政出多门的对外贸易管理机构

第一节　政出多门的对外贸易管理机构

康熙统一台湾后便开放海禁，允许开展对外贸易，但清政府对其统治下的商民开展对外贸易存有极度的恐惧心和戒备心，便不断强化对外贸易管理，试图把对外贸易牢牢掌控在自己的手中。清朝的对外贸易从贸易方向上分，有海外贸易和边境贸易；从贸易性质上分，有民间互市性质的对外贸易和假朝贡之名而行贸易之实的朝贡贸易。清朝所设立的海关是管理民间海外贸易的主要机构，中央政府的户部直接统辖海关，地方督抚大员或兼管海关或稽查海关的工作。朝贡贸易则由中央政府的礼部负责管理，中俄边境贸易则由理藩院负责管理。但对外贸易禁令的执行则由兵部负责。

一、中央设置多重的对外贸易管理机构

（一）礼部管理朝贡贸易

清朝由于东南沿海抗清势力退守台湾，使得顺治和康熙前期一直奉行严厉的海禁政策，外商如欲开展对华贸易就只能以称臣纳贡为代价通过朝贡的特殊形式来进行两国间贸易。清朝建立之初，期盼、欢迎、鼓励周边各国前来朝贡，与清政府建立起册封与朝贡的政治外交关系，但这种政治外交关系要以付出经济利益为代价，即所谓“薄来厚往”。所以，越到后来清政府越是限制各国朝贡的频次和规模。册封与朝贡的关系在本质上是经济贸易关系，但在表现形式上则是政治外交关系，当时的统治者自己也心知肚明。册封与朝贡的事务由礼部主客清吏司负责，也就是由该司负责以册封与朝贡形式出现的对外贸易事务。

在清朝统治者看来，外国人到中国来是朝贡，那么所有前来打交道的外国人都只有赍该国国王表示称臣纳贡的表文，并携带以示恭顺的地方特产，才能被清政府所接受，才会被清政府视为远道而来的外宾。所以，清政府把接待朝贡使者及其附带贸易的管理权限划在了礼部。

礼部总的职掌是管理国家各种典礼、接待外宾、管理学校和主持科举等事。礼部下设仪制、祠祭、主客、精膳四个清吏司。

1.主客清吏司

主客司或称主客清吏司，为礼部所属四司之一。属官有郎中，满、蒙、汉各一人；员外郎，宗室一人、满一人；主事，满、汉各一人。司内设有赏赐科经承二人，四译科经承二人，芽茶科经承一人，火房经承一人等，分办各项事务。主客清吏司掌宾礼及接待外宾事务，为管理朝贡贸易的具体办事机构。光绪《钦定大清会典》卷39，礼部，主客清吏司记载，主客司“掌四裔职贡封赉之事。凡入贡各定其期，使各辨其数。凡贡使至则以闻，乃进其表奏，达其贡物，叙其朝仪，给其例赏，支其供具，致其周恤。贡使往来皆护。凡封外国，必锡之诏敕，初内附，则锡之印，皆副以恩赉。凡封使，皆奉特简，仪服、资护，各予以其等。若无封使，则授敕印于其归使而封之。凡中外商人，许各以其所有市焉。颁其禁令。凡难夷，各加以拯济而遣之”。其职责主要有如下几点：第一，由其负责查验朝贡国是否按既定的贡期、贡道、贡表、贡物等前来朝贡。第二，主持或参与对朝贡国的封赏活动，凡册封朝鲜、琉球、安南等附属国，其出使官员的选任皆由主客清吏司依据定制初拟，凡赏赐各国，主客司官率通事官奉敕颁给国王赐物授贡使。第三，负责贡使来京后的接待、供应、宴飨、觐见、贸易等事宜。第四，严格执行清政府颁发的朝贡禁令，“凡干禁令者，俱论如法”。只有清帝格外开恩，贡使才能限量购买部分违禁物品。

2.会同四译馆

清承明制，于顺治元年分设会同馆、四译馆。会同馆初设时隶属礼部主客司，由主客司满、汉主事各一人提督馆事。作为朝贡事务的接待机构，会同馆主要负责贡使一行在京的饮食起居和馆舍的管理；转呈朝贡表文并清点贡物；将贡使所需物品及其安全防卫等事宜呈报主管和其他相关部门；监督和管理朝贡贸易等。四译馆隶属翰林院，以太常寺汉少卿一人提督之，分设回回、缅甸、百夷、西番、高昌、西天、八百、暹罗八馆，负责翻译朝贡表文及担任翻译工作。乾隆十三年谕令大学士会同礼部议奏合并。合并之后成为会同四译馆，隶属礼部，负责朝贡事务。《历代职官表》谓：“掌四夷朝贡之国。设广厦以待贡使之至；置象译以通语言，习番夷书。凡贡使就馆，率大使庀治屋宇，稽其出入、互市之事，视其脯资饩牵，毋有不给。若朝见及赐宴、颁赏，皆馆卿率使臣以行礼。”其职责如下：凡朝贡使团来京，该馆就安排其居住常设馆舍或预备馆舍；供应朝贡使团的饮食。各国朝贡使团在京期间，由该馆按朝贡使团成员的不同身份等级供应食物；转呈朝贡表文，查验贡物，引领贡使，充当翻译；监督在会同馆内的朝贡贸易活动，严禁贡使与官民私自交易和违禁物品的买卖。

（二）户部管理对外贸易

在清朝的中央行政机构中，户部作为政府的财政经济主管部门，掌管全国的田亩、户口、食盐、茶叶、关税、财政等财政经济事务。户部设满汉尚书各一人，满汉侍郎各二人，以下有郎中、员外郎、主事等属官。户部之下，又设立直隶、河南、山东、山西、陕西、四川、湖广、江南、浙江、福建、广东、广西、云南等十四个清吏司分掌事权。清朝户部之下设置清吏司，大致是“以省名司”，以某司掌管某一省区的财政事务，兼及其他财政类项。基本上是条块分割、业务交叉，所属机构冗杂，分工混乱，事权不一。既不按业务性质分工，也不完全按地区分工，许多清吏司除管辖本省钱粮事务外，有的兼管他省，有的兼管他事，以至各司名不符实，管理混乱。其中的贵州清吏司，具体管理全国的榷关，当然包括四海关。由于所有海关均为户部所辖，各海关官员的选任，则例制定和修订，各海关税额包括正额和盈余的制度和修订，各海关监督税款的奏销等均由户部来负责。因此，户部是清政府管理对外贸易并征收关税的主要政府机构。

1.管理海关

康熙二十三年六月，户科给事中孙惠疏言：海洋贸易宜设立专官收税，九卿会议覆准，康熙批准了这一建议后，命户部郎中伊尔格图根据内地常关酌定了开海征税则例，报九卿会议通过，康熙帝最后谕准。康熙二十四年，设立闽海关、粤海关、浙海关、江海关。海关隶属户部，海关监督并非其全称，据《澳门纪略》记载，广东粤海关监督的全衔是“钦命督理广东沿海等处贸易税务户部分司”，所以外国人则直接称粤海关为“户部”，从这个意义上说，海关是户部的派出机构，是户部的下属机关。各关设置一名海关监督，由户部奏派，为海关的最高官员，管理四口的进出口贸易。海关如何征收关税，户部也是管理机构，在乾隆《钦定户部则例》中就定有《江海关商税则例》、《浙海关商税则例》、《粤海关商税则例》、《闽海关商税则例》。税则的制定与修订均由户部上奏皇帝批准。海关征税之后，则由户部管理所有海关关税的奏销。乾隆五十七年规定：“嗣后粤海关税务，不比令督抚兼管。其每月到关船数若干，所载货物粗细各若干，著责成该督抚详细查明，按月造册，密行咨报户部。俟一年期满时，交该部将该督抚所报清册，与该监督所报清册，汇总覆对。如有不符之处，即行参办”⁽¹⁾。此外，凡海关议添口岸、税口地点的移换及口岸征税的变动，均须奏报覆准。

2.管理行商

清初实行海禁，康熙统一台湾后开海贸易，但清政府并不允许中外商人直接进行买卖活动，而是在中外贸易商人之间设立行商制度，通过行商的代理来完成中外贸易商人的买卖活动。行商如何选定，行商对外商如何管理，行商与清政府的关系如何，行商之间关系如何处理，总商的选定，都需要户部参与管理并制定相应的规章和制度。“盖商得其人，则市易平而夷情洽；商不得人，则逋负积而饷课亏。圣训昭垂，谆谆于停贡献、禁采办。凡以为恤商也，而拖欠夷债者，必置之重法，所以示调剂之平，而专责成之效，成规具在，董其事者，曷可不加之至意哉！凡粤东洋商承保税饷，责成管关监督，于各行商中，择其身家殷实、居心诚笃者，选派一二人，令其总办洋行事务，并将所选总商名姓报部备查”⁽²⁾。

（三）理藩院管理边境贸易

清朝在中央政府设立管理边疆少数民族事务的理藩院，并由该机构管理中俄贸易。理藩院原名蒙古衙门，崇德三年（1638年）更名理藩院。顺治末年理藩院曾一度归属礼部，康熙时恢复旧制，规定理藩院官制体统与六部相同，由尚书主其事。雍正时廉亲王允异曾任理藩院尚书，理藩院事务日渐重要。理藩院掌“外藩之政令，制其爵禄，定其朝会，正其刑罚”。“控驭抚绥，以固邦翰”。下设机构、直属机构众多，管理的事务也很繁杂。理藩院下辖俄罗斯馆，专门管理来华的俄罗斯商队及其相关的事务。并设立恰克图、库伦管理买卖事务司员各一人，管理具体的中俄边境贸易事务。

（四）兵部负责缉查外贸走私

清朝的兵部为管理全国绿营兵及武职官员的政府机构，设满汉尚书各一人主其事。内设武选、车驾、职方、武库四个清吏司及一些下属机构。在清朝统治者的统治之下，八旗由八旗都统衙门管理，清朝的兵权独揽于皇帝之手，不论哪类的军队都由皇帝直接钦命统兵大臣指挥，兵部就成为执行一般军事事务的军政机构而已。对外贸易本来属于经济范畴，按清朝封建政府的职责划分，应该归户部管理，所有与对外贸易有关的事务均应列在户律之下，但在《大清律例》中，所有关于对外贸易的规定却是在兵律之下，由兵部执行禁止对外贸易和限制对外贸易的法律法规，由兵部及其有关的绿营兵来巡逻并认定中外商人的行为是否合法。兵部是清政府的重要部门之一，主要负责国防安全和对全国人民实行民族高压政策和封建专制统治，具体说到国家安全，则主要是负责海防和边防。清朝把对外贸易视为国家安全的头等大事，对沿海商民到海外贸易和外国商人来华贸易心存恐惧，所以要禁止和限制对外贸易。不论禁止对外贸易还是限制对外贸易，都需要一个强力机构去执行国家制定的法律法规，清政府的户部和兵部分别负责部分对外贸易执法，稽查走私等即完全由兵部负责。

二、海关管理具体的对外贸易事务并征收关税

国家和国家之间彼此开展贸易是社会经济的内在需求和历史发展的客观必然，随着生产力水平的提高，越到后来彼此开展贸易的愿望就越强烈。不论贸易的愿望是否强烈，不论贸易的频率与规模，只要有贸易就应该进行管理。我国先秦时期就有关卡，并对过往的行人和商人进行稽查管理和征收关税。秦汉时期，大一统的中华帝国逐步形成，中国同外国之间的贸易活动也日渐增多。当时中原汉王朝与周边国家之间的贸易活动有两种主要的贸易方式，一是以丝绸之路铺就的朝贡贸易，一是在边境某地进行互市。这两种对外贸易均由地方官进行管理，还不能说那时就设立了管理对外贸易的海关。唐朝在广州设立市舶使负责具体的对外贸易管理，北宋时期先后设立广州市舶司、杭州市舶司和明州市舶司，合称为三司。元明时期均实行市舶司制度，但内容差别较大。清朝顺治和康熙前期，奉行海禁政策，甚至还有严厉的迁海措施，对外贸易几乎完全中断。康熙统一台湾后，便开放了海禁，并于康熙二十三年和二十四年设立了闽、粤、江、浙四海关，管理对外贸易。

由于海关的重要性，海关监督的官阶与户部尚书和直省督抚基本相当，由皇帝钦定，每届任期为一年，海关最主要的职能是管理海外贸易和征收关税。即所谓“专司海舶税钞”，海关官吏被视为“海差”或“收海税官员”⁽³⁾。清朝通过任命满人为海关监督，牢固地把海关大权置于满族贵族和最高封建统治者的掌握之中。清朝的四海关初期都设专职监督，后来下放给督抚管理，惟粤海关自始至终设置海关监督管理关务，并且由皇帝直接从内务府选择满族贵族充任。

三、地方官员各不相同的对外贸易管理权限

（一）督抚将军对海关的兼管与监督

明清时期，把全国划分为若干个行政区域，在经济文化比较发达的广大汉族地区设立省作为地方最高行政组织。在东北、西北、西南等少数民族地区和沿海重要省区设立将军、都统、大臣等，统管某一区域的全部军政事务，为正一品大员。总督一般管辖数省，巡抚管辖一省，均为封疆大吏，代表皇帝总揽一省或数省的军政大权。总督为从一品官，巡抚为正二品官，督抚例兼兵部尚书、兵部侍郎衔。由于督抚统辖一方，权力很大，清朝前期基本上由满人和汉军旗人担任总督、巡抚。乾隆时，巡抚满汉各半，总督大多依然是满人。为了达到总督和巡抚相互监督和牵制的作用，有的省区，既有总督，又有巡抚，还有督抚同驻一城，事权不一，十分混乱，而专制皇权反而从这种混乱中可以更牢固地控制地方。督抚作为地方最高长官，不仅仅具有行政权力，而且具有参与立法、执法和司法的很多权力。在皇权至上的封建专制时代，皇帝可以随时收回督抚的全部权力或部分权力，也可以在一般督抚的权力基础上赋予更多更大的其他权力。

清朝康熙统一台湾后，在东南四省设立闽粤江浙四海关，便设立监督和相当于副监督的笔帖式，负责海关的行政管理、进出口船只货物的稽查和税款的征收。各关监督向来被统治集团成员视为肥缺美差，清朝在漫长的东南沿海线上仅仅设立了区区四个海关，加之清朝严格限制中外贸易，海关监督权利很大，寻租的机会很多，因而，清朝海关监督的贪渎行为极为普遍，尽管清政府缩短其任期为一年，但在中央政府各部院官员中经过轮流抽签的办法选任海关监督及其属员等大小官吏，这些任职海关的幸运者都很珍惜难得的“肥缺”机会和宝贵的贪索时光，疯狂受贿与勒索，名目繁多，花样翻新，无所不用其极，此类案件不胜枚举。为了杜绝此弊，从康熙末年到乾隆初年的一段时间里，海关监督及属员的选派制度和海关管理制度发生了很大变化，陆续将各海关交给地方督抚、将军和织造管理。“（康熙）五十九年议准：江海关交与江宁巡抚、浙海关交与浙江巡抚”。雍正“七年题准：浙江南北两关税务，令杭州织造官就近管理”。“（乾隆）三年谕：福建海关税务著将军管理”⁽⁴⁾。到乾隆时期，“惟广东粤海专设监督，诚重其任也”⁽⁵⁾。

总体来说，清朝的海关先是由中央政府委派海关监督，后来海关官员的任命及管理体制发生了变化，但仍然没有完全划一。江海关和浙海关大多数情况下是由督抚来兼管，偶尔有织造甚至临时由一些道台来兼管。闽海关虽然由将军管理，但也非定例，并非一成不变，也有不少巡抚或总督兼管过闽海关。至于粤海关，虽然一直由清廷委派海关监督，但雍正以后，地方督抚开始监管海关，海关监督与督抚有明确的分工，形成海关监督与督抚共管的格局。

（二）督抚承办的其他对外贸易事务

督抚、将军均为封疆大吏，统管地方的诸多事务。除设立海关的省份外，未设海关的省区也总会有一些外交交往和外贸活动，作为地方军政长官，当然要履行其守土安邦之责，行使其执法司法大权。在所有沿海地区，只要涉及执行清朝的封海禁令或贸易禁令，作为地方最高长官的督抚就必须负起基本的执法责任。总督掌握数千不等的绿营兵，查禁走私当然是其主要职责之一。在西北部边疆的边境贸易，则由将军和都统来监管中外贸易事务。如果周边各国到清朝进行朝贡，通常会派出一个相当规模的朝贡使团。这种外交活动在清政府的机构设置及职权划分来说系由礼部负责，但朝贡使团绝对不仅仅是外交代表团，不仅仅是心悦诚服前来称臣纳贡，它同时也是贸易代表团或商团，要通过清政府能接受的形式来完成双边贸易。周边各国前来朝贡的使团既然具有贸易代表团或商团的性质，当然是清朝一种主要的对外贸易形式，所以朝贡使团进入某一个省份，所在省份的督抚便须负责相关接待与监管等事务。琉球在福建入境，暹罗在广东入境，不论朝贡使团的人数是多少人，被允许到北京朝见皇帝的只有正副使节和少数随从，其余要留在原入境地，由督抚等地方官依照清政府的有关法规安排其贸易与食宿等。“（康熙）六十一年覆准：外洋番国进贡，顺带货物可，愿出夫力带京贸易者听，如欲在彼处贸易，该督抚委廉能官监看，贸易完日，造册报部”⁽⁶⁾。显然，监督与管理朝贡贸易代表团及其成员在经过地方进行的朝贡贸易，是督抚的重要职责之一。

（三）特殊府县官员的对外贸易管理权限

澳门在明代就允许葡萄牙人租住并与中国开展贸易。可以说明清时期中国惟一的一个特区就是澳门。澳门是葡萄牙人为专门开展对中国贸易而形成的一个城市，澳门地处香山县境。按照清朝制度，县令是地位比较低的七品官，但却是一县之主官，“掌一县治理，决讼断辟，劝农赈贫，讨滑除奸，兴养立教”。显然，香山县令要管理澳门就必然具有对外贸易管理权限。葡萄牙人既然是租住澳门，就必须按年缴纳租金，而这笔租金就是由香山县收取并随地丁钱粮上交。澳门既然是隶属于香山县的一个城市，当然知县要负责编列其户籍，管理其房屋兴建，处理其民刑案件。香山县城距离澳门较远，为加强对澳门的有效治理，雍正八年，清政府批准两广总督郝玉麟的奏请，香山县丞专门负责澳门事务，进驻前山寨地方，“察理民夷，以专责成”。这样，香山县丞具有了对外贸易管理权限。乾隆七年，广东按察使潘思榘奏请由广州府同知专责管理澳门，“广州府属香山县，有澳门一区，袤延一十余里，三面环海，直接大洋，惟前山寨一线陆路通达县治，实海疆要地，洋舶咽喉也。……查前明曾设有澳官，后改归县属，至雍正八年，前督郝玉麟因县务纷繁，离澳遥远，不能兼顾，奏请添设香山县丞一员，驻扎前山寨，就近稽查，第县丞职分卑微，不足以弹压仍于澳地无益。似宜仿照理徭抚黎同知之例，移驻府佐一员，专理澳夷事务，监管督捕海防，传布朝廷之德意，申明国家之典章”⁽⁷⁾。次年，广州将军署理两广总督策楞和广东巡抚王国安联合奏请调一品阶较高的官员移驻澳门专司海防。清政府于乾隆九年在前山寨设立澳门海防军民同知一职，官阶五品。乾隆十年，清政府特例为澳门同知和香山县丞铸造钤记，其印文为：“广州府海防同知关防”、“香山县分防澳门钤记”。按照当时的设计，澳门同知“职司海防，管理番民，准照理徭同知之例，给与把总二员，兵丁一百名，统于香山、虎门两协内各半抽拨，并酌拨哨浆船只，以资巡辑”⁽⁸⁾。人们通常称之为澳门同知。这样，澳门同知既有独立的衙署、专门的印信，又配有一定的兵力，当然能够有效履行澳门最高长官的职责。澳门同知、香山知县、香山县丞，发给澳葡理事官的文书，均以谕、札、牌、示等公文体裁下达，对于这些具有裁定和批示性质的文书，大多数葡人亦能“奉法唯谨”。首任澳门海防军民同知印光任于乾隆九年一上任就订立了《管理番舶及澳夷章程》七条，承担起管理澳门所有事务的职责，中心就是海防和中外贸易事务。乾隆十三年，两广总督策愣奏准：“嗣后澳门地方，以同知、县丞为专管，广州府香山县为兼辖”⁽⁹⁾。乾隆十四年，为规范对澳门的管理，澳门同知张汝霖与香山知县暴煜共同制定了《澳门善后事宜条议》十二条，经督抚奏准，用中葡两种文字刻成石碑，以共同遵守。乾隆二十五年，两广总督李侍尧在奏折中指出：“窃照广州府海防同知，分驻附近澳门之前山寨地方，专司海防，稽查出入洋艘，管理民夷事件，兼理香山等四县捕务，且统辖海防营，有训练兵弁之责”⁽¹⁰⁾。”两广总督李鸿宾在奏议中指出：“香山县澳门地方，向许内地民人与各国夷商交易，与省城皆归行商者不同，难以逐一稽查。现责成澳门同知，督率县丞，随时稽查”⁽¹¹⁾。可见，澳门同知与香山县丞包括香山知县均有一定的对外贸易管理权限。