美国知识产权政策评价机制

3.3　美国知识产权政策评价机制

美国的知识产权政策，包括专利制度、商标制度和版权制度几乎都起源于英国法^[12]，但在近二三十年世界科技和经济发展中，美国诸多方面，特别是发挥知识和创新对经济的促进作用方面都领先于欧洲，应该说美国是知识产权政策运用非常成功和突出的一个国家。

从形成过程来看，美国的知识产权政策一直在不断地调整。20世纪70年代之前，冷战和军备竞赛是整个国际局势的主流，美国当时的知识产权政策为了服务于符合这一主流的自我利益，充分支持基础科学研究和传统政府项目，以军用项目技术带动民用项目技术，忽视政府在知识产权转移和商用中的重要作用，使得大量有商用价值的专利技术只能维系其部分价值而不能及时地转化为民用产品参与国际市场竞争^[13]，同时军备竞赛使当时的美国政府对知识产权特别是专利权的管理特别严格，即严格控制专利的垄断权力，但在保护知识产权上政策不力，因此大大挫伤了美国商业的创新和发明热情。欧洲和日本在第二次世界大战后的经济重振中大量吸收先进技术，尤其是低偿或无偿使用美国技术，经济有很大起飞，如日本在汽车和半导体等产业后来居上并领先于美国。这些给美国产业界和政府带来恐慌和思考。1979年，美国时任总统卡特第一次将知识产权战略提升至国家战略层面，政府竞争力委员会在1985年公布的一份报告中明确提出“在美国国内和国外强化知识产权保护，是提高美国产业竞争力的重要措施”。随后从20世纪80年代开始，美国凭借法律和政策两个层面、国内和国外两个层次、完整有效的知识产权制度实现经济新的增长和腾飞。

3.3.1　美国知识产权主要制度

美国的知识产权政策自身是一个多层次复杂的系统，同时知识产权政策又与其经济政策、科技创新政策和外交政策相互交织、相互支撑，有机结合在一起。以下从国内国外两个层次介绍美国知识产权主要制度。

3.3.1.1　国内层次——国家战略层面

美国国内层次的知识产权制度首先体现在国家战略层面不断提出和提升知识产权制度的重要性和战略地位。

根据美国1974年贸易法案第163章(19U.S.C.2213)规定，总统每年年初(3月份左右)要向美国国会汇报未来一年的贸易政策日程，由于采取年度报告形式，美国的年度贸易政策日程能够较迅速地表达出美国贸易政策的重点和变化方向，成为美国对内对外贸易政策风向标。知识产权的保护和知识产权制度一直都是贸易政策日程上的重要部分。如2010年贸易政策日程^[14]以“让贸易服务于美国工薪家庭(Making Trade Work for America's Working Families)”为政策总目标，在七项政策重点(Policy Priorities)中把提升美国经济增长、创造就业和创新能力列于第三位，具体到知识产权制度，日程上提出“由于培育创新对我们(美国)的繁荣和支持创造大量就业机会意义重大，我们必须使用一切贸易政策保护美国发明和创新能力。对知识产权保护的不足会削弱美国在创新和发明上的关键比较优势，并损害美国工商业和劳动者。我们要通过磋商和执行与公众利益基本原则相一致的、有效的知识产权保护来解决知识产权保护不足的问题。这样也会提升全球福利水平，因为创造知识产权获得保护的创新对解决全球能源和环境问题有重要意义。同时，我们仍然认为在一个迅速变化的市场解决知识产权问题需要持续的透明度和公共磋商，特别是我们国内的知识产权立法非常谨慎和尊重竞争各方的平衡。这也是为什么今年我们特别承诺要和我们的贸易伙伴一起协商防伪贸易协议(Anti-Counterfeiting Trade Agreement)时将充分考虑公共因素”。

再如2011年贸易政策日程^[15]以“让贸易利益回归美国家庭和工商业(Bringing Trade's Benefits Home to American Families and Businesses)”为政策总目标，在五项政策重点中把“在强大的、基于规则的贸易体系中加强美国利益和保护创新”列在第二位，具体到知识产权制度，日程上提出“美国是全球创新培育和技术推进的领导者，根据美国商会估计美国知识产权密集型产业的就业人口为一千八百万人，……影响美国中小企业是否出口和发展的一个重要因素是他们是否确信其知识产权不会被偷走。在这方面提高确定性可以让这些美国就业最主要的创造者勇于出口，并帮助创造一个鼓励创新并把发明用于解决世界紧迫问题的良好环境……2010年里与其他伙伴一起，我们产生了防伪贸易协议(ACTA)的最终版本，这一协议将加强国际合作，强化执行和法律构架……我们还使用特殊301程序——年度回顾世界知识产权保护和执行强度和力度——更好地确认出美国工商业和出口创造就业机会的主要障碍……通过行政努力反对中国自主创新政策的工作也有助于保护美国知识产权、技术和就业。如中国在2010年12月的商贸混委会上承诺停止政府采购中基于知识产权所有权属地的对货物和服务的歧视，有利于改善美国向中国的出口和投资环境”。

2010年6月，美国政府公布了知识产权执法协调员Victoria A. Espinel制定的《知识产权执法联合战略计划》(2010 Joint Strategic Plan on Intellectual Property Enforcement)，这份65页的计划几乎涵盖了美国政府知识产权执法的所有领域，采取措施包括阻断假冒药品流通，政府带头作表率提高透明度和查找联邦合同中的侵权软件，促进联邦与地方执法机构的合作，减少互联网盗版等。该计划鼓励国外执法部门追究侵权网站的相关责任并且增加打击知识产权违法犯罪的执法活动数量。同时提出对现有知识产权法律法规展开长达120天的全面审查，以确定这些法律法规是否需要改变等。

可以看出，美国以贸易政策日程为主线，将与贸易政策相关的议题和制度作年度梳理，不仅可以对过去一年和未来一年的贸易政策重点进行回顾和提要，更可以快速地适应国内和国外贸易形势和政策的变化，能够及时地体现政策更新的重点和需要，就像美国可以对中国的自主创新政策做出快速反应，并迅速地体现在其经济外交诉求中一样。

3.3.1.2　国内层次——法律制度层面

美国有较好的尊重知识产权的传统，在建国之初就在宪法第一条第八款明确“国会有权藉由保障著作人及发明人于特定期限内就其著作及发明享有排他权，以促进科学与实用技艺的发展”。

目前美国建立起来一套完整的知识产权法律体系，主要法律包括《专利法》、《商标法》、《版权法》和《不正当竞争法》。要获得美国有关专利申请、注册等相关法律规定和程序要求非常便利，美国专利商标局(USPTO)在其官网上公布了有关专利、商标申请注册及相关权利的法律和规则手册^[16]，内容非常详尽。以《专利法》为例，根据专利申请人的不同情况，获得美国专利需要13个步骤(如图3－1所示)。值得注意的是，美国专利商标局公布的专利申请手册中，关于法律的规定长达88页，关于规则的规定更是长达352页，对于非法律专业背景的人士来说，阅读和理解起来具有一定的困难，按之操作更是不易，如果申请人并不是美国本土的话，如果要自行申请也更是不容易。从申请数量上看，美国专利申请总量在21世纪的第一个十年增长了50%，从2001年的345 732件增至2010年的520 277件，其中发明专利总申请量从326 508件增至490 226件，增速为150%，发明专利中来自美国国外的申请占发明专利总数的比例由44.9%升至50.6%，即这十年中新增的发明专利中超过60%来自美国以外的国家(见表3－3)。

图3－1　美国专利申请过程示意图

资料来源:美国专利商标局，http://www.uspto.gov/patents/process/index.jsp。

表3－3　　2001～2010年美国专利申请数量一览

资料来源:美国专利商标局，http://www.uspto.gov/web/offices/ac/ido/oeip/taf/us_stat.htm。

1999年11月29日，时任美国总统克林顿签署的《美国发明人保护法》(American Inventors Protection Act of 1999，缩写为AIPA)是近期内对美国专利法影响较大的一个法案，其中的很多条款被直接纳入美国专利法成为其中一部分。AIPA法案文件有8个部分，近100页，主旨是针对发明人权益保护不利的现实，通过立法的方式体现美国专利制度改革的方向、原则和措施，加强对发明人、企业界和消费者的保护。具体包括:对发明推广者的欺诈行为的处罚，降低某些专利规费并调高商标规费，商业方法的“在先使用”权利保护，专利保护期保证，采用“美国式”的早期公开制度，允许第三方参加复审程序等^[17]。

3.3.1.3　国内层次——执行机构方面

美国专利商标局(US Patent and Trademark Office，USPTO)是美国知识产权制度的主要执行机构，隶属于美国商务部，由于《美国发明人保护法》中确立了专利商标局是一个接受商务部的政策指导的绩效组织，因此美国专利商标局以更加商业化(也并不是国有企业)的方式运作，在人事、采办、预算及其他行政职能具有实质性自治管理权，在职务和人事问题上不受行政和规章的限制，但仍受联邦雇员法的约束。美国专利商标局内设9个办公室，分别是专利公共咨询委员会、商标公共咨询委员会、政策和外部事务管理办公室等，相应职责参见表3－4。

表3－4　　美国专利商标局内设机构及职责一览表

资料来源:美国专利商标局，http://www.uspto.gov/about/offices/index.jsp。

除美国专利商标局外，美国还有很多政府部门也在知识产权制度，特别是知识产权保护制度中扮演了相当重要的角色。美国版权局(US Copyright Office)管理美国版权法，并向国会提供关于国际版权协议的专业协助，同时也可以就美国版权法的潜在变化向国会作汇报，分析和协助起草版权立法和有关法律文件，并向其他国家提供版权法律的技术援助。美国司法部(US Department of Justice)审理、执行和监督美国联邦刑事法律案件，所以也包括知识产权法律相关案件，同时司法部还提供法律在国际、联邦、州和地方等不同层次的执行协调。美国海关服务(US Customs Service)负责打击防范侵权产品流入美国，有权认定是否存在商标和版权侵权，并与美国司法部和联邦调查局(Federal Bureau of Investigation)一起处理国内侵权案件。美国贸易代表办公室(Office of the US Trade Representative)负责制定和协调美国国际贸易、商品和投资政策，并就这些事项与其他国家提起磋商，作为贸易政策的主导者，美国贸易代表办公室也会对与贸易有关的知识产权保护事务发表专业意见。美国商务部(US Department of Commerce)提供实用信息，包括帮助美国工商业选择国内国际市场需要考虑的知识产权保护信息，还负责审查、调查和评估其他国家是否履行了200多个贸易协议的承诺和规定，包括与贸易有关的知识产权协议。

3.3.1.4　国际层次——知识产权的合作与保护

随着国家和地区间的贸易投资关系日益紧密和形式多样化，知识产权的国际保护越来越成为国家和地区间对话的一个必备主题。美国寻求国际层次上对知识产权合作保护的努力一直未间断过，在单边和多边层次上都是知识产权保护的“急先锋”。

从单边层次上来看，最有名的就是美国的特殊301条款(Special 301)。特殊301条款是指经过美国《1988年综合贸易与竞争法》以及1994年《乌拉圭回合协议法案》修改和补充后，《1974年贸易法》第182章第301条款基础上增加的“1303节”^[18]，其标题为“确定拒绝为知识产权提供充分、有效保护的国家”(Identification of countries that deny adequate protection，ormarket access，for intellectual property rights)，因其是将对待不公平贸易的做法扩展到知识产权保护领域，因此称作“特殊301条款”。根据这一条款，美国贸易代表办公室必须“识别”那些拒绝为知识产权提供足够且有效保护，或拒绝为依赖知识产权保护的个人和企业提供公平市场准入机会的国家。当一个国家的政策、法律、措施和行为(实际或潜在地)严重影响到美国相关商品时，这些国家就会被标为“优先指定国家”(Priority Foreign Countries)。根据1974年贸易法第301条，优先指定国家一般会受到调查(根据第306条，美国贸易代表办公室要监督其他国家是否遵守双边知识产权协议的相关义务，如果有违反的情况，可以提出报复措施)。当一个优先指定国家进入诚信谈判(Good Faith Negotiation)或在双边和多边关于为知识产权提供足够有效保护的谈判中有显著进步时，美国贸易代表办公室可以将该国从优先指定国家清单中移出。美国贸易代表办公室必须在另一份报告^[19](《贸易评估报告》National Trade Estimate Report)公布后的30天内对其他国家进行识别，并在具备理由时随时确认贸易伙伴是否为优先指定国家。根据特殊301条款，美国贸易代表办公室还要提供“优先观察清单”和“一般观察清单”，两者的区别就是该贸易伙伴对知识产权保护、执行或依赖知识产权的个人和企业的市场准入情况，这也会成为美国与被列入优先观察清单的国家双边谈判中的重要事项。

单边层次上另一个比较重要的知识产权制度是“337条款”。337条款主要是阻止侵犯美国在先的知识产权的产品进入美国国土，因是美国《1930年关税法》第337条得名^[20]。当任何向美国出口的产品侵犯美国在先的知识产权时，美国的相应知识产权持有人可以依据337条款向美国国际贸易委员会提交保护自己各项权利的申请书，是美国国际贸易委员会用来为美国产业提供的一种行政救济手段。^[21]救济措施包括排除令、临时排除令、停止令，并可附带民事处罚。从财政年度上看^[22]，2011财年美国国际贸易委员会展开的337调查为70件。二十世纪七十年代以后，美国国际贸易委员会发起的337调查案件每年约20件(只有1982～1986年超过了20件，其中1984年最多，为40件)，进入21世纪以来，337调查开始增多，2010年最多，达到51件，如图3－2所示。

图3－2　1976～2010财年度美国国际贸易委员会337调查案件数量

资料来源:美国国际贸易委员会，http://www.usitc.gov/press_room/337_stats.htm。

多边层次上，美国主要通过各类国际组织，或与其他国家和地区缔结知识产权保护相关协议达到保护其知识产权的目的，以上文介绍的世界知识产权组织和世界贸易组织《与贸易有关的知识产权协定》为主。此外，美国还通过多种双边对话平台，如美国与中国的战略与经济对话等实施其知识产权保护的合作。

3.3.2　美国政府绩效评价体系与政策绩效评价规定

美国政府一直比较注重政府的绩效管理(至少在政策制定和宣传上如此)，在1949年就提出过绩效预算(Performance Budgeting)，之后还尝试过规划预算(Program Budgeting System)、“计划—项目—预算”(Planning-Program-Budgeting，PPB)等方法，都取得了一定的效果，在西方国家也产生了较大的影响，引领了二十世纪七十年代政府以计划为中心，以成本—绩效为评价标准的预算编制潮流^[23]，总体思想都是重视财政支出的使用效益，节约支出。

二十世纪九十年代，以OECD国家为主导，全球掀起了一股全新的以成果为导向的政府财政改革潮流。美国创建了一系列法律、规章制度、实施机构以及具体方法，一直延续到现在。1992年克林顿总统上台伊始就大力主张“再造政府”^[24]，其中“绩效预算”被提到了首要位置，很快地，1993年1月5日，美国第103次国会就通过了《政府绩效与成果法案》(the Government Performance Results Act，GPRA)，到目前为止这是世界上唯一专门为政府绩效制定的法律，根据该法律要求，各政府机构在编制预算，提出支出要求的同时，必须制定出一套能综合反映部门业绩、便于考评的绩效指标。同年3月，克林顿总统宣布开展为期6个月的联邦政府审查，并成立国家绩效评价委员会(National Performance Review，NPR)，一反从前依靠外部力量的审查，NPR以副总统戈尔为首，集合经验丰富的联邦政府工作人员，分成小组审查联邦各内阁政府部门和10个机构包括人事、采购和预算等在内的政策，审查重点是政府应当如何运作，而非政府要做什么(how government should work，not on what it should do)。1995年，NPR开展了第二轮审查，并更名为“重塑政府国家伙伴委员会(National Partnership for Reinventing Government)”。

为了落实《政府绩效与成果法案》，美国各级行政(立法)机构都制定了相关的制度和办法，其中包括参议院政府事务委员会关于《政府绩效与成果法案》的报告，国家绩效评价委员会提出的第一份报告《从繁文缛节到注重成果》，以及白宫管理及预算办公室提出的《通用绩效指标》等^[25]。以下挑选与政策绩效评价相关的内容进行分析。

3.3.2.1　《政府绩效与成果法案》关于绩效计划和绩效报告的要求

根据《政府绩效与成果法案》第二部分，美国法典第31号专门法第11章第1114条后增加第1115条和第1116条，即对绩效计划和绩效报告的要求。首先在绩效计划方面，要求设定绩效目标，而且要求用客观的、数量化的、可衡量的方式来表达这些绩效目标，并能够依此对实际成果进行比对;简要说明为达到绩效目标需要的运作程序、手段和技术以及需要的人力、资本、信息等各种资源;制定衡量或评价项目产出、服务水平和成果是需要使用的绩效指标;提出一个可以与绩效目标进行比较的基准以及用于检验和验证衡量绩效价值的手段。这些要求当中值得注意的是两个重要内容:第一，绩效目标必须是“客观的、数量化的、可衡量的”，即最好以指标的形式体现，不依赖于语言陈述和表达，用指标的变化来说明政策想要带来的效果，因此如何科学合理地设计和使用指标非常重要;第二，绩效目标还体现在一个合理的“参照系”上，即要选取能够准确表达政策诉求和实施目的的对比物，或为时间定点或为空间定点才能更准确地表达政策绩效。

其次在绩效报告方面，该法案要求以年度报告的方式汇报项目实际绩效与绩效计划的对比，并就对比结果分析绩效目标完成情况，评价绩效计划以及解释说明为达到绩效目标的原因，以及对绩效目标修改的说明、后续计划和进度表。由于这里的绩效报告主要针对政府固有职能，因此比较注重年度总结和对比，以便于延续下一年度相同项目的财政预算，对于政策绩效来说，是否以年度的频度进行检查需要视政策自身要求而定，不过根据政策实施效果对相应衡量指标做出调整还是十分必要的。

3.3.2.2　《参议院政府事务委员会关于政府绩效与成果法案的报告》对绩效评价系统要素的要求

参议院政府事务委员会在关于政府绩效与成果法案的报告第Ⅶ部分中强调，绩效评价系统的要素包括战略规划、年度绩效计划和年度绩效报告，并且要尽可能增加管理透明度和灵活性，以检查项目绩效预算的进展。首先在战略规划方面，需要有一个对基本任务的详细说明，以及布置完成这一任务的长期基本目标，以及完成这些目标需要的资源。战略规划用于帮助机构有效地、长期地保持正确的方向，并不随机构管理人的更替而变化，也不随具体完成目标的优先选择、完成方法和解决问题的策略的变化而变化。为了保持战略规划的有效性，最好不要与机构的日常工作联系过于紧密，即着眼于国家利益和战略规划背景。可见，战略规划是一项政策的“灵魂”，每项政策的实施应该是在落实和实践战略规划要完成的目标和任务，因此在评价政策绩效的时候必须考虑实施效果与战略规划的一致性。

其次在绩效计划和绩效报告方面，该报告特别指出绩效目标类似于“产出”或“成果”，但两者(“产出”和“成果”)是有区别的:完成一项职业培训计划是“成果”，而这一职业培训计划带来了长期就业率的提高就是“产出”。绩效计划的弱点就在于对“成果”评价的过分依赖，而忽略了“产出”。可见，在确定绩效目标时要分清楚成果目标和产出目标，前者是对具体工作实施的结论，而后者是具体工作实施后对战略规划落实的结论。另外，该报告指出绩效报告要对管理者、决策者和公众进行反馈，这些反馈不仅是为了向管理者和决策者反映政策实施的情况，更是要向公众通报政策实施的信息和进度，或得到公众有益的建议和意见，或得到公众的信任和理解。

3.3.2.3　国家绩效评价委员会《加强政府间合作》报告对政府部门协调的要求

国家绩效评价委员会《加强政府间合作》的报告关注的是政府之间的关系，以“风光不再”的政府关系顾问委员会^[26]为切入点，说明从政策的制定到实施环节，各级政府都在扮演重要的角色，当政府间缺少协调的时候，信息的流通等各项工作就不畅通，对于美国而言，联邦政府只关心政府资金如何在各级政府间和项目上进行分配，如何要求各级政府提供联邦政府不能提供的服务，而州和地方政府关心的是联邦决策如何影响到各自的行政权力和能力，因此政策决策对政府间的影响成为盲点。但是，对于政策的另一方(“纳税人”)而言，税归税，服务归服务，纳了税就要得到相应的服务，并不关心这种服务来自于哪一级政府。

该报告中国家绩效评价委员会提出了解决“加强政府间合作”问题的六个建议和方案^[27]，前五个方案和建议以简化资金拨付和使用的程序为主来简化不同级别政府间的拨款效率和资金使用效率，第六个建议和方案提出了对加强政府间合作的机制保障。建议加强政府间合作的机制保障包括:第一，重塑政府间关系顾问委员会，并赋予它不断改善联邦、州和地方的合作以及政府间提供服务的责任;第二，开发适当的绩效基准和指标，增强对提供服务效果的理解;第三，召开联邦、州和地方领导人会议，审查、改进和提高国家绩效评价委员会的建议。可见，制度的执行必须有相应的实体作为载体，同时也要对其进行绩效评价，虽然我国的国家体制与美国有很大不同，但这样专注于调节政府间关系的机构，或者能够代表跨部门利益的机构的设置在某种程度上还是必要的。

3.3.2.4　《通用绩效指标》关于通用衡量标准的说明

美国总统管理及预算办公室主任Mitch Daniels在关于2004财年的拨款水平和项目绩效指南中列明了通用绩效指标，目的是为跨部门的政府职能提供统一的评价指标，即通用衡量标准。这些跨部门的政府职能包括:低收入住房救援(涉及住房和城市发展部、农业部和内务部)、职业培训与就业(涉及劳工部、住房和城市发展部、教育部、老兵事务部和内务部)、荒地火情管理(涉及内务部和农业部)、减轻水灾损失(涉及联邦应急管理局、工兵团和农业部)以及灾害保险(涉及联邦应急管理局和农业部)。

通用绩效指标的意义在于一方面把需要体现多个部门政策绩效的评价结果放在一个指标里，方便以政策或项目为主体的评价体系;另一方面把体现同一绩效评价结果的多个部门的政策放在一起，方便政策或项目之间的比较，在实际工作中往往后者的作用更加重要。以职业培训与就业比较指标为例。为了对比劳动部针对青年、成人和流动工人的劳动大军投资法案项目，教育部假期康复、假期和成人教育项目，住房和城市发展部青年建筑项目，老兵事务部假期康复和就业项目，内务部印第安事务项目五个部门的不同政策和项目的同一效果，通用绩效指标提出了4个衡量指标，包括:第一，找到工作，即就业的平均时间;第二，项目参加者得到证书或学位，即取得项目学位或证书的人员的数量;第三，得到的收入，即项目参加人员在参加前后的收入方面的变化;第四，每一个工作岗位的项目成本，即用项目的年度总成本除以找到工作的人数或接受高等教育的人数。这4个衡量指标的设计比较简单，在实践中不会因为指标计算的复杂性而过多增加绩效衡量的工作负担，同时指标设计意图也非常明确，可以比较清晰地对多年的指标进行横向和纵向对比，从而把握政策和项目的开展进程和实施效果。

3.3.2.5　《政策规定绩效分析》关于政策规定绩效分析方法的说明

2003年9月17日美国总统管理及预算办公室发布了《政策规定绩效分析》，作为执行政策规定、依法呈报财务报告的政府部门分析政策规定绩效分析的指南。根据第12866号总统令第3(1)条款，政府部门在废除或修改已有政策或者制定新政策时应做政策规定绩效分析，尤其是以政策规定的经济效益为主，同时《政策规定绩效分析》强调政策规定绩效分析的重点是“优质、简洁”。

《政策规定绩效分析》共八个部分，介绍了对政策规定进行绩效分析的必要性、如何选择需要进行分析的政策规定、分析方法等。这里主要介绍其绩效分析方法。政策规定的绩效分析方法主要有两种:收益——成本分析(也称损益分析)和成本——效果分析(也称本效分析)。前者的显著特征是收益和成本都能以货币计量，从而能统一计量与评价政策规定方案，收益和成本差额的绝对值可以显示政策的效率，但又不是唯一衡量标准，因为始终都存在不能以货币计量的损益，此时需要使用定性分析;后者无须货币化所有相关的损益，多用于比较有相同效果或有多种效果却能被纳入单一数量指数的系列政策规定。特别地，《政策规定绩效分析》在建议如何明确和计量收益时提出两种方案:第一，利用市场数据揭示偏好，即通过消费者、工作者或其他市场参与者的现实决策揭示的偏好反映商品和服务的价值或特性，市场数据可以直接利用(如计算控制危害农作物的空气污染物的收益，就可以使用农作物因空气条件改善而增加的产量乘以农作物价格得出)，也可以间接利用(某些不在市场交易的商品和服务的价值可以参考直接交易的类似商品和服务的价格，如保护环境的价值可以参考旅游成本，或当地房地产价格的变化等)。当然在计算时要注意市场上有没有巨大的信息不对称、外部性、市场参与者的代表性、与经济理论是否一致等;第二，采取问卷调查偏好，问卷调查一直被广泛地用于评估商品和服务的使用与未被使用价值，在政策评估中也可以借鉴使用，但要注意调查结论应与受访者自身和受访者之间的经济规律一致，而且询问的内容是便于统计的，并在处理数据时使用正确的统计和计量方法。

就如《政策规定绩效分析》所述，虽然努力地想要将政策规定的成本和收益都列出来和数量化处理，并想使用“完美”的统计计量方法处理这些数据，但是“政策规定绩效分析没有现成的公式告诉我们哪个方法正确”，因此，在评价一项政策的绩效时必须不断地修正，并通过透明度和公开化获得来自外部的反馈。

3.3.3　美国知识产权制度评价——以专利制度为例

美国专利商标局作为隶属于商务部的一个行政机构，需要按照《政府绩效与成果法案》进行绩效评估，建立包括战略计划、年度绩效计划和年度绩效报告在内的完整的绩效评估体系，其中战略计划至少涵盖5年，并至少每3年修订一次。美国专利商标局被选为第一批接受绩效评估的试点机构，于1994年开始开展绩效评估活动，提交绩效评估报告。

2003年及以前，美国专利商标局使用的是简单的、标准化的问卷调查方法^[28]进行绩效评估。问题包括计划的目标和设计(占20%)、战略计划(10%)、计划管理(20%)、计划的结果与责任(50%)四个方面，每个方面都有具体的问题以及该问题的权重。前三个方面采取“是或否”的方式回答，用来评估计划的执行过程，第四个方面采取四点式的量表。根据四个方面的回答结果计算绩效结果等级:很有成效(85～100分)、中等有成效(70～84分)、合格(50～69分)和没有成效(0～49分)。2003财年美国专利商标局的得分是:商标部73分(中等有效)，专利部68分(合格)。

2003年以后，美国专利商标局不再使用这种简单的问卷调查方式，转而使用“目标——结果”评估模式。以下以美国专利商标局最新的(2011财年，即2010年10月1日～2011年9月30日)绩效评估报告(USPTO Performance and Accountability Report for FY2011)^[29]为例从战略计划和绩效评价两个方面分析其政策绩效评估的过程和方法。

3.3.3.1　战略计划分析

2010财年，美国专利商标局发布了《2010～2015战略计划》^[30]，将创新作为刺激经济增长和创造高收入就业的主要驱动力，而美国发明者们依赖美国专利商标局的专利和商标制度保护其投资安全以及创新产业化。具体而言，战略计划(要达成的目标和用以衡量的指标)包括以下重要内容:

第一，提供及时的专利申请、审批服务。首次申请专利的平均时间(从建立档案到专利审查员得出是否授予专利的初步结论)降低至10个月，以及平均专利待审期(从建立档案到申请获批或被放弃)降至20个月;第二，提高专利审批质量;第三，改进和优化专利上诉及注册批准后的程序;第四，优化商标质量和持有时间;第五，在全球知识产权政策发展的各个方面维持领先地位;第六，改进信息技术基础设施和工具;第七，执行可持续运作的资金模式;第八，改善与雇员和股权人的关系。同时，这些战略目标服务于美国商务部经济增长的主题，以及为美国经济转型、培育竞争环境、发掘新商机提供技术、系统、政策支持的目标，并下设若干具体衡量指标，以便于政策绩效的评价和比较。3.3.3.2绩效评价分析

美国专利商标局将上述八个战略计划内容浓缩成3个战略目标和1个管理目标，分别是:优化专利质量和时间管理;优化商标质量和时间管理;成为国内和全球知识产权政策保护和推广的领导者;实现组织优化。并通过12个可以量化的绩效指标衡量这些战略目标是否已经达到。

表3－5是上述3个战略目标的具体评价结果及历年对比情况，通过对比可以看出，2011财年，除了专利首次审核意见通知平均周期(28个月)未满足该财年的计划目标(23个月)以外，其他指标的实际评价结果均满足计划目标。

表3－5　　2007～2011财年美国专利商标局政策绩效评估结果

注: a.这是一项新的衡量指标，因此2011财年就是基准线，2012财年的报告中开始显示实际结果。

资料来源:作者根据美国专利商标局2011财年年报(pp.14)整理。

事实上，美国专利商标局在同一战略目标下设立的可量化的绩效指标也是在不断调整的。美国专利商标局2008年绩效评价报告^[31]中确定的当时的3个战略目标分别是提高专利质量、加快审查速度;提高商标质量、加快审查速度;加强国内外知识产权保护和执行，对比可以发现，与2011财年3个战略目标相比，前两个目标基本没有变化，但是第三个目标已经变化了，从而对应的、可以量化的绩效目标也发生了改变，具体可见表3－6。

表3－6　　2008财年和2011财年美国专利商标局

关于战略目标和绩效目标的变化

资料来源:作者根据美国专利商标局2008财年和2011财年年度报告整理。

美国专利商标局通过年度报告方式进行政策绩效评价在以下几个方面非常值得我国借鉴。首先，评价方法直观、易操作，从上述几个绩效指标的设计可以看出，指标计算非常简便，含义一目了然，这样量化的绩效目标不仅方便操作，而且便于历年数据的对比，从而了解战略目标的实现过程。

其次，在设计绩效评价指标时，美国专利商标局非常注重专利和商标审查工作的质量，包括首次审查通知正确率，最终审查通知正确率和审查程序正确率等，这也表明了美国专利商标政策的核心就是审查，通过审查保证专利和商标的质量，同时辅以电子化工作方式提高审查的效率。

再者，美国专利商标局的绩效评价体系稳中有变，将国外知识产权制度执行情况一并纳入考察，且评价指标随着不同的国际层次战略改变而变化，2008年关注国内外知识产权保护情况时把专利复查、政府间知识产权保护协议和交流活动作为绩效指标重点，而2011年强调自身在全球知识产权保护中的政策领导者地位时将官员培训和其他国家知识产权政策实施动态作为绩效评价重点，这都反映了绩效评价体系的灵活性。

最后，在这些简洁的指标背后，我们必须看到有一个强大、真实数据库的存在。获取数据是进行绩效评估的前提，可以说没有及时的、真实的数据，一切绩效评估都变成“无米之炊”。因此美国比较系统和完善的数据收集、跟踪和保存制度非常值得我国学习和借鉴。