理与守法管理。

二、立法管理的研究考察

现阶段，“立法”与“管理”两个词语放在一起通常是表达通过“立法”来规范、“管理”某方面行为或事实，如“住房维修金年底有望立法管理”“电动车废旧电池污染严重，亟待立法管理”等，都不是本文意义上的“立法管理”。这里所说的立法管理，实际上是对“立法”本身进行“管理”。笔者认为，立法管理即是对立法权限分配、制订、认可和变动法律规定的活动的管理以及对立法机构和人员的管理。由此观之，立法管理应当包括四个方面的内容：立法资源管理、立法过程管理、立法机构管理和立法人事管理。立法管理的目的在于通过管理能够合理配置立法权限，建设高效的立法机构，提高立法效率，节约立法成本，确保整个社会的有序运行。

目前还鲜见此种意义上“立法管理”的提法，但是我们也不难发现实践中对立法管理方面已有一些研究和探索。我国学者对立法体制、人民代表大会制度有着广泛的研究，在这些研究中，学者们探讨了我国立法机构的设置、立法权限的划分等问题，指出我国目前体制上的弊端，寻求完善和解决之道，实际上这之中便蕴含了对立法资源管理的探讨。1984年吴大英、刘瀚在《立法体制研究》一文中指出：“宪法规定全国人大及其常委会行使国家立法权，同时规定省、自治区、直辖市人大及其常委会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。这就在宪法上确认了两级立法体制，即不但中央可以立法，地方也可以立法。”^［34］中国政法大学王称心在《试论我国立法体制的现状与完善》一文中探讨了我国立法机构的设置和立法权限的划分问题，指出我国目前立法机构存在地位不明、主体过多、监督不够等方面的问题，立法权限也存在划分不科学、不明确等问题，并对如何完善提出了建议。^［35］中国人民大学朱力宇教授也探讨了立法体制的模式，朱教授认为《立法法》使我国立法事项“具体化、明晰化和定型化”，“立法权限的划分是与立法事项的划分联系在一起的”^［36］。因此对立法事项的规定即是对立法权限的划分，通过立法的形式来明确各级立法机构的立法权限，配置立法资源，这无疑是对立法资源的分配管理。

对立法进行管理是为了节约立法成本，提高立法效率。虽然目前立法管理的研究比较少，但是对于立法效率、立法成本开展了广泛的研究。这些研究结合法经济学的理论，探讨立法成本、立法资源、立法监督等相关问题，通过立法成本效益预测，进行立法效率评估，极大地推进了立法管理实质内容的相关研究。早在1996年，著名法学家、法治思想家、被尊称为“法治三老”之一的《中国法学》总编辑郭道晖教授发表了《立法的效益与效率》一文，指出立法效率是立法效益与立法成本之比，其中立法成本包括立法自身的工作成本和立法的社会成本。立法自身的工作成本“指制定一部法律，从规划、起草、提案、审议到通过、公布以及进行修改补充、执法检查、立法监督等立法程序或整个立法工作过程中的人力、物力、财力以及时间、精力等物质耗费”^［37］。而立法的社会成本是“指由于立法决策、立法方略、立法技术等方面的因素所引起的社会支出”。对立法自身的工作成本的管理便是立法管理的题中之意，通过对人力、物力、财力的合理分配管理，以达到节约成本的目的，实现立法效益的最大化。上海交通大学法学院徐向华教授更是在1999年提出了“效率优先、实现公正”^［38］的立法工作原则。重庆大学法学院李龙亮博士研究生也作了较多关于立法效率方面的研究，在2008年《立法效率研究》一文中，他分析了立法成本、立法效益、立法数量、立法质量以及立法需求等几个影响立法效率的因素，指出立法低效率是因为立法的资源意识淡薄、立法资源配置不合理、立法成本效益评价机制欠缺和立法监督制约机制不完善，提出了提高立法效率的相关建议。^［39］另外，也有很多关于行政立法成本与效率方面的研究。这些关于立法效率、立法成本的研究都是立法管理的实质内容和核心内容的初步探讨，有利于丰富和发展立法管理研究，促进立法管理独立学科的最终形成。

从立法方面来看，我国2000年3月出台了《中华人民共和国立法法》，规定了立法原则、立法权限、立法程序等立法重大问题，可以说是为立法管理提供了最高的法律依据。2009年3月开始实施的《中华人民共和国海关立法工作管理规定》，是由海关总署制定的规范海关立法工作管理的部门规章，规定了海关规章制定的程序，以及立法后的评估，是一部专门对立法工作进行管理的部门规章，对于推进我国的立法管理工作、促进立法管理的研究将有着重要的意义。

由此可以看出，目前虽然关于立法管理的直接研究并不多见，但是对于其实质内容的研究和探讨已经初步开展，也出现了关于立法管理方面的法律规范，这意味着对立法管理的研究有着重大的理论意义和现实意义，在现实需要的推动下，这方面的研究将会更加广泛和深入。

三、执法管理的研究考察

执法管理是指国家行政机关对制定、实施行政法规以及将法律的一般规定适用于行政相对人或事件的贯彻宪法和法律的活动的管理，同时也包括在这些活动过程中国家行政机关组织内部的管理。这便是我们通常意义上所讲的行政管理。行政管理是目前法管理中发展得最为成熟的部分，行政管理学起源于美国，1887年，曾任普林斯顿大学校长的美国第28界总统威尔逊在《政治学季刊》上发表的《行政学研究》一文标志着行政管理学的诞生，他“主张政治与行政分离，第一次明确提出应该把行政管理当作一门独立的学科来进行研究”^［2］。1900年，古德诺出版《政治与行政》一书，他扬弃了政治学上立法、司法、行政的三分法，对威尔逊的“政治与行政”二分法作了进一步阐释，他认为“政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行”^［3］，从而使行政学正式从政治学中脱离成为一门独立的学科。行政管理学从19世纪末、20世纪初发端以来，已经有一百多年的研究历史了，到目前已经经历了若干个发展时期，成为一门日渐成熟的学科。

对于行政管理的发展时期，学界尚无统一的认识，存在着二时期法、三时期法、四时期法、五时期法、六时期法、七时期法等划分方式。王沪宁教授主张的二时期法把行政管理学的演变分为两个阶段：第二次世界大战前的前期阶段（又称科学管理阶段）和第二次世界大战后的后期阶段（又称行为科学阶段）^［4］，这样的划分未免显得粗略。我国台湾学者张润书把行政管理学的演变分为传统理论时期或称科学管理时期（1900—1940）、行为管理时期（1940—1960）和系统管理时期（1960—）（张润书，《行政学》台北五南图书出版公司，1976：21-22）。夏书章教授把行政管理学的演变分为形成阶段——传统管理时期（19世纪末—20世纪20年代）、成长阶段——科学管理时期（20世纪20年代以后）和科学化阶段——现代化管理时期（始于20世纪40年代）。^［5］张永桃教授将其分为科学管理时期、行为科学时期、现代化时期或管理科学时期。^［6］三时期法的划分主要参照了西方经济管理思想和企业管理思想的演变，尽管行政管理学与他们紧密联系，密不可分，但是这样的划分没有突出行政管理学的个体发展特点。美国学者罗伯特·戈伦比威斯基（Robert T.Golembiewski）将行政管理学分为分析性的政治与行政分立阶段（analytic politics/administration）、具体的政治与行政分立阶段（concrete politics/administra-tion）、管理科学阶段以及公共政策途径阶段（public policy approach）^［7］四个阶段；张国庆教授将其分为早期行政研究时期（1887—1911）、传统公共行政研究时期（1911—1933）、修正公共行政研究时期（1933—1960）和整合公共行政研究时期（1960年以来）。^［8］彭和平教授将行政管理学的产生和发展分为早期研究时期（19世纪末—20世纪初）、两次世界大战期间（1917—1945）、20世纪60年代至70年代和20世纪80年代以来共五个阶段。^［9］丁煌教授将行政学的演变分为六个时期：提出与创立时期（1887—1918）、正统时期（1919—1941）、批评与转变时期（1941—1959）、应用与发展时期（20世纪60年代）、挑战与创立时期（20世纪70年代）和总结与探索时期（20世纪80年代）。^［10］内利森（Nelissen）和德戈德（De Goede）将行政学的发展分为七个时期，即政治—行政取向时期、行政科学取向时期、韦伯主义取向时期、人文主义取向时期、公共政策取向时期、系统取向时期、新公共管理取向时期。^［11］

笔者较为赞同丁煌教授对行政管理学发展的六时期划分方式，因此，以其六时期说为线索来考察行政管理的研究发展。在行政管理学的提出与创立时期（1887—1918），以威尔逊的开山之作《行政学研究》和古诺德的《政治与行政》为代表，提出和充分阐释了政治与行政分离理论，并对政治与行政的协调关系以及如何实现这种协调作了分析。泰勒通过《科学管理》《科学管理原理》等著作倡导科学管理，人们将科学管理运动提供的科学原理和方法应用于政府的行政管理、精简政府、调整机构，促进了政府工作的改革，提高了行政效率。“在某种意义上，正是以泰勒的科学管理理论为标志的科学管理运动，才进一步推动了西方行政学的形成和兴盛。”^［12］被誉为“现代管理理论之父”的法约尔提出了一般（行政）管理理论，在其代表作《工业管理与一般管理》一书中提出十四条管理原则和管理五要素说，“在包括行政管理在内的现代管理理论与实践中已作为普遍遵循的准则而存在”，为行政管理的发展确定了基本理论原则。

正统时期的行政学继承了早期行政学的基本信念，“他们将官僚制度及其组织和管理问题作为研究重点，力图通过行政现象的科学分析，发现行政管理的原则和规律，并尝试着为行政学确立一个基本的理论模式和学科体系”^［13］。在这个时期，德国行政学家韦伯的《论官僚制》奠定了现代官僚制理论的理论基石，他提出建立合理化—合法化的理想行政组织，“这种纯粹的官僚集权式行政组织是对能够最大限度地发挥效率的，因此这种组织是对人进行绝对必要控制的最合理的手段，精确性、稳定性、严格的纪律性和可靠性等方面都比其他组织形式要优越，它能够正式地应用于各种行政管理任务中。”^［14］美国行政学家怀特于1926年出版的《行政学导论》是世界上公认的第一本行政学教科书，标志着行政科学的正式诞生，使行政科学成为系统化、理论化的知识体系，同时他将行政学的研究重点从宏观转向微观，开始关注行政管理内部，关注技术性细节，比如对行政环境、行政组织、行政协调、人事行政、行政伦理、行政法规、行政监督等方面的研究，极大地丰富了行政学研究的内容，促使行政学的纵深发展。美国行政学家古利克以其丰富的行政实践经验为基础，从分工与整合、全体与部分的关系入手，指出了分工的局限性和工作协调的重要性，他的行政学思想具有一体化和实践性的特征，强调政府在社会中的作用，认为建立行政科学的目的在于更大地提高公共部门的工作效率。与古利克合作编撰《行政科学论文集》的英国行政学家厄威克在对法约尔、泰勒等西方早期行政管理学家的思想做了大量的系统化工作的基础上提出了一系列具有普遍实用性的行政管理原则。美国行政学家福莱特创立了动态行政管理理论，深入研究行政管理中人的问题，在冲突、整合、协调、控制、权威以及领导等方面提出自己的见解，为正统的行政管理理论和行为主义行政管理理论作了沟通成为连接正统时期与批评和转变时期的桥梁。

批评与转变时期，因为遭遇了1929—1933年经济危机和两次世界大战，各国开始放弃自由放任的经济政策，对经济和社会全面干预，而正统的行政理论原则对官僚体制、行政权力、行政职能等方面的阐述不能满足这一转变的需要，因此，正统的行政理论开始受到了猛烈的批判，通过这些批判使行政管理的理论得到了更深入的发展。美国行政管理学家巴纳德最早用系统观对行政组织进行全面深入地分析，包括组织的本质、组织的要素、非正式组织、组织平衡、权威关系、组织决策以及管理人员的职能等方面，他的《经理人员的职能》一书对管理学产生了深远的影响，成为行政管理学的经典之作。美国行为主义行政学家西蒙对正统行政学研究进行猛烈抨击，主张用行政行为研究替代正统行政学研究，他的《行政行为——行政组织决策过程的研究》一书被视为传统行政学派与行为主义行政学派的重要里程碑，西方行政学“开始迈进一个新的时代，即以科学化的概念、实证的研究方法来取代传统的、充满混命题和教条化陈述的内容”^［15］。“西蒙为后来研究行政现象的学者们提供了一个非常重要的研究途径，即决策研究方法。他使学者们对行政组织的研究焦点由对制度、法制、结构等静态层面的研究转变到决策过程的动态研究”。^［16］美国行政学家沃尔多通过大量的评论文章对行政学的历史发展和内容范围进行了全面探讨，倡导新公共行政运动，以综合折中的行政思想为西方行政学的发展作出了重要贡献。英国“民众行政理论家”帕金森对官僚组织的弊病进行了精辟的分析，提出了著名的帕金森定律，即“工作的增加只是为了填满完成这一工作时可资利用的时间”。“指明了臃肿组织机构低效能与组织机构表面上的‘伪适应症’是直接相关的。”^［17］麦格雷戈根据对X理论的总结和批评，提出了以注重发挥公务人员的才干和热情、重视人的行为、尊重人格为特征的Y理论，强调行政管理中民主领导、参与决策的重要性。美国政治学家和经济学家林德布洛姆提出的渐进决策模式“以历史和现实的态度将事物的运动看做是一个前后衔接的不间断的过程”，主张逐步对政策进行修改并最终改变政策。

应用与发展时期，行政学由纯理论研究转向应用研究，获得了长足发展。以色列学者德罗尔提出了较为完整系统的政策科学理论，包括政策科学及其本质特征、政策科学方法论、逆境中的政策制定、宏观政策分析思想等，为政策科学的发展作出了重要贡献。美国行政学者彼得继帕金森之后对官僚组织的特征作了进一步分析并提出了著名的“彼得原理”，即在实行等级制度的组织中，每个组织成员都会晋升到他所不能胜任的那一级，揭示了知人善任、适才适用的基本人事行政原则。里格斯继高斯之后把生态学观点引入行政学领域，借用生态学研究生命主体与其环境的相互关系和作用的基本理论与方法来研究行政系统与其社会环境的相互关系，从公共行政的社会环境、文化背景、意识形态等外部关系上着手，去了解一个社会的行政制度和行政行为，为行政学开辟了新的领域。

挑战和创新时期，行政学研究更加注重政府行政的社会和政治意义，目标管理理论、权变学说等在政府行政管理实践中的直接应用，更促使了西方行政学说的创新。美国行政学家弗雷德里克森等新公共行政学者在对传统公共行政学理论进行了全面反思和批判并运用新的研究方法从新的视角对公共行政的现实与未来作了深入研究，批判传统公共行政学“效率至上”的观点，提倡将社会公平的理念融入到行政管理之中，同时也突破传统政治——行政二分法，提出行政人员以积极的态度参与到决策过程中。新公共行政学“对社会公平价值观的极力倡导不仅使美国政府在参与性、分权化以及变通性等方面进行了一系列行政管理体制的改革，而且同时也对世界各国的行政管理理论与实践产生了间接的影响”^［18］。美国管理学家菲德勒将权变管理理论应用于领导科学研究领域，提出了著名的权变领导模式，美国著名学者德鲁克在对企业组织和社会公共服务机构进行深入研究的基础上提出了目标管理理论，这两个理论都可以说是行政管理的具体方式方法，行政管理学的研究已经由宏观深入到微观细节了。

总结与探索时期，布坎南运用经济学的方法分析政治决策过程并对政府的本质，尤其是政府的失败以及改进作了深入探讨，并提出补救“政府失败”的政策建议，认为应当从制度创新上寻找对策以便从根本上减少政府的失败。奎德在其《公共政策决策分析》等著作中系统地阐释了他的政策分析理论，探讨了政策分析的本质、政策分析语系统分析和运筹学等相关概念之间的关系以及政策分析的必要性等基本问题，提出了政策分析理论与方法，为当代政府决策的科学化奠定了重要的方法论基础。奥斯本在《重塑政府》一书中提出企业家政府理论，克林顿总统也根据此理论开展政府改革，希望建立一种自下而上简政放权式的企业家政府模式。

迄今为止，行政管理学仍然处在发展之中，西方行政学的研究呈现出这样的趋势：从演绎分析转向归纳分析；从价值分析转向实践分析；从静态分析转向动态分析；从生理分析转向心理分析；从间接分析转向直接分析；从单科分析转向多科分析；从比较分析转向生态分析。^［19］随着经济社会的发展，政府体制改革的进行，行政管理的研究也将进一步深入、转变、创新，以适应当前的管理需要。

中国的行政管理研究在19世纪末20世纪初便开始了，但是发展较为缓慢，新中国成立后又一度中断，改革开放后迅速重建发展，到目前为止，已经形成了三大学派，即夏书章学派、郭济学派、欧阳雄飞学派。夏书章学派即中国特色的行政管理学派，其基本特征是：①加强理论与实际相结合的中国特点的行政管理学研究；②坚持以马克思主义为指导；③反对照抄照搬西方行政学理论；④澄清是非，批判行政管理学研究领域中的资产阶级自由化观点。^［20］郭济学派即中国公共行政学派，主要理论特征有：①公共行政学是一门独立学科，“公共行政”内容比“行政”一词丰富得多；②公共行政学是主导全球行政改革和政府管理的理论；③中国行政改革必须转变理念，尽量不用行政、行政管理概念，大力推进政府职能市场化。^［21］欧阳雄飞学派即中国行政管理学“十”字型学派，有五个基本特征：①创建了一个具有时代特点、门类齐全、结构合理、与时俱进的中国行政管理学“十”字型学科体系，为其学派的进一步发展奠定了理论基础；②专家学者们站在中国行政管理学“十”字型学科体系制高点，日益建立和形成了由行政管理学分支学科、交叉学科、新兴学科构成的、健康有序发展的学科群；③在中国行政管理学“十”字型学科体系的创新、发展和完善的历史进程中，同时也催生、培育和涌现了一批行政管理学分支学科的带头人和学术研究队伍；④自觉地创新我国行政管理学的原理、概念、范畴、学术观点、科研方法，并使之日益成为中国行政逻辑格局中的理论纽结和思维亮点；⑤在满足实践需要过程中不断创新的理论成果，为促进国家行政管理走向科学化、专业化、现代化和法制化，为全面建设小康社会，实现中华民族的伟大复兴，日益提供强劲有力的学术支撑和智力支持。^［22］不过，与西方行政管理学相比，中国的研究仍有待继续发展。

四、司法管理的研究考察

从目前的资料来看，最早关于司法管理的著作是美国学者WilliamF.Wil-loughby在1929年出版的《司法管理原则》（Principles of Judicial Administration），司法管理的研究显然没有执法管理的研究那么源远流长，学派众多，到目前为止，司法管理的研究都还处在一个混沌的状态。不过，既然执法管理的研究，也就是行政管理的研究已经比较充分，构建了较为完整的理论体系，为立法管理、司法管理、守法管理都奠定了一个坚实的理论基础，在立法、司法、守法的管理中完全可以借用行政管理的很多基本管理理论、管理方法，而立法、司法、守法管理的研究也可以站在行政管理的臂膀之上，实现跨越式发展。

美国学者格里克认为，司法管理主要涉及两个领域：一是法院组织和人事的管理，二是诉讼运行的管理。“法院管理包括若干具体的事项，诸如法院的组织和管辖；法官的选任和任期以及法院中所有其他工作人员的聘用、训练和监督；以及例行文秘事务。诉讼的运行管理通常涉及案件处理的进程和花费以及建立法院运作的统一规则以减少案件处理过程中的混乱和不均衡。”^［23］1968年，英国大法官罗德（Lord Chancellor）认为，司法管理是“任何现实生活中法庭戏剧场景背后的一切活动”。纽约司法管理研究院院长、《司法管理：美国经验》一书的作者德尔玛·卡伦教授认为，司法管理不仅包括法院内务管理，还包括法院结构、司法选择、法律职业的组织与培训等造成司法制度好坏的一切因素。^［24］美国最高法院首席大法官的沃伦·伯格认为德尔玛·卡伦教授秉承了庞德和范德比尔特的传统，将司法管理的领域由传统的法官的选用、任期、退休及罢免、法院结构等“传统内容”，拓展到法律教育、联邦主义、司法至上、实体法改革等领域。乔治·科智特利姆爵士认为，司法管理这个术语趋于包括为社会带来刑事、民事公正的一切事项。^［25］笔者认为司法管理，是指对国家司法机关依照法定职权和程序适用法律活动的管理，同时也包括司法机关组织内部的管理。

在最早的涉及司法管理的著作《司法管理原则》（Principles of Judicial Adminis-tration）中Willoughby探讨了法院的职能，指出法院具有调查和探究事件真相，适用法律，解释法律，预防违法、侵权，提醒立法、行政机构尊重法律，管理行政事务，管理财产，执行判决，决定审判规则等方面的职能，初步涉及了作为司法机构的法院的管理职能。^［26］1952年在曾历任执业律师、法学教授与法官的亚瑟·T.范德比尔特（Arthur.T.Vanderbilt）努力下成立的美国司法管理研究院，主要成员为法官，但囊括了相当数量的执业律师、法律职业界圈外人士。该研究院与美国律师协会等机构积极合作，就民事、刑事司法管理最低标准项目进行广泛研究，产生了一系列具有影响的研究成果。^［27］1970年德尔玛·卡伦在其著作《司法管理：美国经验》（Judicial Administration：The American Experience）中对司法管理作了解释，指出司法管理包括法院内务管理和影响司法制度因素方面的管理。而格里克在1983出版的《法院、政治与司法》（Courts，Politics and Justice）一书中对司法管理两个方面内涵的阐释成为当今司法管理研究的主流观点，中国学者贺卫方教授在中国司法管理的开山之作《中国司法管理制度的两个问题》一文中也引用了格里克的观点来解释司法管理的含义。20世纪末以来，世界范围内激荡着一股司法改革的浪潮，综观世界各国司法改革，1991年10月24日《俄联邦司法改革构想》中提出以保护个人免受国家机关的专横为核心理念，以改变司法权运行的价值取向、确立法院优势与独立地位、改革司法制度为目标模式的改革目标；1996年英国《沃尔夫报告》中提出以提高司法可接近度、降低诉讼程序规则复杂程度与司法术语现代化、消除诉讼程序与司法实践当中多余特征为理念的民事司法改革；1998年《21世纪荷兰的司法管理》中提出以减少案件处理时间、提高法院可接近度、增强法律面前平等性与法律统一性等为目标，提高司法管理的独立性、质量和效率的司法改革［28］，他们都在司法改革中贯穿了加强司法管理的思想，包括宏观司法权的分配，也包括诉讼运行的微观管理，以此实现司法独立、保证司法公正。

21世纪以来，随着我国司法改革的深入，“司法管理”一词也逐渐成为我国最高人民法院文件中的常用词汇，比如2004年3月10日，在十届全国人大二次会议第四次全体会议上，肖扬院长作了《最高人民法院工作报告》。报告以“完善司法管理，加强队伍建设”为题，专章论述“落实以审判流程为重心的审判管理制度，确保审判工作公正高效运行”“完善以法官管理为重心的法院队伍管理制度，提高法官的政治素质和业务素质”“健全以人民法庭、审判法庭建设和信息化建设为重心的司法政务管理制度，努力提高司法活动效率”“自觉接受全国人大及其常委会的监督，坚持重大事项报告制度”；解决“告状难”“申诉难”和裁判不公、效率不高以及“法官素质不够高”“少数法官违法违纪问题严重”等“审判管理”“队伍管理”和“司法政务管理”问题。^［29］肖扬其实从实务上论述了“审判管理”“队伍管理”和“司法政务管理”等方面的司法管理。在这样的背景下，我国司法管理的研究更是从无到有，如火如荼，很快便有了司法管理学的诞生，并出现了以“司法管理”为研究方向的博士层次的招生。^［30］

目前，司法管理研究学者们正在探讨如何构建一个合理的司法管理体系。南京理工大学韦群林认为，应当从纵横两个方面来构建司法管理的内容，“纵向方面，按照‘宏观—中观—微观’层次展开，从司法权在国家权力中的配置这一宏观层面（宪政层），过渡到‘司法系统—法院系统—司法组织’的中观层面（司法体制层），再到某一具体法院的内务管理（财务、人力资源、装备、信息等）与审判管理的微观层面。横向方面，则以法院系统为核心，扩展到侦查、检察、公证、律师、仲裁、狱政、司法教育及考试等多个方面”。具体包括司法权的宏观配置、法院管理模式、司法官员的任职资格、职业保障和监督等司法人力资源管理、诉讼制度设计、司法监督及危机管理、司法财务管理、司法行政管理、微观司法管理等方面。^［31］青岛大学刘青峰认为应当根据司法中立、司法独立、司法公正、司法效率、司法民主等现代司法理念重构我国司法管理体制，通过推行法官精英化和职业化、完善审判公开制度、改革审判管理的行政化体制、健全社会公众参与司法的制度、构建一元化的司法监督机制构建我国司法管理体系。“最高人民法院院长王胜俊指出，法院管理的内容，根据工作的性质和规律来界定，可以概括为三大管理，即司法业务管理、司法人事管理、司法行政管理。每一部分都有其各自的特点和规律，具有其相应的价值目标。司法业务管理以公正为要，司法人事管理以公平为要，司法行政管理以效能为要。”^［32］

总之，伴随着司法改革的推进，国内外司法管理的研究处在一个蓬勃发展的阶段，司法管理学作为一门学科也初步形成，学者们正在从司法理念、司法原则、司法目标、司法效益、司法公正、司法体制等方面探究司法管理，构建起体系，期待着一个理论基础深厚、体系完整、内容充实的司法管理学的最终诞生。

五、守法管理的研究考察

守法是指“国家机关、社会组织和公民个人依照法的规定，行使权利（权力）和履行义务（职责）的活动”^［40］。笔者认为守法管理即是指国家机关、社会组织和公民个人依照法的规定，对于行使权利（权力）和履行义务（职责）进行相关活动的管理。守法管理的目的在于根据法律的要求开展各项活动，以按照法律的要求行事，避免因违法而造成运转成本的增加，提高各项活动的效益。

在守法管理方面，实践走在理论研究之前，主要体现在海关管理方面。2005年10月，青岛海关推出了“贸易守法管理”模式，海关根据企业守法状况，确定海关“诚信企业”，通过与诚信企业签订贸易守法协议，把优惠通关措施整合、打包“送”给企业，让诚信企业享受到最大的通关便利。海关同时加强监控，防止出现监管漏洞，通过动态监控和事后稽查，帮助企业“诊断”自身管理中的弊病，从而提升企业自身的管控水平和社会公信力。这一模式的推出，极大地促使积极加强自身守法管理，以获得便利的通关条件，从而节约运转成本，获得更多的企业利益。这一模式很快得到了推广，被其他海关引用，到2008年1月，海关总署便出台了《中华人民共和国海关企业分类管理办法》，该办法的目的就在于“鼓励企业守法”，为守法企业提供更多的便利。该办法根据企业遵守法律、行政法规、海关规章、相关廉政规定和经营管理状况，以及海关监管、统计记录等，将企业分为AA，A，B，C，D五个类别，按照守法便利原则，对适用不同管理类别的企业，制订相应的差别管理措施，其中AA类和A类企业适用相应的通关便利措施，B类企业适用常规管理措施，C类和D类企业适用严密监管措施。海关通关行政规章的形式确认了青岛贸易守法管理模式，这对于促进企业按照法律的要求进行守法管理有着积极的作用。

虽然实践中已经有守法管理的相关规范，但是对于守法管理的理论研究还相当滞后。到底守法需不需要管理？守法管理的主体是守法本身的主体还是特定的机构？守法管理和行政管理之间是什么关系，有什么交叉和区别？守法管理可以是一种独立的法管理类别还是可以融合到立法、执法、司法三种法管理之中去？守法管理的目标和原则是什么？守法管理又应当根据什么程序来进行？对于守法管理，有着一大堆的问题需要进行探讨，毕竟守法管理不像立法、执法、司法管理那样本身有着明确而较为单一的主体，对于需要进行管理的事项也因过于广泛复杂而显得模糊不清，更不要说通过何种程序来管理守法的事项了。不过守法是法律运行的必要环节，守法管理在实践中也有所推进，这方面的理论研究相信很快也会跟上，以促进实践的向前发展。

六、法管理研究考察的总结

从上面的介绍我们可以看出，虽然目前法管理学尚未发展成为一门独立的学科，但是对于法管理的研究却是较为广泛的，法管理的具体部分有着不同的发展程度，尤其以执法管理的相关理论最为历史悠久而又体系完整，司法管理次之，立法管理的研究才起步，最为滞后的是守法管理的研究。执法管理也就是行政管理，通过长达一百多年的研究，已经较为深入，形成了独立的行政管理学，创立了很多管理的方法和原则，为立法、司法和守法管理的发展提供了一个借鉴的基础。伴随着司法改革的进行，司法管理也基本上形成了独立的司法管理学，构建出一个较为全面的框架体系。当立法管理和守法管理的研究也发展成熟时，一个超越这四类管理的一般法管理学的诞生便是水到渠成了，这也是符合人们认识事物的规律，即从特殊到一般。法管理学的最终形成是在立法、执法、司法和守法管理的研究基础上，通过探寻这几类法管理的一般规律，研究其管理的一般方法、原则，从而将这些管理上升到一个新的理论高度，以更好地指导法管理的实践。相信在不久的将来，法管理学不论是在中国还是在世界范围内都会得到更广泛、深入的研究。

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