保障措施法的实体规则

第二节　保障措施法的实体规则

保障措施的实施要件在国际法和国内法中均有规定。虑及WTO《保障措施协定》对此有比较明确的规定，WTO成员的国内法又必须与它一致，本章即主要依照WTO《保障措施协定》为法条根据并参照WTO争端解决机构的实践论述保障措施的实施要件。

根据1994年《关贸总协定》第19条和WTO《保障措施协定》的规定，实施保障措施必须具备以下条件:(1)进口产品数量增加;(2)进口增加是因未预见的发展情况出现和承担WTO法律义务所致。(3)进口国生产相同或直接竞争产品的产业遭受严重损害或已面临严重损害的威胁;(4)该种损害或威胁乃是因外国产品进口的增加所引起。这四个条件即保障措施的实质要件。

一、进口产品数量的增加

根据GATT第19条第1款的规定，进口产品数量增加是决定进口国能否发动保障措施的要件之一。但是，各国对于“数量增加”含义的理解莫衷一是，实践中的许多问题需要加以澄清。

(一)进口产品数量的增加，是指产品的可计数件数的“量”(quantities)的增加，还是指进口产品的总值(Value)的量的增加?

我国有学者认为进口增加，包括“一、进口的数量及价格绝对增加;二、两者相对增加”。^[21]这种观点认为“数量增加”包括件数(quantities)及价格(price)总量的增加。此处用“价格”(price)一词似乎欠妥，因为价格的增加即价格升高，它与国内产业遭受损害正好形成反比例关系。那么将“进口数量增加”理解为产品“价值”(Value)量增加，是否恰当呢?国外有学者认为保障条款中的“数量”一词仅应理解为可计数件数的量(quantities)，而非指价值总量(Value)。^[22]我们认为，从实践情况分析，进口数量对国内产品的影响往往要表现在市场占有率上，而市场占有率的计算则一般是以销售量而非销售所得额来计算的，因为各厂商产品价格不一，销售额高并不一定占有高的市场份额。故此处的“数量”一词理解为可计数件数的量为妥。

(二)进口数量的增加是指进口数量的绝对增加，还是兼含相对增加?

GATT第19条对此没有作出界定。不过，《哈瓦那宪章》(即《国际贸易组织宪章》)中曾明指包括相对增加。《保障措施协定》也明确指出“增加”是指“就国内生产而言，绝对或相对地大量增加”。^[23]那么，“绝对”、“相对”又是什么含义呢?

绝对增加一般被理解为“产品进口在数量上的增多，如头年进口100单位，翌年进口110单位”^[24]，也有人称其为“实际数量(actual terms)的增加”^[25]。值得注意的是，依《保障措施协定》之规定，“绝对增加”不仅包含进口产品数量上前后两个数据相比较，后一数据增大之含义，而且还应把进口产品数量与国内产品数量相联系来考虑。如头年进口100单位，国内产品数量为500单位，二者为1∶5;翌年进口为200单位，国内产量为1000单位，二者相比仍为1∶5。按前述学者的提法，翌年进口比头年增加了100单位，应为“绝对增加”的数量，这在《保障措施协定》诞生前，因GATT之规定未对“增加”含义予以解释，这样理解似乎也无可指责。然而按《保障措施协定》的规定，进口增长须指“相对于国内生产而言，绝对或相对增加”。故实际上上例中产品进口无绝对增长，因为相对于国内生产，进口量仍只占国内产品总量的1/5。笔者认为，《保障措施协定》的提法更科学合理，因为仅仅进口量本身相比的绝对增加在进口国产品数量也有增加时将失去意义，但却会被有些国家作为发动保障措施的借口。

对“相对增加”概念的理解，一般没有分歧。按通行的解释，指的是产品进口数量不变或减少，而国内同行业生产下降，造成进口比重相对增大。但是，对于“相对增加”的规定是否合理，目前也存有争议。著名的关贸总协定问题专家杰克逊(Jackson)就指出，“相对增加”这一概念不太合理，他认为这等于在进口量不变甚至减少的情况下，仍将进口商品列为保障措施管制的对象，这样做的最终结果是国内市场调整的包袱被巧妙地转移到了外国产品身上，因而，“相对增加”概念是一种贸易保护手段。^[26]

我们认为，一方面，“相对增加”概念的提出仍有其一定的合理性。当国内产业生产下降时，进口产品如果能对其造成损害或形成损害的威胁时，如果进口国此时无权予以产业调整的保护，进口国岂不是因此而丧失国内经济自主权了吗?而其原因竟只是外国产品数量上的不变或略有减少。另一方面，进口国采取保障措施除了必须的确具备产业遭受严重损害等要件外，还必须给相关出口国以贸易上的补偿或是任由出口国采取对抗措施，这既对进口国采取保障措施予以严格的约束又使双方的权利义务基本上保持了平衡。

(三)多大幅度的增加才可成为实施保障措施的条件?

GATT保障条款及WTO《保障措施协定》都将进口产品数量增加作为实施保障措施的要件之一，无论这种增加是绝对的抑或是相对的。那么，进口产品增加达到什么样的幅度即可认为保障措施的发动要件具备了呢?有的国家认为短时间内(如半年或一年)增加了一倍以上才可构成要件，而使用第19条数量最多的发达国家则主张增加1/3即构成“大为增加”。^[27]我们认为，单就增加而言，对于判定何种幅度的增加为产品进口在激增这个问题，不同国家有不同的界定是正常的。它们之间的区别并无实质意义，问题的实质在于进口产品数量是否已绝对地或相对地增加了，至于增加何种程度才能成为进口国发动保障措施的要件，则取决于国内产业是否已因此而遭受严重损害或严重损害之威胁。

【案例10-1】

阿根廷鞋类保障措施案

1997年2月14日，阿根廷对某些进口鞋类产品采取临时保障措施。9月12日，阿根廷决定对某些进口鞋类产品实施最终保障措施。1998年4月3日，欧共体向DSB提出，阿根廷对鞋类进口实行的临时和长期保障措施违反了《保障措施协定》第2、3、5、6、12条以及GATT第19条，要求与阿根廷磋商。

本案专家组在裁决中指出，阿根廷没有充分考虑1994年以来进口数量持续下降的情况;没有分析造成损害的所有相关因素;其为确定进口增加采取的两端对比的方法不符合《保障措施协定》第4条第2款(a)项的要求;阿根廷没有对调查材料中数据不一致作出解释，某些结论是没有充分事实依据的;阿根廷对损害与进口因果关系的结论既缺乏事实依据，也没有充分理由。据此，专家组认为阿根廷的调查和结论不符合保障措施第2条和第4条，阿根廷采取的措施是没有法律依据的，损害了欧共体的利益，建议DSB要求阿根廷修改其措施，使其符合《保障措施协定》的规定。

在该案中，专家组对进口增加明确如下要求:《保障措施协定》要求的不仅是进口产品增加(即任何增加)，而是增加“如此数量”以致造成严重损害或威胁。《保障措施协定》没有为如何判断这种情况提供数字标准，但是这并不意味着这个要求没有意义。相反，进口增加必须在全文中加以判断，尤其是考虑第4条第2款(a)项要求的“比率和数量”。^[28]上诉机构同意专家组的观点，并且重申《保障措施协定》第2条第1款和第4条第2款(a)项不仅仅要求证明任何进口增加，第4条第2款(a)项关于“按绝对值和相对值计算的进口增加的比率和数量”的要求必须予以评估。在此基础上，上诉机构进而认为:进口增加必须是足够近期、足够突然、足够急剧、足够重大(recentenough，sudden enough，sharp enough，and significant enough)。^[29]该案上诉机构和专家组的观点表明，对进口增加必须同时进行定性和定量的评估，在质和量上，进口增加都必须满足将导致国内产业严重损害或其威胁的要求，而不能仅仅证明存在任何一点的进口增加。

对于进口增加调查期间的确定，《保障措施协定》没有提供任何强制性或指导性规定，因此，调查期间问题成为WTO成员保障措施争端中的一个焦点。

在阿根廷鞋类保障措施案中，专家组在本案中同意采用美国贸易法中5年调查期间这一个惯例。但是，在本案的上诉阶段，上诉机构推翻了专家组这一结论。上诉机构采用文义解释方法，不同意专家组关于考察5年历史期间的进口趋势是合理的观点，并认为，《保障措施协定》第2条第1款和GATT1994第19条第1款(a)项均采用“这种产品正在进口”(such product is being imported)这一现在时态动词短语表明，主管机关有必要考察最近的进口趋势，而不仅仅是过去5年的进口趋势——或就此而言，其他任何几年期间的趋势。按照上诉机构的观点，“正在进口”意味着进口增加必须是突然和最近的(sudden and recent)。^[30]

二、进口增加是因未预见的发展情况出现和承担WTO法律义务所致

并不是任何原因导致的进口增加都可以作为进口国发动保障措施的条件的，例如因双边经贸条约的签订、因实施“灰色区域措施”或是因海关监管不严而使走私猖獗等原因导致进口产品数量陡增就不能作为缔约国根据GATT保障条款发动保障措施的理由。根据GATT第19条的规定，进口增加须是因“意外情况的发展”及“承担本协定义务所致”才为充分，且两原因必须同时具备。^[31]

对于何谓“意外情况的发展”，GATT条文中并无解释，《保障措施协定》也未作进一步澄清。只是在著名的捷克斯洛伐克诉美国皮帽一案中，工作小组曾指出:“所谓意外情况的发展，是指关税减让谈判后的发展，谈判国未能合理地预见该发展。帽子式样变化本身不构成第19条意义上的意外情况的发展。然而，式样变化影响了帽子的竞争形势，这是美国当年谈判时所未能合理预见到的。因而，本案的特殊情况，达到了‘意外情况的发展’这一条件。”当时，捷克则主张，美国的进口增加，除系由于降低关税之外，大众在外出时，逐渐不流行戴帽子的倾向可以被合理地预期，故美国不能引用保障条款。但美国却答辩道:依美国的关税减让程序，倘若可以预期“减让会造成损害”，则此种减让根本不可能做成。^[32]按照美国的主张，则所有因美国减让关税而发生的产业损害，应均属未预期。从该案可以看出，无论是美国的答辩主张，还是总协定工作小组的结论都反映出是将竞争关系的变化视为“意外情况的发展”。

未预见的发展是否应作为启动保障措施的先决条件，多边国际条约立法不明。GATT第19条和《SG协定》的表述不一致。WTO争端解决机构的专家组和上诉机构在相当长的一段时间里亦无相同的观点。

【案例10-2】

韩国奶制品保障措施案

1996年5月17日，应全国牲畜合作联合会于5月2日提出的申请，韩国贸易委员会(KTC)决定就脱脂奶粉制剂(简称奶制品)的进口发起保障措施调查。10月23日，KTC的管理和调查办公室(OAI)完成了关于进口奶制品的增加对国内产业损害情况的报告。11月12日，韩国通知了WTO保障措施委员会，KTC已发现进口奶制品增加造成了对国内产业的严重损害。1997年3月7日，韩国作出实施保障措施的最后决定，措施立即生效。

1997年8月12日，欧共体要求与韩国就上述保障措施进行磋商。欧共体提出，韩国以进口配额的形式对奶制品采取了保障措施，该措施违反了《保障措施协定》第2条、第4条、第5条和第12条，并违反了GATT1994第19条。磋商中双方未达成共识。根据欧共体1998年6月10日提出的设立专家组的申请，在1998年7月22日的会议上，DSB决定设立专家组。

该案涉及的焦点是GATT1994第19条与《保障措施协定》的关系。欧共体认为:韩国没有审查受调查的产品的进口趋势是否为第19条第1款(a)项规定的“没有预见的发展”的结果。韩国有义务证明进口增长是“未能预见的发展”的一种结果。所有的WTO义务都是累加性的，GATT1994第19条第1款(a)项仍然适用于保障措施的实施，该项规定是在《保障措施协定》之外对保障措施的适用附加了额外的条件。韩国认为:GATT1994第19条与《保障措施协定》之间存在冲突，解决冲突的方法应是坚持《保障措施协定》的唯一适用性。《保障措施协定》第1条明确表示，该协定规定了保障措施适用的规则。该条并没有说GATT1994第19条中的不同规定或额外规定必须适用于保障措施的实施。在WTO成立之后，《保障措施协定》是规范保障措施实施的唯一规则。

专家组拒绝了欧共体的要求。专家组认为，GATT1994第19条第1款(a)项中的“未能预见的发展”这一措词对保障措施的实施未增加任何条件。按此理解，韩国就没有证明进口增长是“未能预见的发展”的一种结果的义务。

上诉机构认为，WTO协定是一个“单一的承诺”，因此所有WTO义务一般来讲是叠加的，成员必须同时遵守所有这些规则。上诉机构结论为:WTO协定生效后实施的任何保障措施(《农产品协议》第5条和《纺织品协议》第6条的保障措施除外)都必须同时符合GATT1994第19条和《保障措施协定》的规定。上诉机构同意专家组的意见，认为韩国关于实施保障措施的决定与《保障措施协定》第5条的规定不符。此外，上诉机构还认为，韩国的行为，不符合《保障措施协定》第12条第2款的通知义务的要求。上诉机构建议DSB要求韩国改正其实施的保障措施。2000年2月21日，争端当事方通知DSB，称已就韩国执行DSB建议的合理期限(截止到2000年5月20日)问题达成了协议。2000年9月26日，韩国告知DSB其已于2000年5月20日取消了争端涉及的保障措施。

在该案中，专家组认为，GATT1994第19条第1款(a)项中的“未可预见的发展”这一措词对保障措施的实施未增加任何条件。在欧共体与阿根廷鞋类产品保障措施案中，专家组也指出，WTO协议生效后进行的保障措施调查和实行的保障措施，只要符合《保障措施协定》的规定，就不违反GATT1994第19条。乌拉圭回合谈判者有意从《保障措施协定》第12条中删除了“未可预见的发展”。但在这两个案件中，上诉机构都认为，《保障措施协定》的规定和GATT1994第19条均适用于保障措施的调查和实施。WTO协议生效后实施的保障措施必须同时符合《保障措施协定》和GATT1994第19条的规定。^[33]

【案例10-3】

美国钢铁保障措施案

2002年3月5日，在启动201条款的调查之后，美国总统宣布，决定对10种进口钢材采取保障措施，在为期3年的时间里，加征最高达30%的关税。美国对钢铁采取的限制措施，是有史以来WTO成员所采取的经济上最具扰乱性的保障措施，对几十亿美元的贸易和很多国家产生了影响。

针对美国的决定，8个国家(欧共体、日本、韩国、中国、瑞士、挪威、新西兰和巴西)相继与美国磋商，但没有解决争议。2002年5月27日，中国正式向DSB请求设立专家组。6月24日本案中国专家组设立。本案涉及八个起诉方，根据《争端解决谅解》(DSU)第9条第1款的规定，争端各方进行协调后赞成由同一专家组审理本案，并获DSB同意。为了使案件审理顺利进行，八方多次开会协调立场和观点，使得各自书面陈述(written submission)的内容不产生冲突，并且能统一用语，共用附件。在专家组开庭审理时，八方也对众多的法律点作了分配，分工陈述，相互补充。

专家组于2003年7月11日提交出最终裁决报告，认定美国保障措施不符合《保障措施协定》。报告长达1000页，分为11个部分:I.概述;II.WTO程序问题;III.起诉方主张;IV.起诉方要求作出的结论和建议;V.组织会议—对初步裁决的请求;VI.专家组工作程序;VII.当事方主张;VIII.第三方观点;IX.中期审议;X.裁决;XI.对各起诉方主张的分别结论和建议。专家组就美国对10种进口钢材采取保障措施分别认定和裁决，其基本裁决是，美国没有提供充分合理的解释以证明未可预见的进口增加对其国内产业构成损害;对于已增加的进口的事实，美国也没有提供充分合理的解释。此外，美国没有就进口增加和国内产业损害之间的因果关系作出充分合理的解释;美国没有遵守确定保障措施的条件与措施所针对产品之间对等性的要求。专家组建议DSB要求美国调整其保障措施，使其符合《保障措施协定》和GATT1994的规定。

2003年8月11日，美国通知DSB对专家组报告提出上诉。上诉机构于2003年11月10日作出终审裁决，维持了专家组的总体结论，即美国对所有10种产品采取的保障措施都没有法律依据，美国采取保障措施与《保障措施协定》和GATT第19条不符。其中，对于美国上诉涉及的未预见发展、进口增加和对等性，上诉机构维持了专家组裁决;对于因果关系，上诉机构认为，对其他主张的裁决已经足以解决争端，因此没有必要对专家组报告中的相应内容进行审查;对于交叉上诉(根据WTO《上诉审议工作程序》第23条第1款的规定，在上诉通知作出后15天内，原上诉方之外的当事方可以加入该上诉，也可以就专家组报告中的其他法律错误提起上诉。)，上诉机构没有裁决，因为审查这些主张的前提条件没有出现。另外，对于镀锡类产品和不锈钢线材这两种产品，上诉机构否定了专家组关于提供充分合理解释的理解，但不影响专家组对这两种产品的总体结论。2003年12月4日，美国总统布什宣布取消对进口钢材的保障措施。

在该案中，专家组指出，GATT第19条明确规定了未预见的发展，但《SG协定》没有。然而，上诉机构此前已反复确认，《SG协定》第1条和第11条第1款(a)项表明了GATT第19条的连续适用，并且由《SG协定》澄清和加强。这个解释保证了《SG协定》和GATT第19条具有完整的意义和完整的法律效力。现在已经明确，未预见的发展应当作为事实问题，与《SG协定》第2条第1款同时在主管当局的报告中，在保障措施实施之前得到反映。^[34]专家组认为，由于证明未预见发展是采取保障措施的先决条件，应当对每个措施都应当作出这种证明。即使未预见发展对几种产品有同样效果，主管当局也应当解释为什么是这样，以及为什么具体产品单个受到了未预见发展结合的影响。^[35]上诉机构在裁决中认定，专家组所阐述的未预见发展应当作为事实问题予以证明的观点是正确的。^[36]由此可以看出，该案专家组和上诉机构就未预见发展的条件属性的认识现已取得一致。

三、进口国生产相同或直接竞争产品的产业遭受严重损害或已面临严重损害的威胁

根据GATT第19条及《保障措施协定》的规定，进口数量相对国内生产而言，绝对地或相对地增加以至于对国内生产的同类或直接竞争产品的产业造成严重损害，或严重损害威胁时，该成员方可对该产品采取保障措施。这就意味着“损害”也是采取保障措施的要件。那么，判定“严重损害”或“严重损害的威胁”的标准有哪些呢?与损害相关的国内产业范围如何确定?

WTO《保障措施协定》第4条对“严重损害”的解释:“严重损害”应理解为对某一国内产业状况的重大全面的减损(significant overall impairment)。并且该条还列举了主管机关评估严重损害或其威胁的客观和可量化的考虑因素。《保障措施协定》的“严重损害”(serious injury)与《反倾销协议》的“实质性损害”(material injury)在用语上是不同的，从用语的通常意义来理解，serious的程度高于material。^[37]对于“严重损害”与“实质性损害”的实质差异，上诉机构强调这样的观点:当比较《反倾销协议》、《补贴与反补贴措施协议》、GATT1994中的“实质性损害”与《保障措施协定》中的“严重损害”标准时，后者的标准是一种较高的标准。“serious”一词比“material”包含了一种较高的损害标准。^[38]上诉机构还强调:严重损害标准是苛刻的(exacting)，“损害”被“严重”这一形容词所限定，意味着国内产业必须遭受或即将遭受“重大全面的减损”的程度。^[39]保障措施损害标准高于反倾销、反补贴是与它们各自的宗旨和目的相关的，保障措施并不像后两者针对不公平贸易行为，它的实施无须证明出口商、出口国政府的倾销行为或补贴行为，只需要证明存在“进口增加”。也即，保障措施既然是多边贸易体制中的一种例外措施，它的损害标准应当具有严格性。

《保障措施协定》第4条第2款(a)项中详细列举了进口成员在确定严重损害中的若干考虑因素:“主管机关应评估影响该产业状况的所有有关的客观和可量化的因素，特别是有关产品按绝对值和相对值计算的进口增加的比率和数量，增加的进口所占国内市场的份额，以及销售水平、产量、生产率、设备利用率、利润、亏损及就业的变化。”这些评估因素的设置有一个共同的要求:“客观和可量化的因素”(factors of an objective and quantifiable nature)。

在韩国奶制品保障措施案中，欧共体指控韩国在对鲜牛奶和奶粉产业的损害调查中都仅仅审查了部分损害因素，而且对这种做法没有作出任何解释。对此，专家组认为，《保障措施协定》第4条第2款(a)项所列举的这些评估因素主管机关必须都予以调查。这一条款列出了考虑严重损害调查需要评估的经济因素的基本原则，并且提供了与国内产业状况特别相关的“优先”(priori)考虑的因素清单。上诉机构对此予以认同，并指出专家组在适用举证责任方面和第4条第2款的适用方面没有法律错误。^[40]

在GATT第19条和《保障措施协定》中，严重损害威胁是与严重损害相并列的产业损害条件。《保障措施协定》第4条第1款(b)项将严重损害威胁定义为“符合第2款规定的明显迫近的(clearly imminent)的严重损害。对存在严重损害威胁的确定应根据事实，而不能仅凭指控、推测或极小的可能性(allegation，conjecture or remote possibility)。从逻辑上看，严重损害威胁的认定是以严重损害的认定为前提的(符合第2款的规定)，审查严重损害威胁同样需要对第4条第2款(a)项所列举的因素进行调查和评估。但是，严重损害威胁与严重损害存在不同，前者不是现实的严重损害，而是对严重损害将会在未来发生的一种推测。严重损害威胁是比严重损害条件较低的一种门槛，《保障措施协定》设置严重损害威胁条件，其目的是使得进口成员有权在进口增加没有造成严重损害但可能即将发生严重损害时，较早地实施保障措施。

严重损害威胁是“明显迫近”的严重损害，“明显迫近”一词意味着严重损害没有实际发生，但是很有可能即将发生。从即将发生这个角度讲，确定严重损害威胁是对国内产业状况未来的一种趋势预测，其中包含了进口国主管机关的一种主观判断。但是，这种主观判断不能是任意的，《保障措施协定》第4条第1款(b)项要求“应根据事实，而不能仅凭指控、推测或极小的可能性”。按照字面意义的理解，指控(allegation)是指没有证据而作出的主张，推测(conjecture)是指基于不充分的证据作出的观点或结论。也就是说，严重损害威胁分析这种主观判断仍然应以客观事实为依据。因此，在美国羊肉案中，上诉机构认为严重损害威胁的确定具有“未来导向型”(future-oriented)和“事实基础型”(fact-based)的双重属性:根据严重损害威胁的性质，由于事实涉及现在和过去发生的事情，未来发生的事情不可能一定(definitively)被事实所证明，因此，未来导向的威胁分析与基于事实裁定的需要之间存在一种紧张关系(tension)，这一紧张关系要求通过使用现在和过去的事实来证明将来结论的合理性。^[41]

关于国内产业的范围，GATT第19条并未有详细说明。《保障措施协定》第4条第1款(c)项则规定，某一“国内产业”应理解为一成员方领土内生产相同或直接竞争产品的生产者全体，或其相同或直接竞争产品的总产量占这些产品全部国内生产总量的主要部分的生产者。在这一条文中，“相同产品”和“与它直接竞争产品”的理解直接影响“国内产业”范围的认定。

GATT保障条款及《保障措施协定》对何为“相同产品”及“与它直接竞争产品”都未作解释。那么保障措施中的相同产品(like product)与反倾销条款中的“相同产品”(like product)含义是否相同呢?从有些国家的立法实践看，措辞相同的二者应是具有同一内涵的。WTO《反倾销协定》第2条第6款在解释“相同产品”时，认为“即在所有方面都与该产品相似(alike)，或者在缺乏这一产品时，指那种虽然不是在所有方面与其相似，但具有与该产品非常相似的特性的产品”。波兰1997年12月11日公布实施的《保障措施法》第4条第1款对“相同产品”(similar goods)的解释几乎原文照搬了《反倾销协定》中的相关解释，即“Similar goods which are equal in all respects to goods covered by the safeguard procedures，or in the case of a lack of such similar goods，other goods which have features closely resembling feathres of goods covered by the said procedures，in spite of the flaw that they are not equal in all respects.”^[42]再比如澳大利亚向世贸组织保障措施委员会提交的《产品委员会就是否发动保障措施的调查程序法规》的第12条，对“相同产品”(like product)解释为“指一致的(identical)，即在所有方面都相同的产品，或者在缺乏这种产品时，指尽管不是在所有方面都相似(although not alike in all respets)，但与其有特别相近的特征的产品(has characteristics closely resembling those of the product under consideration)”。^[43]这一解释与《反倾销协定》中对“相同产品”的解释也基本一致。现在，许多国家的国内保障措施法及其实践对同类产品进行界定时往往沿用《反倾销协定》中的定义。

对于“直接竞争产品”，欧洲有学者认为即指与进口产品具有互相竞争的关系，并且有相同的使用用途、亦即指替代品。^[44]波兰《保障措施法》第4条第2款也将其解释为“指虽不能符合相同产品所应达到的条件，但由于有可能把它们用于同样的目的，起同样作用，且由于它们所具有的价格而可被用于替代的产品(a substitute)”。在美国，所谓的“直接竞争(directly competitive)产品”系指二产品间在物品的固有特性上虽无相当程度的相同性，但“在商业用途上有相当程度的同等性”(substantially equivalent for commercial purposes);也就是适用于作同样用途，且基本上可以相互替代的(adapted to the same uses and essentially interchangeable therefore)产品。^[45]美国法律还进一步规定:“只要产品之进口对国内产品之生产者有经济上之影响，则该一进口产品与较初期或较后期阶段加工之国内产品有直接竞争关系;且一个国内产品与较初期或较后期阶段加工之产品也有直接竞争关系。一个未加工之产品，属于较初期阶段加工之产品。”^[46]可见，各国在何为“直接竞争产品”的规定上比较一致，但很笼统，实践中将很难统一，尤其是美国法对“直接竞争产品”的范围放得较宽，进口产品的上游或下游产品都被概括进去了。WTO上诉机构于2001年在美国面纱案中针对《纺织品与服装协议》第6条第2款的“直接竞争产品中”作出的分析为:竞争关系的上下文必定是市场，因为市场是消费者选择满足其特定需要和口味的不同产品的场所。如果不同的产品能为满足特定的需要和口味提供可选择的途径，那么它们是相互竞争的。竞争关系意味着两种产品在商业上具有互换性。竞争关系的“直接”意味着在比较不同产品的竞争关系时应考虑它们密切的程度。^[47]由此可见，直接竞争产品的判断标准在于:从消费者的需求和购买力等方面看，两种产品是否具有商业用途上的可替换性。

那么，多少“相同产品或直接竞争产品”的生产者才能代表一个受损害的“产业”呢?

从目前世界上许多国家法律中关于“生产者”概念的解释看，似乎各国对此问题已基本取得了一致的看法，即如《保障措施协定》中所阐释的，“生产者”应指“生产者整体”或是指“其生产量构成国内总产量之主要组成部分的那些生产者”。^[48]然而细究起来，应如何理解“生产者整体”及“主要组成部分”呢?我们认为，《保障措施协定》中“生产者整体”并非指生产者无一遗漏的全体，而是强调应着重考察受严重损害的生产行业，以避免将个别或极少数生产者遭受损害作为判定损害发生的事实。如果将“生产者整体”理解为无一遗漏的全体，则进口国发动保障措施的机会就将微乎其微。因为当一国国内某行业因进口产品之冲击而整体遭受严重损害或严重损害之威胁时，占行业全体很小一部分比例的生产者因竞争力强而幸免于难将是十分正常的。从统计学的角度来看，出现这种情况的概率也是极高的。而且，保障措施制度的作用主要是为了保障进口国不至于因履行《关贸总协定》的义务及意外情况的发展而致使本国利益遭受重大损害，而这种损害的产生并不以进口国国内某一行业每个生产者都遭受损害为条件。那么，既然不能将“生产者整体”理解为指无一遗漏的全体，受严重损害或其威胁的生产者究竟应达到什么样的数量规模才能被认定可代表“生产者整体”呢?哥伦比亚1994年发布的《第809号法令》的第3条规定，生产者必须达到构成“国内工业的相当大部分”的程度。^[49]在由哥伦比亚对外贸易协会(INCOMEX)所进行的调查中，“国内工业相当大部分”一直被理解为至少占国内相关工业的50%。^[50]

四、本国产业遭受损害或损害威胁与外国产品进口的增加之间有因果关系

GATT第19条对保障措施发动要件的阐述体现了两层因果关系，即进口产品数量之迅速增加须是因“意外情况的发展及承担本协定义务”所致，进口国产业遭受损害须因进口产品之增加所致。因第一层因果关系在前面已作分析，此处仅讨论后者。

《保障措施协定》第4条第2款(b)项再次强调了进口产品增加与进口国生产相同或直接竞争产品的产业遭受损害之间须具有因果关系，要求各成员根据客观证据证明有关产品增加的进口与严重损害或严重损害威胁之间存在因果关系。因果关系的审查非常重要，因为国内产业的损害有可能是由于多种原因造成的，如果它与进口增加不存在因果关系，那么作为贸易限制措施的保障措施也就缺乏合法性的基础。在保障措施中，因果关系用以审查进口增加(进口商、出口商的行为)与国内产业严重损害或严重损害威胁之间(结果)的联系，并借此最终确定进口国能否实施保障措施，以救济或防止上述结果。

《保障措施协定》对GATT第19条下的因果关系进行了一定程度的澄清，其第4条第2款(b)项规定:“除非调查根据客观证据(objective evidence)证明有关产品增加的进口与严重损害或严重损害威胁之间存在因果关系(causal link)，否则不得作出(a)项所指的确定。如进口增加以外的因素正在同时对国内产业造成损害，则此类损害不得归因于进口增加(such injury shall not be attributed to increased imports)。”它对WTO成员裁定因果关系主要有两个要求:第一，虽然因果关系是进口国主管机关的一种主观判断，但主管机关必须以客观证据予以证明，应当提供调查结果和理由充分的结论;第二个是著名的“不归因”要件，即严重损害或其威胁可以由各种原因造成的，其他原因造成的损害不得归因于进口增加，这是对“多因一果”现象中因果关系的法律规范。2002年美国钢铁保障措施案的专家组认为，进行不归因分析的目的是确保主管当局将进口后果与其他因素造成的后果区分开来，以评估不同因素损害性后果的性质和范围。因此，应当对这些其他因素进行全面的评估。《保障措施协定》关注的不是这些其他因素之间的相对重要性，也不是这些因素与进口增加相比的重要性，而是与所有其他因素相区别的进口增加对国内产业的损害性后果。^[51]在此应当指出的是，尽管存在不归因要件，采取保障措施的WTO成员没有义务证明进口增加是造成国内产业整体严重损害的唯一原因。^[52]

对于如何满足“不归因要件”，上诉机构在美国羊肉保障措施案中提出，主管机关审查因果关系的第一步，应当是将进口增加给国内产业造成的损害后果与其他因素造成的损害后果区别开来。第二步，是主管机关将包括进口增加在内的所有不同因素造成的损害分别分配给进口增加和其他有关因素。通过这两个步骤，主管机关就能够确保实际上由其他因素实际造成的对国内产业的损害，没有被归因于进口增加。在最后一步，主管机关确定进口增加与严重损害之间是否存在因果关系，并且这一因果关系是否为这两个因素之间存在《保障措施协定》要求的真实的和实质性的原因和结果关系(a genuine and substantial relationship of cause and effect)。^[53]在美国圆形焊接碳质条形管保障措施案中，上诉机构进一步说明，《保障措施协定》第4条第2款(b)项要求主管机关应当确定除产品进口增加之外的、已知的其他因素造成的损害后果的性质和程度，并与进口增长的损害后果相区分，以作出令人满意的解释。上诉机构还强调，为满足《保障措施协定》第4条第2款(b)项最后一句的要求，主管机关必须通过有依据的、足够的解释，明确证明其他因素造成的损害并没有归因于进口增长。而且，这种解释必须是明确的、毫不含糊的、采用明示方式的直接解释，而不能仅仅是暗示或建议。^[54]

此外，在阿根廷鞋类保障措施案中，上诉机构在分析因果关系时还指出，进口动向(数量和市场份额)与损害指标动向之间的关系是一个核心问题，即进口增加与相关损害指标的下降之间应当具有一致性;尽管这种一致性本身并不就能证明因果关系存在，因为《保障措施协定》第3条还要求作出合理的解释，然而如果不存在这种一致性，则是否存在因果关系就有很大的疑问，就需要强有力的分析才能证明因果关系的存在。上诉机构的这一要求被称为“一致性要求”。

当进口国生产相同或直接竞争产品之产业所受损害系由进口之增加及其他若干因素混合所致时，进口增长所产生的影响须在所有造成损害之原因中达到怎样的比例，或叫做起到什么样的作用才能确定因果关系成立呢?GATT第19条及《保障措施协定》对此未予明确。不过一些国家和地区的立法倒对此作出了规定。

对于因果关系问题，我国台湾地区在1994年公布的“货物进口救济案件处理法”的第2条第2款规定:“进口增加为造成产业受严重损害或有严重损害之虞之主要原因”为判定“产业受害之成立”的要件之一。可见台湾地区对因果关系采取的是严格要件主义。

依美国1955年的《贸易协定延长法》，如果进口的增加是国内产业所受损害的“重要原因”(或称“实质原因”，英文为substantial cause)，TC即必须作出肯定的认定。前文提到，1962年美国《贸易拓展法》(the Trade ExpansionAct of 1962)对因果关系的认定又转而采取了较为严格的要件，其中规定，只有在贸易减让与损害之间有因果关联(causal link)，且贸易减让带来的进口增加是损害的主要原因(major factor)时，才能决定发动逃避条款(Escape Clause)的要件具备。前后两种规定到底有什么区别呢?依照美国法律的解释，“重要原因”(substantial cause)即“重要且不低于其他原因之原因”(a cause which is important and not less than any other cause)^[55]，而某种原因若能被认为已成为所谓“主要原因”(major factor)，则该原因在所有造成损害的原因中须起到主要作用，即其重要性应是大于其他各原因。美国国会关税委员会将“主要原因”解释为“比其他所有原因综合作用更大的原因”。^[56]二者的区别在于，主要原因必然是重要的原因，但重要的原因却不一定是主要原因。显然“主要原因”要件更严。这两种规定在实践中产生了不同的结果。据资料统计，美国20世纪50年代发动的保障措施多达11起，远远高于60年代。而自1962年《贸易拓展法》通过后到1969年之间，TC从未对申请保障措施的案件作出具备严重损害的要件的认定，^[57]从1969年到1974年，在32件申请保障措施的案件中，也只有三件被认为具备严重损害的要件，另外六件系正反意见刚好各为半数(因当时的TC及后来的ITC委员均为六人)。^[58]总统虽然有权在此九个案件中决定是否采取救济措施，但实际上仅有六件被做成进口限制的救济。也就是说，在1962年的《贸易拓展法》下，申请保障措施保护的成功率只有11%。^[59]这其中，因果关系上的严格标准起了很大作用。到了70年代，贸易保护主义盛行，美国贸易救济政策也有所改变，《1974年贸易法》“201条款”就因果关系作出了新的规定:(1)放宽确定进口造成国内产业损害的原有标准，包括取消与关税减让的因果联系;(2)将进口增长造成产业损害的“主要原因(the major factor)”改为“实质原因(substantial cause)”，“实质原因”被界定为“重要而且不比任何其他原因次要的原因(important and not less than any other cause)”。后者实际上使调查主管者更便于认定进口增长与产业损害之间的因果关系。美国《1974年贸易法》中的这一规定延续至今。

我国《保障措施条例》虽然规定了进口增加与产业损害之间存在因果关系是实施保障措施的条件之一，而且也规定了不能将其他原因造成的产业损害归因于进口增长，但没有对这种因果关系的判断标准作出规定，从我国外经贸主管机关的调查报告来看，我国在实践中采取的是实质原因标准。^[60]