国家赔偿法的立法目的

第一节　国家赔偿法的立法目的

立法目的反映一部法律的性质，对法律的实施具有重要的指导作用。国家赔偿法是一部十分重要的法律，按照国家赔偿法具体法条的表述，其立法目的一是保障公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利，二是促进国家机关依法行使职权。

一、立法的背景

(一)国家赔偿的社会基础

在历史的长河中，各国国家赔偿制度的发展是不平衡的。长期以来学术界认为，国家赔偿制度经历了以下三个主要的发展阶段:一是国家不承担赔偿责任阶段。在几千年的奴隶制社会和封建制社会的历史发展过程中，社会处于专制统治之下。国王或者皇帝掌握着国家和社会的一切，王权是丝毫没有限制的，对于老百姓而言，根本没有人身权、财产权，更谈不上国家赔偿权。“普天之下，莫非王土”，在这样的历史条件下，根本不可能产生国家赔偿的思想，更不可能产生国家赔偿制度。二是国家承担部分赔偿责任阶段。随着社会的发展，社会制度的进步，到了19世纪末至20世纪初，国家赔偿责任在部分国家逐渐开始得到承认。主要有法国、德国等国家开始承认国家的赔偿责任。三是部分国家全面承担赔偿责任阶段。第二次世界大战以后，随着人权观念的兴起，国家赔偿广泛地发展起来，许多国家纷纷确立了国家赔偿法律制度。例如，美国于1946年颁布《联邦侵权赔偿法》，日本于1947年颁布《国家赔偿法》，英国于1948年颁布《王权诉讼法》等等。

我国国家赔偿制度形成于新中国成立初期，主要以1954年《宪法》为标志。我国1954年《宪法》第九十七条规定:“中华人民共和国公民对于任何违法失职的国家机关工作人员，有向各级国家机关提出书面控告或者口头控告的权利。由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有取得赔偿的权利。”可以说“五四宪法”确立了国家赔偿制度，是我国国家赔偿制度建立的标志性法律，是国家赔偿制度的里程碑。根据宪法的规定，相关行政法规、规章对这一制度进行了具体化、细化和补充规定。如:1954年的《中华人民共和国海港管理暂行条例》第二十条规定:“港务局如无任何法律依据，擅自下令禁止船舶离港，船舶得向港务局要求赔偿由于未离港所受之直接损失，并得保留对港务局之起诉权。”1982年《宪法》重新作出规定:“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”根据《宪法》的规定，1986年《民法通则》第一百二十一条规定了国家对侵权行为承担的赔偿责任。1986年通过的《土地管理法》和《邮政法》等法律，都就国家赔偿、补偿责任作出了规定。1989年《行政诉讼法》第一次较为具体地规定了国家行政机关的侵权赔偿责任。但是，长期以来，我国并没有一部完整的国家赔偿法律制度，国家赔偿的相关原则和政策也不能适应改革开放之后人民群众日益高涨的权利保护需求，不能充分保障受害人的赔偿请求权，也不适应我国建设社会主义法治国家的伟大目标。《民法通则》、《治安管理处罚条例》(现已被《治安管理处罚法》替代)、《行政诉讼法》等法律建立的国家赔偿制度，并不是专门的、系统的国家赔偿法，不以保护公民、法人和其他组织国家赔偿请求权利为主要目的，只是附带着解决某些国家赔偿纠纷，对国家赔偿的范围、主体、标准、程序等问题没有明确系统的规定，所以也不能充分满足公民、法人和其他组织获得赔偿的权利保护需求，零星分散的国家赔偿规定已远远不能适应现实的需求。因此，为了使国家赔偿真正成为切实可行的、可操作的法律制度，充分保护公民、法人和其他组织的合法权益，有必要将散见于宪法和各部门法中的国家赔偿的规定，统一编纂、制定为完备的国家赔偿法律制度，详细规定国家赔偿的原则、范围、赔偿请求人、赔偿义务机关、赔偿程序、赔偿方式和赔偿费用等各项制度，以保障受害人国家赔偿请求权充分、及时、有效的实现。正是在这种背景下，国家赔偿法应运而生。全国人大常委会于1994年5月12日通过了《国家赔偿法》，于1995年1月1日起实施。合法权益受到国家机关和国家机关工作人员违法职权行为侵害的公民、法人或者其他组织有取得国家赔偿的权利。《国家赔偿法》的实施，对于保障公民、法人和其他组织依法取得国家赔偿的权利，促进国家机关及其工作人员依法行使职权发挥了积极的作用，产生了十分深远的影响。

但是，1994年《国家赔偿法》出台后，在实施中也存在一些问题，主要是:国家赔偿的归责原则单一，当事人的合法权益难以得到保障;赔偿程序的规定比较原则化，对赔偿机关约束不够;赔偿经费保障不到位，赔偿金支付体制不尽合理;赔偿标准的规定难以适应变化了的情况。此外，刑事赔偿范围的规定不够明确，实施中存在分歧。上述问题阻碍了赔偿请求人及时有效地获得国家赔偿。虽然《国家赔偿法》在近几年的实施中，在具体保护受侵权人合法利益上力度有所加大，但是由于其本身的局限性，其保护是不充分的，明显不适应现代民主法治的需求。近年来，各方面不断提出需要对《国家赔偿法》进行必要的修改。一些部门、地方和专家学者也从不同角度提出了对国家赔偿法的修改意见和建议。

(二)国家赔偿的理论基础

1.人民主权理论

人民主权论是法国著名的启蒙思想家卢梭提出的。他认为国家的产生在于“社会契约”，社会契约的实质在于每个人都是国家中的一员，每个人都通过“社会契约”这种形式，将自身及其自身的一切权利全部转让给整个国家，每个人都是国家的不可分割的一部分，国家权力来源于人民。因此，权力是人民让渡自身权利的结果，权力的享有者自然属于人民而不是国王或君主。他认为，国王或君主不能享有一种脱离人民意志的神圣不可侵犯的权力。他认为:“如果君主居然具有一种比主权者的意志更为活跃的个别意志，并且他竟然使自己所掌握的公共力量服从于这个个别意志……这时，社会的结合便会立刻消灭，而政治体也便会立即解体。”^[1]卢梭的人民主权论推翻了“君主主权”论，在一定程度上扫除了国家赔偿制度的理论障碍。

卢梭在其《社会契约论》一书中明确指出，主权属于缔结社会契约的人民的集合体，而政府不是契约的一方，因而政府不是主权的享有者。“政府就是在民众与主权者之间所建立的一个中间体，以便两者得以互相适合，它负责执行法律并维持社会的以及政治的自由。”^[2]卢梭的人民主权论的突出贡献在于它明确将主权者与政府区分开来，在理论上否定了“主权至上”的理论，制止了专制政府侵犯人权的行为，奠定了国家赔偿的理论基础。政府不是主权的享有者，显然，政府也必须遵守主权者所制定的法律，如果政府的行为违反了法律的规定，也必须承担相应的法律后果。因此，政府的权力来源于人民，一切权力属于人民，政府是人民意志的执行者，政府只能为人民谋福利，政府在行使权力的过程中违背了人民的意志，侵犯了人民的权利，当然应当承担赔偿责任。

2.法治理论

法治的思想源远流长。早在古希腊时代，著名思想家柏拉图、亚里士多德等人就对法治的思想进行了阐述。资产阶级革命以来，启蒙思想家对法治思想作了精辟的论述，从而奠定了现代法治思想的基础。资产阶级革命以来的启蒙思想家，所主张的法治理论包括两项主要内容:一是法律应当是良法;二是法律应当获得普遍遵守。古希腊时代著名思想家亚里士多德指出:“我们应该注意到邦国虽有良法，要是人民不能全都遵循，仍然不能实现法治。法治应该包含两重含义:已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”^[3]近现代资产阶级思想家也强调法治，关注法律的制定和遵守。他们强调法律的制定要反映民意。例如，洛克认为:“如果没有这个最高权力，法律就不能具有其称为法律所绝对必要的条件，即社会的同意。除非基于他们的同意和基于他们所授予的权威，没有人能享有对社会制定法律的权力。”^[4]同时，他们也特别强调守法。著名思想家潘恩指出:“在专制国家中，国王便是法律，同样地，在自由国家中，法律便应成为国王，而不应该有其他情况。”“统治国家的是法律而不是个人。”^[5]近代启蒙思想家除了强调“法律应当是良法”以及“法律应当获得普遍遵守”外，还特别强调“法律面前人人平等”。

由于法律是人民意志的体现，而不是国王或君主个人意志，国王或君主就不能随意制定和废止法律。而且，制定的法律还必须得到普遍遵守和执行，国王或君主也必须遵守法律，因为国王或君主也是国家的成员。法治思想为国家赔偿制度的产生扫除了思想障碍，法治理论为国家赔偿制度的产生奠定了坚实的基础。除此之外，随着资本主义民主宪政的发展，一些资产阶级学者开始突破原来的理论，将最初只调整公民、法人、其他组织相互之间关系“法律面前人人平等”的原则，扩大了主体范围，将国家作为私法上的特别法人，同等地置于“法律面前人人平等”的原则之下，从而使国家作为私法上的特别法人，与自然人、法人同等承担私法上的责任，对于国家的侵权行为导致的赔偿案件，由统一而独立的法院行使管辖权。因此，“法律面前人人平等”的主张，也被视为国家赔偿制度的理论基础之一。

3.人权保障理论

人们所以缔结社会契约、建立国家，根本目的是为了更好地实现自己的权利。资产阶级革命时期，启蒙思想家们对人权保障理论早已进行过深刻论述。他们认为，人们订立“社会契约”，并不意味着他们放弃了自己的权利，而是通过“社会契约”寻求更大的力量来保全自己的权利。既然国家是“社会契约”的产物，是为了更好地实现人权和保障人权而产生的，那么国家在行使公权力时就有义务保护公民个人的权利。但是，由于各种原因，公权力的行使难免会给公民的人身权、财产权造成损害，为了有效保护公民的权利，必须建立救济制度。如果公民的权利受到侵犯而没有法律的救济、无法获得法律的保护，那么保护公民权利是虚假的、不真实的。

随着人民主权理论、法治理论、人权保障理论的产生和发展，国家赔偿制度的建立与逐步完善，公权力的行使者与普通公民一样，都必须遵守法律，并且在违反法律侵犯公民权利时，对受害人的损失进行赔偿。这些理论无情地否定了“主权至上”等一系列阻碍国家赔偿制度产生的障碍，为国家赔偿制度的产生和发展奠定了理论基础。

二、《国家赔偿法》的立法目的

(一)保障公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利

《国家赔偿法》的颁布实施，表明了我国社会和民主法制的进步。我国是社会主义国家，人民是国家的主人，为人民服务是党和国家的宗旨，保护公民、法人和其他组织的合法权益是国家义不容辞的责任。因此，国家在公务活动中损害公民合法权益的，国家有义务对其进行赔偿。这也是我国的国体和政体所决定的，是我国保护公民合法权益并对其损害进行赔偿的宪法义务所决定的。这一立法目的意味着国家赔偿义务机关以及处理国家赔偿纠纷的机关必须以确保公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利为宗旨。正确适用《国家赔偿法》，充分、高效、及时地解决国家赔偿纠纷，满足受害人的赔偿请求权。

从《国家赔偿法》保障被侵权人依法获得国家赔偿权的实现情况来看，《国家赔偿法》在实施中，由于赔偿义务机关对《国家赔偿法》实施的重要意义，以及妥善处理好国家赔偿争议对于维护社会和谐稳定的重要性认识不足，更多是站在本单位角度考虑问题，不愿进行赔偿，甚至也不愿给予妥当的协调处理。为此，《国家赔偿法》实施的初期，其效果并不太好，实际获赔的案件也并不多。最近几年，随着社会主义法治理念的提高，社会经济的发展进步，国家机关对国家赔偿认识的提高，公民的权利意识和法制意识增强，构建和谐社会的强调，《国家赔偿法》的地位得到了很大的提高，作用更加明显。国家赔偿争议，在赔偿义务机关处理环节或者其上级机关复议期间，得到了妥善处理，矛盾得到了有效化解。国家机关一方面强调依法处理，另外一个方面，强调做好化解工作，以赔偿义务机关和当事人达成谅解、和解协议而妥善解决，做到案结事了。

虽然1994年《国家赔偿法》在近几年的实施中，在具体保护受侵权人合法利益上力度有所加大，但是由于其本身的局限性，其保护是不充分的，明显不适应现代民主法治的要求。因此，《国家赔偿法》的修订是非常必要的，修订的成果是理论和实践经验的总结，反映了广大人民群众的意愿。

1.保障公民、法人和其他组织的合法利益是宪法原则

宪法是规定国家制度和根本任务的法律，是国家的根本大法。它主要规定一个国家的社会制度、国家制度和国家政权组织形式以及公民基本权利义务等内容。它反映了一个国家各种政治力量的实际对比关系，具有最高的法律效力。

我国《宪法》第四十一条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”这一规定是保障公民、法人和其他组织的合法利益的宪法依据。

列宁曾指出:“当法律同现实脱节的时候，宪法是虚假的;当它们是一致的时候，宪法便不是虚假的。”宪法是国家的根本大法，作为保障每个公民权利的“社会契约”，宪法在规定大量的公民基本权利条款的同时，更需要建立有效的公民基本权利保障机制。公民的权益如果缺乏有效的保障措施，不论宪法规定得多么完善，这些基本权利条款终将沦为一纸空文。我国宪法明文规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”根据宪法，我国所选择的制度是迄今为止人类历史上最先进的制度，具有无比的优越性，而且人民享有广泛而充分的权利。因此，我们必须根据宪法，建立起完善的充分的权利保障机制，实现宪法对公民权利的保护原则。作为根本法的宪法具有至上性和权威性，国家赔偿法将保障公民基本权利的宪法原则，从“原则上的权利”落实到“具体实际的权利”为公民权利的保护提供了重要的依据。

《国家赔偿法》是实现保障公民权利的制度化、具体化，保障公民、法人和其他组织的合法利益符合宪法原则，是国家机关依法行政的又一重要依据。要保障公民权利的实现，一是通过《国家赔偿法》使国家机关的权力得到有效制约，并严格规范国家机关的行为;二是明文规定公民基本权利的保障范围、条件和程序;三是明确相关的法律责任。我国当前法律体系中，由于宪法对公民权利保护只有原则规定，实践中，个案裁判基本无法引用宪法规范，公民宪法权利被侵犯，如果没有相关法律就具体法律责任作出规定，国家机关就无法作出具体的处理。因此，《国家赔偿法》是维护人民主权、建设法治国家，为贯彻宪法原则而制定的一部重要的法律。《国家赔偿法》对公民、法人和其他组织享有取得宪法规定的国家赔偿权利作了规定，是对宪法这一原则的具体化，是贯彻落实宪法的重要的、具体的法律表现形式。

2.《国家赔偿法》的制定和完善，是建设有中国特色社会主义法律体系的基本要求

建立社会主义法律体系，实现有法可依，是我国法治建设的一项重要任务，也是保障公民、法人和其他组织的合法权益的基本要求。没有完备的社会主义法律体系，要实现对公民、法人和其他组织的合法权益的保护是不可能的。因此，《国家赔偿法》的制定和完善，是建设有中国特色社会主义法律体系的基本要求。

随着我国民主法治建设的不断发展，我们对法律体系的认识也在不断深化，从“建立社会主义法律体系”发展为“形成中国特色社会主义法律体系”。1997年，党的十五大报告在确立依法治国基本方略的同时，明确提出了社会主义法治国家建设过程中的立法目标，是“到2010年形成有中国特色的社会主义法律体系”。今年是形成中国特色社会主义法律体系的最后一年，中国特色社会主义法律体系的形成，是全面落实依法治国基本方略的重要标志，是新中国法治建设取得的重大成就。

在九届全国人大四次会议上，时任全国人大常委会委员长李鹏在常委会工作报告中指出，构成有中国特色社会主义法律体系的基本标志，一是涵盖各个方面的法律部门(或法律门类)应当齐全。关于法律部门，法学界有不同的划分方法，全国人大常委会根据立法工作的实际需要，初步将有中国特色社会主义法律体系划分为七个法律部门，即宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。二是各个法律部门中基本的、主要的法律应当制定出来。三是以法律为主干，相应的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，应当制定出来与之配套。他指出，构成有中国特色社会主义法律体系的七个法律部门已经比较齐全，各个法律部门中基本的、主要的法律大多也已经制定出来。因此可以说，以宪法为核心的有中国特色社会主义法律体系的框架已经基本形成。为了把监督工作做得更好，还需要制定操作性比较强的监督法。在民法商法方面，要完成婚姻法的修改，制定物权法，力争在各项民事法律基本齐备的基础上，着手民法典的编纂工作。在行政法方面，要制定行政强制措施法、行政许可法、行政收费法，为制定统一的行政程序法创造条件。在经济法方面，要重点制定反垄断法、反倾销法，完善财政税收方面的法律。在社会法方面，要制定社会保险法，从法律上加快完善医疗保险、养老保险、失业保险等社会保障制度，维护社会的稳定。上述法律制定出来了，有中国特色社会主义法律体系就初步形成了。李鹏还指出，现在离初步形成有中国特色社会主义法律体系的目标，还有一定的距离，全国人大常委会面临的立法任务仍很繁重，要继续把经济立法放在首位，进一步加快立法步伐。

因此，《国家赔偿法》作为我国法律体系中的一部重要的法律，它的制定、修改、完善是保障公民、法人和其他组织的合法权益的基本要求，必然也是健全和完善“中国特色社会主义法律体系”的基本要求。

3.《国家赔偿法》的制定和完善，是以人为本、关注民生的重要体现

修改后的《国家赔偿法》有利于保障公民的合法权益，充分体现了以人为本的精神。新的《国家赔偿法》确立了国家侵害公民权益应当依法承担赔偿责任的法律制度，是我国推进人权保障事业的一个重要里程碑。合法权益受到国家侵害的公民有权要求赔偿，是我国宪法规定的公民的一项基本权利。《国家赔偿法》的修改，进一步完善了国家赔偿制度，保障受到公权力侵害的公民、法人和其他组织能够得到及时有效的救济，充分体现了“国家尊重和保障人权”的宪法精神和“以人为本，立法为民”的执政理念。

《国家赔偿法》是民主与法制建设的又一重要里程碑，充分体现了以人为本、关注民生的精神。《国家赔偿法》一是取消赔偿先行确认程序，增加了受害人权利救济途径。原《国家赔偿法》第二十条规定，在刑事赔偿中，赔偿请求人必须先向赔偿义务机关提出赔偿申请，并由赔偿义务机关予以确认和先行处理后，方可进入实质性索赔程序。由于先行确认程序有“与虎谋皮”的缺陷，赔偿请求权无合理的程序性保障，许多赔偿申请被拒之门外。确认程序，是我国原《国家赔偿法》的一项独创，它规定了赔偿请求人申请国家赔偿，一个必须的前提条件是侵权要得到赔偿义务机关的确认，人民法院赔偿委员会不享有认定赔偿义务机关的行为是否违法的权利。实践表明，先行确认程序客观上造成了程序上的索赔难。新《国家赔偿法》对先行确认程序作出了重大修改，取消了刑事赔偿中的确认程序。按照修改后的《国家赔偿法》的规定，赔偿请求人向赔偿义务机关提出赔偿请求，赔偿义务机关应当在两个月内作出赔偿决定。如果没有按照法定期限作出赔偿决定或者当事人对赔偿决定有异议，可以向上一级国家机关提出复议。如果对复议结果不服，可以向人民法院赔偿委员会提出赔偿请求。这样从程序上保障了赔偿请求人的救济权利。二是对于赔偿决定的时间作出了明确限定。赔偿请求人向赔偿义务机关提出赔偿请求，赔偿义务机关应当在两个月内作出赔偿决定。逾期没有作出决定的可以向其上级机关申请复议。三是赔偿款的领取程序更加快捷。过去，赔偿款是由赔偿义务机关支付，在赔偿责任确定后，由赔偿义务机关先向赔偿请求人垫付赔偿金，然后再向同级财政申请核销赔偿费用。赔偿义务机关赔偿后可以向有重大过失的国家机关工作人员追偿全部或者是部分赔偿款。这一规定执行中造成的结果是赔偿义务机关在经费困难的情况下，无力支付，赔偿经费无法保障。其结果是，赔偿决定作出后相当长一段时间内受害人拿不到赔偿款。修改后的《国家赔偿法》对赔偿费用的支付机制作了完善，规定国家赔偿的费用要列入各级财政预算。赔偿请求人可以凭相应的法律文书直接向赔偿义务机关申请支付赔偿金，赔偿义务机关应当在七日内向财政部门提出支付申请，财政部门应当在十五日内支付赔偿金。由于赔偿款支付渠道的变更，赔偿能力增强，使得国家赔偿款的管理和支付更加完善，受害人会在较短的时间内获得赔偿款。总之，《国家赔偿法》的修订，理顺了索赔程序，明确了赔偿主体是国家而不单是国家机关，扩大了赔偿范围，体现了以人为本的法治精神，表明了社会和国家的救助渠道和保障制度的确立和进一步完善，表明了对于民生问题的更加重视。

4.《国家赔偿法》的制定和完善，是依法治国，建设法治国家的客观要求

我国的国家赔偿制度早在1954年的新中国第一部宪法中就作出规定，即:“由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有取得赔偿的权利。”之后，1975年第二部宪法、1978年第三部宪法虽然取消了此国家赔偿条款，但1982年第四部宪法，即现行宪法又恢复了该条款，并将侵权赔偿主体由“国家机关工作人员”扩大到“国家机关和国家工作人员”。1986年，我国《民法通则》第一百二十一条也明确规定:“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。”可见，国家赔偿制度在我国宪法和法律上早已确立。然而，由于在改革开放前，我国还缺乏国家赔偿制度建立和运作的基础条件。在计划经济条件下，公民除了很少的生活必需品外，一切都是“公家”的，几乎没有太多可供国家侵犯的私有财产需要国家赔偿制度保障。在当时“继续革命”的各种政治运动中，任何公民随时都可能成为运动的对象，而作为政治运动对象的人身权、财产权是几乎不受法律保护的，不可能因其权益受损害要求国家赔偿。宪法虽然确立了国家赔偿条款(“七五宪法”、“七八宪法”则连此条款也被取消)，但法律对赔偿主体、赔偿范围、赔偿标准、赔偿程序没有作任何规定，公民国家赔偿权的行使，尚无具体运作的基础和条件。党的十一届三中全会以来，邓小平同志非常重视社会主义民主与法制建设，一再强调，坚持发展社会主义民主、健全社会主义法制，这是我们党坚定不移的基本方针。邓小平同志指出:我们的国家已经进入社会主义现代化建设的新时期，要在大幅度提高社会生产力的同时，改革和完善社会主义的经济制度和政治制度，发展高度的社会主义民主和完备的社会主义法制;搞四个现代化一定要有两手，一手抓建设，一手抓法制;为了保障人民民主，必须加强法制，必须使民主制度化、法律化;应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律，并且加强检察机关和司法机关，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究;在法律面前人人平等，任何人都没有超越法律的特权。1989年，随着民主法制建设的深入发展，全国人大制定了《行政诉讼法》，在该法中设专章规定“侵权赔偿责任”，该法的实施，在程序上保障了国家赔偿制度的落实。但是，由于《行政诉讼法》属于程序法，对国家赔偿制度的实体内容仍较为原则和简略，而随着“民告官”行政诉讼案件的增多和刑事赔偿案件的出现，制定专门的《国家赔偿法》显得越来越迫切。在这样的背景下，1994年，我国制定颁布了《国家赔偿法》，全面确立了我国的国家赔偿制度。

国家赔偿制度是一个国家人权保护、民主与法制建设的重要标志，是中国特色社会主义法律体系中不可缺少的重要制度。依法治国，建设法治国家客观上要求我们必须健全和完善国家赔偿制度，充分保障公民、法人和其他组织的合法权益，使受害人有依法取得国家赔偿的权利。党的十五大报告提出要“依法治国，建设社会主义法治国家”。这一基本治国方略已经载入我国的宪法。十五大报告同时要求:“加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色社会主义法律体系。”因此，我们说，《国家赔偿法》的制定、修改、完善，是“到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”的一项重要任务，是依法治国，建设法治国家的客观要求，是实现保障公民、法人、其他组织合法权益的重要制度建设，是依法行政，实现国家赔偿有法可依的前提和基础。

(二)促进国家机关依法行使职权

2004年3月22日国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》(国发〔2004〕10号)明确规定:“依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。”这是依法行政的基本要求。2008年3月5日国务院总理温家宝在第十一届全国人民代表大会第一次会议上的《政府工作报告》中指出:“遵守宪法和法律是政府一切工作的根本原则。我们要严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，加强政府立法，规范行政执法，完善行政监督，建设法治政府，不断提高依法行政能力。只有全面推行依法行政，努力做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿、违法要追究，让权力在阳光下运行，才能保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。”《国家赔偿法》充分体现有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿的精神，是社会主义民主法制建设进程中一部具有里程碑意义的重要法律。《国家赔偿法》明确了国家机关及其工作人员行使国家权力的法律责任，有利于进一步促进国家机关及其工作人员严格依法办事，不断改进工作作风、提高服务水平。《国家赔偿法》的颁布和实施是我国民主法制不断推进和文明程度不断提高的体现，与我国目前的民主法制建设进程和全社会法治意识的发育程度也是相适应的。

第一，国家赔偿不仅意味着对违法行政行为的否定性评价，而且也是防止国家机关再犯同样错误的重要监督方式。国家赔偿制度，其实质是通过国家赔偿的形式否定不正确的行政行为，同时也是对国家机关行使职权的最终监督。当然，就这一点而言，《国家赔偿法》对国家机关合法行使职权也起到维护和肯定的作用。因此，《国家赔偿法》有促进国家机关依法行使职权的功能和作用。

第二，在众多的救济途径中，国家赔偿是最有效的途径之一。随着现代社会管理活动日趋广泛和复杂，国家行为给公民、法人或者其他组织造成损害时有发生，如何为受害人提供充分有效的法律救济，是现代法治国家面临的一项重要任务。《国家赔偿法》的主要作用是为遭受国家机关侵害的公民、法人或其他组织提供救济途径，通过国家赔偿的途径保护公民、法人或者其他组织的合法权益。由于依法行政的理念的增强，因为担心信访压力，担心造成国家赔偿的产生，以及可能带来的不利因素或者影响等后果，国家机关必然认真、谨慎、合法、合理地行使职权，从而促进了国家机关依法行政。

第三，国家赔偿制度的实施，对国家机关依法行政的要求更加严格、更加规范。由于国家依法行政要求的具体化，国家监督体系的日益完善，以及社会舆论监督的广泛性，国家机关必然不断加强自身素质建设，加强自我约束，牢固树立执政为民的理念，规范执法行为，严格执法活动的程序化、规范化、公开化以及人性化，尽可能地从源头上减少国家赔偿案件的产生。否则，将因为自己的行为产生不利影响，并承担赔偿责任，以及行政、纪律和其他法律责任。因此，国家赔偿法的实施，必然促进国家机关严格依法办事，不断改进工作作风，依法行使职权。