国家赔偿的种类

四、国家赔偿的种类

从世界范围来看，国家赔偿与国家机关的设立有密切关系，每一类国家机关都可以确定为一类国家赔偿，加之国家管理的公共设施也会造成损害，因此，国家赔偿通常分为立法赔偿、行政赔偿、司法赔偿、军事赔偿和因公有公共设施致害赔偿等类型。

(一)立法赔偿

立法赔偿(legislative compensation)，是指国家对立法机关行使立法职权的行为(包括积极立法行为和消极立法不作为)所造成的损害承担的赔偿责任。这里值得注意的是，“立法机关”是狭义的立法机关，在西方国家仅指议会，在我国仅指各级人民代表大会及其常委会，不包括享有行政立法权的行政机关。

在传统法学理论上，通常是否定国家应对立法行为承担国家赔偿责任的。其基本的理由是国家的立法行为是民主的结果，不会给人们的合法权益造成损害，即使人们的权益受到立法行为的损害，因这种损害是法律所造成的，不存在违法问题，因而国家不承担赔偿责任。具体而言，否定立法赔偿的理由有：

第一，就积极立法而言，立法具有高度的政治性，它是民意代表机关意志的体现，在一些国家甚至将作为立法机关立法行为产物的法律直接视为民意的体现，即是人民的意志和利益的体现，不存在违法与否的问题。

第二，法律是立法机关依照法律程序，按照法定的“多数决”原则形成的，是集体的行为。因此，缺乏追究其责任的合理根据和正当性理由。例如，立法机关作为一个实行合议制的集合体，在法律违反宪法的情况下，是追究投赞成票的立法机关成员的责任，还是追究整个立法机关全体成员的责任?如果追究投赞成票者的责任，而立法机关实行无记名投票，不能确定谁投了赞成票，谁投了反对票;如果追究全体立法机关成员的责任，则无疑要冤枉投反对票的人。

第三，立法仅是确定人们的行为规则，规范社会关系，如果没有执法机关或司法机关将其运用到具体的案件之中，它就不会给人们造成损害。因此，在目前世界上所建立的任何类型的违宪审查制度下，当违宪审查机关认为法律违宪时，只是不适用违宪的法律或者撤销违宪的法律，国家并不对违宪的法律承担赔偿责任。^[18]

第四，就立法不作为而言，在理论上和制度上，立法机关具有立法动议权和裁量权，即有权根据自己的判断决定是否对某一社会领域立法，什么时候立法，先立什么法律，后立什么法律，因此，立法机关不立法需要^[19]达到何种程度才构成立法不作为，在制度层面是非常难以判断的。因此，国家就不应对立法不作为承担赔偿责任。

立法赔偿制度最早源于1938年1月14日法国最高行政法院在“La Fleurette”(小花公司案)所作的判决，^[20]在该判决中正式承认国家对合同以外的行为即使法律没有规定，也对立法行为负赔偿责任。之后，德国1981年《国家赔偿法》对此作了有限的规定。^[21]

我国没有规定立法赔偿制度。是否要规定立法赔偿，这在理论上还存在较大的分歧。否定立法赔偿的学者认为，立法机关是人民意志表达的机关，代表人民行使国家权力，不可能侵犯人民的利益;立法机关从事的是一种抽象性、普遍性的活动;^[22]立法机关作为权力机关，人民法院由权力机关产生并对权力机关负责，因此人民法院无权审查立法机关的立法行为，更无权判定立法机关负赔偿责任。^[23]肯定立法赔偿的学者认为，1982年《宪法》第四十一条第三款规定“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利”，并没有限定取得国家赔偿的范围，在尊重和保障人权已经成为宪法的一项重要原则的今天，任何一项制度的构建应站在人权或公民权利的角度，而不能仅仅从政治国家的方面来考虑。并且，立法机关应当对侵权行为负赔偿责任，这与法律面前人人平等的法律精神是完全吻合的。^[24]从权利义务相对应和公共负担原则出发，国家立法行为造成特别损害的国家应当负赔偿责任，有损害必有赔偿，但国家赔偿法没有肯定立法赔偿。^[25]

(二)行政赔偿

行政赔偿(administrative compensation)，是指国家对因国家行政机关及其工作人员在行使职权过程中违法侵害公民、法人或其他组织的合法权益并造成损害时所承担的赔偿责任。包括国家行政机关以机关的名义所实施的行为造成的损害和行政机关工作人员以公务员身份所实施的行为所造成的损害。

行政赔偿是确立国家赔偿制度的国家普遍确认的赔偿制度，也是各国国家赔偿制度最为重要的部分之一。

(三)司法赔偿

司法赔偿(judicial compensation)，是指国家对因国家司法机关及其司法工作人员在行使职权过程中侵犯公民、法人和其他组织合法权益并造成损害时所承担的赔偿责任。在不同的国家，司法机关的范围有所不同，因此，司法赔偿的范围也就有所不同。

司法赔偿是确立国家赔偿制度的国家普遍确认的赔偿制度，也是各国国家赔偿制度最为重要的部分之一。但由于各国对司法机关界定的范围不同，因此司法赔偿也存在许多不同。如在英美法系国家，司法机关仅指行使司法权的普通法院;在大陆法系国家，司法机关包括行使司法权的普通法院和行使检察权的检察机关，不包括行使违宪审查权的宪法法院和行使侦查权的机关。

根据2010年《国家赔偿法》的规定：我国的司法赔偿包括行使侦查权的公安机关、行使审判权的人民法院、行使法律监督权的人民检察院、行使看管职能的看守所及监狱管理机关及其工作人员行使职权过程中违法造成损害的赔偿。因此，司法赔偿的范围既包括因上述国家机关所实施的职权行为造成的损害，也包括在民事、行政诉讼中行使司法权的行为造成的损害。

(四)军事赔偿

军事赔偿，是指国家对国家军事机关在履行国防职能过程中侵犯公民、法人或其他组织合法权益并造成损害时国家所承担的赔偿责任。

在我国理论界，有学者将军事赔偿纳入行政赔偿的范围。理由是：虽然我国军事机关在形式上独立于政府机关，但实际上，它与各级政府一样，都是国家权力机关的执行机关，应当属于行政机关的范畴。因此，军事赔偿应当纳入行政赔偿。如果军事机关实施了违法军事行为，给特定的公民、法人以及其他组织造成了损害，国家就应当承担赔偿责任，当然，如果军事机关实施主权行为时，国家应当免责。^[26]

也有学者认为军事赔偿应当独立于行政赔偿。理由是：在我国宪政体制下，军事机关独立于行政机关，且与行政机关处于平等地位，因此，军事赔偿不属于行政赔偿。笔者赞成此种学说。

从西方国家经验来看，军事行为造成的损害应否赔偿，各国的规定也不一致，原则上规定了国家不赔偿，但也规定了一些例外。如在英国，根据《王权诉讼法》的规定，军事侵害行为如果是导致他人伤亡的行为，则国家应当负责。在美国，国家对如下两种军事情形负赔偿责任：①联邦海岸警卫队因过失，未尽保管灯塔义务而致货轮航行搁浅受损;②空军基地中交通管制人员因飞机坠毁伤及第三人。在瑞士，《联邦责任法》规定，联邦对平时军事演习所造成的损害应负赔偿责任。^[27]

我国没有将军事损害纳入国家赔偿的范围，主要原因是军事损害“主要是军队在演习、训练过程中，公民受到损失，需要采取适当方式给予补偿，但由于这不是因违法行为造成的损害，不宜列入国家赔偿的范围”。^[28]

(五)公有公共设施致害赔偿

公有公共设施，是指国家为公共使用目的而设置和管理的有体物，如道路、河川、飞机场、港湾、桥梁、堤防、水道、下水道、办公场馆、公立学校及医院等。^[29]公有公共设施属于公权力主体所有或归公权力主体使用，具有公众性和供用性^[30]的特点。公有公共设施致害赔偿是国家对国家设立的公有公共设施因设计、设置或者管理不善给公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害时所承担的赔偿责任。

在比较法上，德国1981年的《国家赔偿法》专门就公共设施致害的侵权责任作了规定，但该法后来被宣布为违宪。因此，在德国公有公共设施致害实际上还是适用民法的相关规定。在法国公有公共设施致害属于公法责任。行政法院通过判例确立了公有公共设施致害的无过错责任属于国家赔偿责任。在日本，将公共设施致害赔偿确定为国家责任，最早是通过“德岛游动圆木案”^[31]确定的，后来《国家赔偿法》第二条第一款规定：“因道路、河川或其他公共营造物之设置管理有瑕疵，致使他人受害时，国家或公共团体，对此应负赔偿责任。”在美国，《联邦侵权求偿法》没有明确规定联邦政府对公共设施致害的赔偿责任。在司法判例中，确立公有公共设施致害的政府赔偿责任，适用普通法上过失责任的一般原则。可见，公有公共设施致害赔偿问题，不同的国家在立法上采用不同的制度。有的国家将其确定为国家赔偿，有的国家将其确定为民事赔偿。

我国理论界对公有公共设施致害的赔偿性质问题有三个基本观点：

第一种观点认为，公有公共设施致害赔偿应当属于国家赔偿，因此设置和管理公有公共设施属于广义的公权力行为。^[32]

第二种观点认为，公有公共设施致害赔偿属于民事赔偿。我国国家赔偿法没有将公有公共设施致害赔偿纳入国家赔偿的范围，而是将其作为民事赔偿的一种。

第三种观点认为公有公共设施致害赔偿属于行政赔偿的一种。理由是公有公共设施一般是由行政机关的有关部门负责设置或管理，因此，责任应当纳入行政赔偿的范围。^[33]

我国国家赔偿法没有将公有公共设施致害的赔偿纳入国家赔偿的范围，理由是公有公共设施的设置和管理欠缺不属于违法行使职权的问题。未将公共设施致害纳入国家赔偿的范围，是立法机关认为：“关于邮电、医院等国有企业、事业单位，桥梁、道路等国有公共设施，因设置、管理欠缺发生的赔偿问题，不属于违法行使的问题，不纳入国家赔偿的范围。”因此，受害人只能根据《民法通则》的有关规定，请求作为公有公共设施的管理者的企业、事业单位进行民事赔偿。^[34]