监管协议已签约监管资金未到账

三、金融监管体系

金融监管体系是指对金融业进行监管的制度模式及其组织机构之间的关系的总称，它包括监管的模式和组织体系两个基本内容。完善的金融监管体系，是保障金融业持续发展的根本要求。

(一)金融监管模式

纵观世界各国金融监管体制的实践，金融监管体制按照发展状况和程度不同大致有以下三种选择模式。

1.统一监管模式

典型的统一监管模式指对不同的金融行业、金融机构和金融业务均由一个统一的监管机构负责监管，这个监管主体可以是中央银行或其他机构。因此，统一监管模式有时又称为“一元化”监管模式。

英国是实行混业监管模式的典型。1979年英国国会通过了英国有史以来的第一个银行法。该法规定，所有吸收存款的金融机构(包括国外银行)都要向英格兰银行登记，请示批准。未经批准的机构不得吸收存款。《1987年银行法》规定英格兰银行负责该法的实施，英格兰银行内设金融监管委员会，依法履行监管职责；内设金融监管处，具体负责金融监管的执行工作。1997年英国政府为适应金融全球化和欧元诞生的挑战，又一次对金融监管体制进行了改革。将英格兰银行的监管权力剥离出去，把银行监管责任从英格兰银行转移到证券投资委员会，并于1997年10月28日成立了金融监管服务局(Financial Service Authority)。英国金融监管服务局主要负责对银行、住房信贷机构、投资公司、保险公司及金融市场、清算和结算体系的监管。英格兰银行审慎监管银行业的职责被剥离，其任务是执行货币政策，发展和改善金融基础设施。英国财政部则全面负责金融监管组织构架的确定和金融监管的立法。另外，所有的自律组织合并为一个单一机构，所有金融机构的审慎监管由金融监管服务局负责。新成立的金融监管服务局负责所有金融机构和市场的审慎监管和日常监管，英国正式实行全新的混业监管模式，并于2000年通过《金融市场与服务法案》，从法律上确认了这种金融监管体制的改变。

早在20世纪80年代后期，北欧的挪威、丹麦和瑞典已经开始将分散的监管机构合并，成立综合性的金融监管机构，实行统一监管模式。1996年以后，日本和韩国也转向这种模式。截至1999年，真正实行统一监管的有13个国家，包括瑞典、挪威、丹麦、冰岛、日本和韩国等。

统一监管模式的优点是：第一，成本优势。统一监管可以节约技术和人力的投入，更重要的是可以大大降低信息成本，改善信息质量，获得规模效益。第二，改善监管环境。表现在两方面：(1)提供统一的监管制度，避免由于多重监管者的监管水平、强度不同，使被监管者面临不同的监管制度约束。(2)避免被监管者对多重机构重复监管及不一致性无所适从。第三，适应性强。金融业务创新日新月异，统一监管模式可迅速适应新业务，避免监管真空，降低新的系统性风险。同时也可减少多重监管制度对金融创新的阻碍。

统一监管模式的缺点是：缺乏竞争性，易导致官僚主义。因此，就要求监管主体必须建立一个能够使其潜在优势(规模经济等)得以最大化的内部结构，同时要防止潜在的风险。

2.分业监管模式

分业监管模式是指在金融业实行分业经营的前提下，根据不同金融业务领域而分别设立对应的监管机构，实行监管专业化。如分别按银行、证券、保险、信托等成立监管主体，并由各监管主体负责各业的监管。因此，分业监管模式又称为“多元化”监管模式。目前分业监管模式较为普遍，实行分业监管较为典型的国家有美国、加拿大、法国等。

美国对金融机构的监督管理由货币监理署(the Office of the Controller of the Currency，OCC)、联邦储备委员会(Federal Reserve Board，FRB)、联邦存款保险机构(Federal Deposit Insurance Corporation，FDIC)、州政府银行局等多家机构分头负责。美国国内的银行分为联邦银行(或国民银行)和州立银行。联邦银行的设立由货币监理署负责认可，其日常运营则受到联邦储备委员会和联邦存款保险机构监管。州立银行的设立和运营则受到各州政府银行局的监管。为了适应近年来经济、金融环境的变化，美国政府开始改革这种监督体系，依照新制定的《1999年金融服务现代化法》，将原来按机构分类分别监管的体制改为按金融服务功能分类分别监管的制度。

在加拿大，加拿大银行、银行总监察局和加拿大存款保险公司共同负责银行业的监管。加拿大银行主要从信用控制的角度进行监管，银行总监察局则主要监管银行经营是否安全稳妥和守法，加拿大存款保险公司主要负责为银行提供资金、管理方面的援助，增强公众信心。

法国银行业的监管机构主要有法兰西银行(Banque De France)、国家信贷委员会和银行委员会(Commision Bancaire)。银行委员会负责银行是否遵守各项银行法律、法规，监控银行财务状况，确保银行稳健经营。法兰西银行负责实施现场检查。国家信贷委员会负责银行的注册登记，审查银行资本额、法律身份等。

分业监管模式的优点是：第一，专业监管机构负责不同的监管领域，具有专业化优势，职责明确，分工细致，有利于达到监管目标，可提高监管效率。第二，具有竞争优势。尽管监管对象不同，但不同机构之间存在竞争压力。

分业监管模式的缺点是：第一，多重监管机构之间难以协调，可能引起“监管套利行为”，即被监管对象有空可钻，逃避监管。若设立多重目标或不透明的目标，容易产生分歧，使被监管对象难以理解和服从。第二，从整体上看，分业监管各个机构庞大，监管成本较高，规模不经济。

3.不完全统一监管模式

这是在金融业综合经营体制下，对完全统一和完全分业监管的一种改进型模式。这种模式可按监管机构不完全统一和监管目标不完全统一划分。具体形式有牵头监管和“双峰式”监管模式。牵头监管即在多重监管主体之间建立及时磋商和协调机制，特别指定一个牵头监管机构负责不同监管主体之间的协调工作。“双峰式”监管模式，是指根据监管目标设立两类监管机构，一类负责对所有金融机构进行审慎监管，控制金融体系的系统性风险。另一类机构是对不同金融业务经营进行监管。

巴西是较典型的牵头监管模式。国家货币委员会是牵头监管者，负责协调中央银行、证券和外汇管理委员会、私营保险监理署和补充养老金秘书局分别对商业银行、证券公司和保险公司进行监管。

澳大利亚是“双峰式”监管模式的典型。澳大利亚历史上由中央银行负责银行业的审慎监管。自1998年开始不完全统一监管模式的改革。新成立的澳大利亚审慎监管局负责所有金融机构的审慎监管，证券投资委员会负责对证券业、银行业和保险业的业务经营监管。

不完全监管模式的优势是：(1)与统一监管模式相比，一是在一定程度上保持了监管机构之间的竞争与制约作用；二是各监管主体在其监管领域内保持了监管规则的一致性，既可发挥各个机构的优势，还可将多重机构的不利最小化。与完全分业监管模式相比，这种模式降低了多重监管机构之间互相协调的成本和难度。同时，对审慎监管和业务监管分别进行，避免出现监管真空或交叉及重复监管。(2)具有分业监管的优点。其最大优势是通过牵头监管机构的定期磋商协调，相互交换信息和密切配合，降低监管成本，提高监管效率。

(二)金融监管组织体系

由于各国金融深化与发展程度不同，选择的金融监管制度模式也不相同，由此决定了各国的金融监管组织体系也有或多或少的区别。但是总地来看，一个有效的金融监管组织体系中应该由监管当局监管控制系统、金融机构内部控制系统、金融行业自律系统和社会监管防范系统四个层次构成。监管当局监管控制系统、金融机构内部控制系统在金融监管组织体系中起主导作用，金融行业自律系统和社会监督防范系统起重要补充作用，四个系统相互作用、相互协作。

1.金融监管主体系统

金融监管职能是一种政府行为，金融监管的主体就是各国的监管当局，由它们所构成的监管主体系统是现代金融监管体系的核心。

目前，美国等西方国家和我国中央银行均按经济区划设立央行分支机构，这是淡化地方政府干预、提高金融监管效率以及完善金融监管系统的一项重要举措。以此为契机，也逐步形成了中央银行内部调控系统：(1)总行与分支行之间有明确的监管职权，并坚持分支机构服从总行领导的原则，各分支机构在总行授权下按统一标准行使监管职能；(2)中央银行金融监管与金融服务实行双轨运行，并在监管职能部门之间逐步形成了定期联系制度和重要事项通报制度，既各司其职，又通力合作；(3)中央银行实行本外币、内外资、境内境外金融企业、表内表外业务、现场非现场的统一监管，扩大金融监管的覆盖面；(4)建立起完善的制度体系，这包括日常监管制度、风险预警制度、举报查处制度、资信评级制度、监管责任制度、信息沟通制度、档案管理制度和报告报表制度等。

2.金融机构内部控制系统

金融机构的内部控制是现代金融监管的基础，也是金融监管的第一道“防火墙”，只有金融机构内部形成良好、严格的内控机制，外部的金融监管才能有效。

在系统化的有效金融监管中，各金融机构既是被监管的对象，也是金融监管的自律主体。防范金融风险的根本还在于金融机构的内部管理部门具有识别、评估、监测和控制自身风险的能力。各国的金融监管经验也表明，金融监管主体的外部监管只是作为金融机构内控不足的补充，控制风险的根本措施还是要靠金融机构的自律。事实上，国际商业信贷银行案、巴林银行的倒闭、日本多起银行案以及其他金融案例中，如果金融机构制定并执行了严格的内部控制制度，危机或许可以化解。对于我国来说同样如此。据有关方面的抽样调查显示，因金融机构内部控制系统不完善造成的不良资产约占40%以上，这说明内部控制系统存在的问题是形成不良资产的主要原因。因此，金融机构只有建立严密有效的内部控制制度，以效益性、安全性和流动性为内容，发挥其自我约束、自我监察、防微杜渐、止错堵漏的基础性监管作用，增强其自律、自管、自查、自正的自律监管能力，提高其严格遵守法律法规与维护良好金融运行秩序的自觉性，才有利于消除隐患，从根本上防范金融风险。

3.金融行业自律监管系统

行业自律是指各类金融机构通过行业协会或同业公会等自律性组织进行的自我监督、自我约束和自我保护。从世界各国金融同业自律制度建设的实践看，同业公会或协会是适应金融业行业保护、行业协调与行业监管的需要，自发地形成和发展起来的，它在维护金融秩序方面具有不可替代的优势，是金融监管组织体系的重要补充。在政府监管不到的范围，通过自律的行业规范，从业者自觉的约束，能够触及法律和政府不能达到的死角，因而更为有效。行业自律可以称其为监管当局直接监督的补充与延伸。

4.社会监管防范系统

金融活动涉及社会经济生活的各个方面，因此，诱发金融风险的因素是多方面的、复杂的。加强金融监管，防范金融风险，没有全社会各个方面的参与是不可能的。以各级地方政府为核心，包括各种职能部门、社会中介机构以及广大社会公众等在内的社会监管防范体系，构成有效金融监管的外部环境。全社会广泛参与的监管防范系统是金融监管体系的环境保障，可以弥补监管的疏漏或因力量不足造成监管不力的缺陷。

【引申阅读】

1.《巴塞尔协议》

巴塞尔委员会是1974年由十国集团中央银行行长倡议建立的，其成员包括十国集团中央银行和银行监管部门的代表。自成立以来，巴塞尔委员会制定了一系列重要的银行监管规定，如1983年的银行国外机构的监管原则(又称巴塞尔协定，Basel Concordat)和1988年的巴塞尔资本协议(Basel Accord)。这些规定不具法律约束力，但十国集团监管部门一致同意在规定时间内在十国集团实施。经过一段时间的检验，鉴于其合理性、科学性和可操作性，许多非十国集团监管部门也自愿地遵守了巴塞尔协定和资本协议，特别是那些国际金融参与度高的国家。1997年，有效银行监管的核心原则的问世是巴塞尔委员会历史上又一项重大事件。核心原则是由巴塞尔委员会与一些非十国集团国家联合起草，得到世界各国监管机构的普遍赞同，并已构成国际社会普遍认可的银行监管国际标准。至此，虽然巴塞尔委员会不是严格意义上的银行监管国际组织，但事实上已成为银行监管国际标准的制定者。

2002年10月1日，巴塞尔委员会发布了修改资本协议建议的最新版，同时开始新一轮调查(第三次定量影响测算，QIS3)，评估该建议对全世界银行最低资本要求的可能影响。从1975年9月第一个《巴塞尔协议》到1999年6月《新巴塞尔资本协议》(或称“新巴塞尔协议”)第一个征求意见稿的出台，再到2006年新协议的正式实施，时间跨度长达30年。几十年来，巴塞尔协议的内容不断丰富，所体现的监管思想也不断深化。

2.《新巴塞尔协议》

巴塞尔委员会彻底修改资本协议的工作是从1998年开始的。1999年6月，巴塞尔委员会提出了以三大支柱——资本充足率、监管部门监督检查和市场纪律为主要特点的新资本监管框架草案第一稿，并广泛征求有关方面的意见。

新协议将对国际银行监管和许多银行的经营方式产生极为重要的影响。首先要指出，以三大要素(资本充足率、监管部门监督检查和市场纪律)为主要特点的新协议代表了资本监管的发展趋势和方向。实践证明，单靠资本充足率无法保证单个银行乃至整个银行体系的稳定性。自从1988年资本协议问世以来，一些国家的监管部门就已在不同程度上，同时使用这三项手段强化资本监管，以实现银行稳健经营的目标。然而，将三大要素有机结合在一起，并以监管规定的形式固定下来，要求监管部门认真实施，这无疑是对成功监管经验的肯定，也是资本监管领域的一项重大突破。

与1988年资本协议所不同的是，从一开始巴塞尔委员会希望新协议的适用范围不仅局限于十国集团国家，尽管其侧重面仍是国家的“国际活跃银行”(internationally active banks)。巴塞尔委员会提出，新资本协议的各项基本原则普遍适用于全世界的所有银行，并预计非十国集团国家的许多银行都将使用标准法计算最低资本要求。此外，巴塞尔委员会还希望，经过一段时间，全世界所有的大银行都能遵守新协议。客观上看，新协议一旦问世，国际金融市场的参与者很可能会采用新协议来分析各国银行的资本状况，而有关国际组织也会把新协议视为新的银行监管的国际标准，协助巴塞尔委员会在全球范围内推广新协议，并检查其实施情况。因此，发展中国家需要认真研究新协议的影响。

与1988年资本协议相比，新资本协议的内容更广、更复杂。这是因为新协议力求把资本充足率与银行面临的主要风险紧密地结合在一起，力求反映银行风险管理、监管实践的最新变化，并尽量为发展水平不同的银行业和银行监管体系提供多项选择办法。应该说，银行监管制度的复杂程度，完全是由银行体系本身的复杂程度所决定的。十国集团国家的银行将在规定时间内实施新协议。为确保其在国际竞争中的地位，非十国集团国家也会力争在规定时间内全面实施新协议。同发达国家相比，发展中国家的市场发育程度和监管水平存在较大的差距，实施新协议的难度不可低估。在此，还必须提出，就目前的方案来说，新协议首先是十国集团国家之间的协议，还没有充分考虑发展中国家的国情。

新资本协议提出了两种处理信用风险办法：标准法和内部评级法。标准法以1988年资本协议为基础，采用外部评级机构确定风险权重，使用对象是复杂程度不高的银行。采用外部评级机构，应该说比原来以经合组织国家为界限的分类办法更客观、更能反映实际风险水平。但对包括中国在内广大发展中国家来说，在相当大的程度上，使用该法的客观条件并不存在。发展中国家国内的评级公司数量很少，也难以达到国际认可的标准；已获得评级的银行和企业数量有限；评级的成本较高，评出的结果也不一定客观可靠。若硬套标准法的规定，绝大多数企业的评级将低于BBB，风险权重为100%，甚至是150%(BB及以下的企业)。企业不会有参加评级的积极性，因为未评级企业的风险权重也不过是100%。此外，由于风险权重的提高和引入了操作风险的资本要求，采用这种方法自然会普遍提高银行的资本水平。

将内部评级法用于资本监管是新资本协议的核心内容。该方法继承了1996年市场风险补充协议的创新之处，允许使用自己内部的计量数据确定资本要求。内部评级法有两种形式：初级法和高级法。初级法仅要求银行计算出借款人的违约概率，其他风险要素值由监管部门确定。高级法则允许银行使用多项自己计算的风险要素值。为推广使用内部评级法，巴塞尔委员会为采用该法的银行从2004年起安排了3年的过渡期。

【课外阅读】

1.金融监管的理论基础。

2.金融监管的国际协调。

【课后思考】

1.与《巴塞尔协议》相比，《新巴塞尔协议》有哪些重大的变化?这些变化将对银行业的经营管理产生何种影响?

2.监管当局的监管、行业自律和金融业的内部管理，这三者之间的相互关系怎样理解?

3.结合中国金融监管的现状和未来发展，想一想我国应当如何解决降低监管成本和避免监管失灵的问题。

4.我国的金融监管体制与历史文化传统、政治体制、经济发展水平和法制建设等方面存在怎样的联系?

【注释】

[1]司马迁：《史记·平准书》。

[2]用在交换中大量出现的商品作为货币的例子很多。在古代欧洲的雅利安民族，在古波斯、印度、意大利等地，都有用牛羊作货币的记载。荷马史诗中，经常用牛标示物品的价值，如狄俄墨得斯的铠甲值9头牛，而格劳克斯的铠甲值100头牛，一个工艺娴熟的女奴值4头牛，给第一名决斗士的奖品值12头牛，等等。这样的历史在文字中也有反映。如拉丁文的金钱Pecunia来源于牲畜Pecus；印度现代货币的名称Rupee来源于牲畜的古文Rupye。

[3]《马克思恩格斯全集》第23卷，人民出版社1972年版，第92页。

[4]《汉书·诸侯王表第二》以及服虔所作的注。

[5]《后汉书·庞参传》。

[6]《马克思恩格斯全集》第25卷，人民出版社1974年版，第285页。

[7]《列宁选集》第2卷，人民出版社1972年版，第782页。