第条和第条节

第二节　收支平衡例外:GATT第12条和第18条B节

一、概述

GATT第12条和第18条B节，即GATT的收支平衡例外条款。依据这两个条款的规定，成员国为保护其对外金融地位和保证实施经济发展计划的储备水平，可通过限制允许进口的商品或价值控制其进口的总体水平，而且这种限制可在歧视的基础上先行自主实施，再与受影响缔约方和缔约方全体磋商。

GATT第12条可以由发达国家或发展中国家成员援引，第18条B节只供发展中国家援引。两个条款的援引条件和程序基本相同。但第18条B节关于渐进放松和取消数量限制的下列规定是GATT第12条所没有的:有关成员在条件改进时应渐进地放松依据本节所实施的限制，将限制只维持在本条第9款所规定的必需的程度内，而且在条件不再为这种维持提供正当性时取消限制;但是如果取消数量限制将使该成员改变其发展政策，则该成员可以不取消数量限制。

值得注意的是，《关于GATT1994收支平衡条款的谅解》实质改变了GATT第12条和GATT第18条B节的内容，依该谅解的规定，一成员为国际收支平衡目的而采取限制贸易措施时，应优先选择以价格为基础的措施，比如进口附加税、进口押金要求，除非以价格为基础的措施无法阻止国际支付地位的急剧恶化，才可采取数量限制，这大大增加了援引第18条B节而采用数量限制的难度。^[6]

二、第18条B节

(一)主要款项、分析方法和举证责任

GATT第18条B节是WTO众多复杂条款之一。首先，该节作为GATT第11条“一般取消数量限制”的例外规定之一，与第11条有着密不可分的联系。其次，第18条第9款规定:“设立、维持或加强进口限制不得:(a)超过防止外汇储备严重下降的威胁，或阻止外汇储备的严重下降所必需的程度，或者(b)在一成员外汇储备不充足时，不超过获得合理的储备增长率所必需的程度。”再次，第18条第11款第2句规定:“(有关成员)在条件改进时应渐进地放松依据本节所实施的限制，将限制只维持在本条第9款所规定的必需的程度内，而且在条件不再为这种维持提供正当性时取消限制;但是，任何成员不得被要求以其发展政策的改变将使其依据本节所实施的限制变得不必要为理由而撤回或修改限制。”最后，第18条第11款的注释规定:“第11款第2句不得被解释为要求一成员放松或取消限制，如果这种放松将随之产生为分别加强或设立第18条第9款的限制提供正当性的条件。”

【案例6-1】

印度数量限制案

1997年7月15日，美国依据DSU第4条，GATT第22条第1款，《农业协定》第19条以及进口许可程序协定第6条要求与印度就其对某些农产品、纺织品及工业产品维持的数量限制与WTO的一致性进行磋商。美国认为，印度维持的数量限制违反了印度在GATT1994第11条第1款、第18条第11款、《农业协定》第4条第2款以及进口许可程序协定第3条下的义务。1997年10月3日，美国要求DSB成立专家组审查印度的收支平衡限制与其在GATT1994第11条第1款、第18条第11款、《农业协定》第4条第2款以及进口许可程序协定下的义务的一致性问题。

关于GATT第11条第1款，美国声称印度依据其进出口政策实施了四项措施构成第11条第1款意义上的数量限制:(a)裁量性(discretionary)发放进口许可证;(b)通过政府机构进口;(c)特别进口许可证制度;(d)对进口许可证的“实际使用者”要求。尽管印度寻求反驳美国的某些观点，但它没有对其措施在第11条第1款下的地位表示怀疑。印度主张，它已将其所有限制措施通知收支平衡委员会，因此不存在关于这些进口限制措施依据第11条第1款的合法性的争端。专家组认为，印度将这些措施通知委员会不仅仅是简单的对事实的承认，因为此种通知也意味着印度对争议措施是“数量限制”的承认。印度采取的进口许可制度、通过政府机构进口制度、特别进口许可证制度以及“实际使用者”要求属于GATT第11条第1款意义上的进口限制或禁止，因而违反了该条款。专家组还对四类措施构成第11条第1款意义上的数量限制逐一进行了分析。

关于GATT1994第18条B节，这是本案的焦点。专家组的结论是，依据GATT第18条第9款，印度的外汇储备现状使印度的数量限制不再具有正当性，GATT第18条第11款注释和但书也都不能为印度维持数量限制提供正当性。专家组的法律解释和推理详见后述。

关于利益的丧失或减损。美国主张，既然印度违反其WTO义务并不能依第18条B节收支平衡进口限制例外得以免除，可以如DSU第3条第8款所规定推定利益的丧失或减损。印度认为其措施依据第18条B节具正当性并且依据其发展政策实施。专家组裁定印度的争议措施违反了GATT第11条第1款、第18条第11款及农产品协议第4条第2款，并且该措施不能依据GATT第18条B节获得正当性。DSU第3条第8款规定，如发生违反在适用协定项下所承担义务的情况，则该行为被视为初步构成利益丧失或减损案件。专家组裁定，印度的措施使美国依据GATT和农产品协议的利益丧失或减损。

专家组的最后结论是，印度所实施的争议措施违反了GATT1994第11条第1款、第18条第11款并且不能依据GATT第18条B节获得正当性;争议措施，在其适用于《农业协定》所调整的产品的范围内，违反了《农业协定》第4条第2款;争议措施使美国依据GATT1994和《农业协定》的利益丧失或减损。专家组因此建议DSB要求印度使其措施符合其在WTO协议下的义务。

印度就五个法律问题提起上诉:(1)专家组错误地裁定其有权审查印度依据GATT第18条B节实施数量限制的正当性问题;(2)专家组错误地配置和适用了第18条第11款但书和注释的举证责任;(3)专家组错误地解释了第18条第11款注释，尤其是“随之”一语;(4)专家组错误地裁定印度取消数量限制不会要求印度改变其发展政策;(5)专家组将其对事项作出客观评价的职责委托给IMF，违反了DSU第11条。

上诉机构审查后的最终结论为:支持专家组关于其有权审查印度依据GATT第18条B节实施数量限制的正当性问题的裁定;专家组在配置和适用第18条第11款但书和注释的举证责任上没有错误;支持专家组对第18条第11款注释，尤其是“随之”一语的解释;专家组的裁定没有要求印度改变其发展政策;专家组对提交给它的事项作出了DSU第11条所要求的客观评价。上诉机构建议DSB要求印度使其已被专家组裁定违反GATT1994第11条第1款、第18条第11款和《农业协定》第4条第2款的收支平衡限制符合其在WTO上述协议的义务。

在印度数量限制案中，美国作为起诉方主张印度依据第18条B节实施数量限制已不具有正当性。专家组依据上述条款的内容和当事方的观点确认其分析方法是，第一，它应首先审查印度的收支平衡状况是否满足第18条第9款的条件，即印度的收支平衡状况(货币储备是否正严重下降或有这种威胁，或是否充分)能否为其数量限制提供正当性。如果情形是这样，美国就得承认印度有权维持数量限制，并随着收支条件的改变逐渐地放松限制，而不得被要求取消限制。第二，如果经审查决定印度的收支平衡状况并不满足第18条第9款的条件，专家组就需要考虑第18条第11款的注释，即如果取消限制是否会随之产生为重新设立数量限制提供正当性的条件。第三，考虑第11款但书的规定，即美国要求印度取消数量限制是否将使印度改变其发展政策。最后，专家组还必须考虑印度是否能主张其维持数量限制的权利，只要总理事会未作出其限制与第18条B节不相符的决定，或者如果不能维持，印度是否有权逐步取消限制。可以看出，由于印度比较周密的辩护，专家组的分析方法包含四个步骤，其中第四个步骤可能在另一个第18条B节案件中因为被诉方不提起而略去，但前三个步骤均具有一般意义，适用于所有第18条B节案件。在这三个步骤中，第18条第9款是分析的基础，第18条第11款注释和但书是该款的两个例外。尤其需要注意的是，对于第18条第11款注释和但书，专家组审查的逻辑顺序是，先审查第11款的注释，后审查作为第11款正文的但书。上述分析方法的确定，规定了整个案件审理的面貌，为当事方的辩驳指明了路径。

在印度数量限制案中，按照专家组的观点和上诉机构的澄清，美国应证明印度违反了GATT第11条第1款、GATT第18条第9款以及GATT第18条第11款的注释，以建立初步成立案件。也就是说，分别证明印度的数量限制违反取消数量限制原则;印度的外汇储备状况不再为印度的数量限制提供正当性;取消数量限制并不会随之产生为印度再度实施数量限制提供正当性的条件。在美国确立初步成立案件后，印度要援引第18条第11款的但书作为抗辩，则需承担证明第18条第11款但书的条件成立，即美国要求印度取消数量限制将使印度改变其发展政策。

(二)第18条第9款

这是第18条B节最重要的款项，该款规定第18条B节下的数量限制在何种条件下才具有正当性，第18条第11款注释和但书是该款的两个例外。该款要求成员的数量限制不得超过防止外汇储备严重下降或严重下降威胁所必需的程度;或者在成员的外汇储备不充足的情况下，数量限制不得超过获得合理的储备增长率所必需的程度。从专家组和上诉机构的推理来看，第18条第9款的一个必然推论是，只有在存在外汇储备严重下降或严重下降威胁时，或者在成员的外汇储备不充足的情况下，才需要考虑数量限制的程度;如果外汇储备没有严重下降或严重下降的威胁，或者成员的外汇储备充足，则根本不应设立或维持数量限制。因此，在印度数量限制案中，专家组审理的出发点就是，如果印度的外汇储备没有严重下降或严重下降的威胁，或印度的外汇储备充足，则印度应取消第18条B节下的数量限制。而这需要考察印度的外汇储备状况。

对印度外汇储备状况的分析和认定，是印度数量限制案中最重要的事实认定。对此，应专家组的请求，IMF所作的分析和结论为:(1)关于外汇储备是否严重下降或有严重下降的威胁。在1997年11月21日(专家组成立之日)，印度的外汇储备(不含黄金)为251亿美元，比上一年增长56亿美元，比1997年3月末增长28亿美元。尽管专家组的成立正值印度外汇市场发生动荡，1997年11月的外汇储备总值下跌19亿美元，但借助于宏观经济的适当反应及对波动传导性的控制，1997年11月18日印度的外汇储备看上去并未处于严重下降的情况中。(2)外汇储备是否充足。按照IMF的计算方法，印度的外汇储备充足水平线为160亿美元，低于这一水平将被视为不充足或储备很低。显然251亿美元的储备是充足的。印度的观点截然不同。印度认为，印度外汇市场正发生动荡，印度储备银行不得不改变其货币政策以保卫卢比，这表明印度的外汇储备正面临严重下降的威胁，否则，印度储备银行不会这样做。关于外汇储备是否充足，印度认为，存在着比IMF的方法更适宜的计算方法，而按照这一方法，印度的外汇储备充足水平线要高于现有的外汇储备，印度的外汇储备并不充足。

专家组认为，印度当局在1997年下半年改变其货币政策目标以保卫卢比的行动本身未能证明印度的货币储备严重下降或有严重下降的威胁。IMF和印度储备银行的有关证据表明印度的货币储备并无严重下降或严重下降的威胁。印度提出了另四种评估充足性的标准。专家组对之加以考察发现，只有一种支持印度的储备不充足的裁决，并且即使依据这一方法，有关的数据也是极相近的。考虑到所掌握的所有证据，专家组认为印度的储备是充足的，尤其是这一观点被IMF，印度储备银行和印度提出的其他三个衡量方法所支持。

(三)第18条第11款注释和但书

在第18条第11款注释和但书这两项例外上，专家组和上诉机构均支持美国的主张。

在审理取消限制是否会随之产生重现设立限制的条件这一问题时，专家组推理主要基于IMF的观点:宏观经济政策工具足以单独解决外汇收支平衡问题，不需使用数量限制;只要在一个相对较短的时间内以渐进的方式取消限制，不会立即产生重新设立限制的条件。

对于取消限制是否要求印度改变发展政策的问题，仍然是依据IMF关于单独运用宏观经济政策工具就能避免产生重新设立数量限制的条件的结论。IMF所指的宏观经济政策工具包括汇率机制、经常项目的可兑换性以及短期外债水平的削减等。

从在印度数量限制案看来，以IMF的影响力，加上WTO政治机构和司法机构的支持所产生的合力，WTO成员以后实施新的数量限制作为解决外汇收支平衡的可能性已微乎其微，尤其是在《关于GATT1994收支平衡条款的谅解》中明确规定如果为国际收支平衡目的实施数量限制，则需要证明价格机制措施不能够制止对外支付地位的剧烈恶化的情况下更是如此，几乎唯一的选择就是IMF所主张的诉诸宏观经济政策工具了。

印度数量限制案的一般意义还在于，当一个发展中国家的外汇储备呈现印度这种积极的状况时，已不大可能再以第18条B节为依据维持其先前的数量限制;发达国家在这一问题上已不再有宽容的政治意愿。不过，从现实情况来看，发展中国家已很少以第18条B节为依据实施数量限制。WTO的一项统计表明，在2000年只有2个发展中国家在援引第18条B节。^[7]就我国而言，现在外汇储备水平高居世界第一，只要这种情况不发生根本变化，就无须也不能援引第18条B节。