外汇管制的国际法律制度

第五节　外汇管制的国际法律制度

基金组织的基本宗旨之一是“协助建立成员国经常性交易的多边支付制度，帮助消除妨碍世界贸易发展的外汇管制”。《基金协定》第8条和第14条专门规定了成员国的外汇管制方面的义务。

一、外汇管制规则的基本含义

外汇管制是一国政府为维持国际收支平衡和汇价，通过法律、法令或其他规定，对外汇交易和国际结算实行不同程度的限制性措施的制度。外汇管制可以说是国家货币金融法制度的重要组成部分，其主要目的是维持本国国际收支的平衡，保持汇率有秩序安排，维持金融稳定，促进本国的竞争能力和经济发展。

外汇管制一般是由一个中央机构统管，掌握本国外汇的出入境和分配使用。外汇管制包括对物、对人和对账户的外汇管制。目前，多数国家都在实行外汇管制，只是程度不同而已。实行严格外汇管制的国家和地区，对国际收支中的经常项目、资本项目都实行严格的管制;实行部分外汇管制的国家和地区，对经常项目的国际收支不加限制，但对资本项目收支要加以管制，比如澳大利亚、丹麦、韩国等;名义上取消外汇管制的国家和地区，允许本国货币与外国货币的自由兑换，对非居民往来的经常项目和资本项目原则上不加以限制，美国、德国、瑞士等国家均属于此类。

实行一定的外汇管制，虽然可以使国内的经济活动不受国际市场的冲击，维护本国经济安全，保护国内贸易和企业，但是，外汇管制增加了商品跨国交易的成本，阻碍了市场机制作用的发挥，阻碍了国际贸易和国际投资的发展，从长远来看，它对世界经济产生较大消极影响。基金组织自成立开始，就致力于协助成员国尽快取消外汇管制，特别是在经常项目上的外汇管制，它已经成为基金组织的主要宗旨之一。

二、《基金协定》关于外汇管制的规定

《基金协定》中包括基金组织的6项宗旨，其中之一明确地涉及汇兑限制，在汇兑限制方面基金组织的作用是“协助建立成员国之间经常性交易的多边支付体系，取消阻碍国际贸易发展的外汇限制”^[34]。同样，《基金协定》第8条规定，未经基金组织协定的明文许可或基金组织的批准，任何成员国不得对经常性交易的支付和转移实行限制或实行歧视性汇兑安排或多重货币做法。多重货币做法需经《基金协定》第8条第2款和第3款的批准。第8条第4款规定，成员国在某些情形之下有义务兑换非居民从经常性交易中获得的且将用以支付经常性交易的成员国的货币余额。

但是在第二次世界大战之后，许多国家需要在一段时间内求助于汇兑限制，而不能立即取消外汇管制，这种情况得到了《基金协定》的认可，并反映在第14条中。第14条第2款的有关内容如下:“已经通知基金组织将根据本条款采用过渡安排的成员国可以……保留并根据情况调整成员国加入基金组织时所实行的对经常性国际交易的支付和转移所实行的各项限制……”但是，《基金协定》第14条不允许成员国恢复已经取消的汇兑限制措施或实行新的汇兑限制措施。这些限制措施都在协定第8条的约束之下，需经基金组织的批准。《基金协定》第14条第3款规定，依据第14条第2款规定的过渡安排，保留限制措施的成员国必须每年就是否继续实行限制与基金组织进行磋商。

尽管有第14条，但基金组织仍在不同场合下多次重申，如果一旦采用过渡安排的成员国被查明出于非国际收支方面的原因对经常性国际交易的支付或转移进行限制的话，这类限制不会得到第14条的批准，而且还要受到第8条的约束。

如果成员国已经取消根据第14条规定可以保留的各项汇兑限制，第14条之下的过渡安排对成员国则没有任何意义。原因在于，恢复已经全面取消的汇兑限制则将视为实行新的限制措施，而成员国对汇兑实行任何新的限制均要得到《基金协定》第8条的批准。《基金协定》不希望成员国永远采用第14条的过渡安排，因为不希望成员国之间存在不同的法律体系。诚然，《基金协定》第14条第2款规定:“……如果成员国自信有能力无须依赖汇兑限制来解决国际收支问题，并且不会过分影响其获得基金组织普通资金，成员国应立即取消汇兑限制。”虽然《基金协定》第14条规定由成员国自己判断其国际收支状况是否可允许他们取消第14条之下的汇兑限制。但“基金组织可在特殊情况下有必要采取行动时，有权向成员国提议，指出目前情况有利于将不符合本协定其他条文规定的某项限制予以取消，或将全部限制予以放弃”。

《基金协定》第14条第1款规定，实行《基金协定》第14条过渡性安排的成员国有权利和义务在准备接受《基金协定》第8条第2款第2(a)、3、4项义务的条件时通知基金组织。

一旦一个国家接受第8条的各项义务，就意味着该国家将不再继续保持对经常性国际交易的支付和转移的各项限制，这一行动并不是简单地在程序上作出了承诺，即如果该国需要再次实行汇兑限制时，它需要获得基金组织的批准。由于接受了第8条的地位，一个国家就表明它已经相信该国的外部和内部状况已经可以允许它在不对汇兑进行限制的情况下管理其国际收支;同时它还向国际社会发出信息，它正在作出承诺执行在可预见的未来实现经常账户可兑换性的各项政策。因此，接受第8条的各项义务不仅仅是走一个程序，它表明该国正式宣布它将在经常性国际交易方面为多边支付体系作出贡献。相应地，国际社会对该国的信心也将进一步提高。

三、中国外汇管制法的发展

(一)中国外汇管制法的发展历程

中国的外汇管制立法是伴随着我国社会主义市场经济体制建立与发展起来的，经历了这样几个阶段:1979年以前，我国实行的是高度集中的外汇管理体制，外汇收支实行全面指令性计划，依据行政手段管理外汇，人民币汇价由国家规定。1979年以后，我国逐步扩大了指导性外汇计划，1980年发布《外汇管理暂行条例》，1994年起，我国实行了新的外汇管理制度，进行了外汇管理体制的一系列改革，实行汇率并轨，建立以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制;同时建立以银行为主体的、统一的、规范的外汇交易市场;取消境内外币计价结算，境内禁止外币流通，停止发行外汇券;取消外汇留成、上缴和额度管理制，实行银行结汇制。1996年国务院发布了《外汇管理条例》，1997年作了个别修正，此次条例基本立法原则是放松经常项目外汇管制，除了一些非贸易非经常性用汇还需有一定的审批手续外，贸易以及与贸易有关的服务性用汇基本放开。

在1996年年底之前实现人民币经常项目可兑换，这不但是我国外汇管理体制的重要进步，而且比预定时间提前达到基金组织第8条款的要求，1993年我国向基金组织承诺在2000年之前达到外汇交易中经常项目可自由兑换，而实际上我国提前4年由基金第14条成员国顺利跨进第8条成员国的行列。

(二)外汇管制法的现状与前瞻

我国《外汇管理条例》自1996年发布和1997年修订以来，国际收支状况发生了根本变化，外汇短缺转为外汇储备增长过快;外汇管理体制改革日益深化，经常项目已实现完全可兑换，资本项目可兑换程度也不断提高;跨境资金流动在我国经济的国际化进程中明显加快。2008年，国务院公布了修订后的《外汇管理条例》，并已于2008年8月6日起施行，此次修订体现了经济金融的新形势对外汇管理体制提出的新要求。

新《外汇管理条例》体现了这样几个特点:

首先，在外汇管理法的理念上，实现了由国家集中管理向分散管理、均衡管理的转变，有助于促进国际收支的基本平衡。就经常项目而言，规定了对经常性国际支付和转移不予限制，取消经常项目外汇收入强制结汇要求，经常项目外汇收入可自行选择保留或者卖给金融机构;同时，新条例取消外汇收入强制调回境内的要求，允许外汇收入存放境外。就资本项目而言，修订后的条例简化了对境外直接投资的行政审批程序，增设境外主体在境内筹资、境内主体对境外证券投资和衍生产品交易、境内主体对外提供商业贷款等的管理原则。这些修订简化了外汇管理的内容和程序，可进一步支持企业更好地“走出去”，也能帮助国际收支改变长期大规模双顺差，实现基本平衡。

其次，在外汇监管上，强化了对跨境资金流动的监管，建立了国际收支应急保障制度。对于经常项目，为保证经常项目外汇收支具有真实、合法的交易基础，修订后的条例要求办理外汇业务的金融机构应当对交易单证的真实性及其与外汇收支的一致性进行合理审查。对于资本项目，要求资本项目外汇及结汇后人民币资金应当按照有关主管部门及外汇管理机关批准的用途使用。此外，条例一方面明确要求国务院外汇管理部门对国际收支进行统计监测，定期公布国际收支状况，另一方面要求金融机构通过外汇账户办理外汇业务，并依法向外汇管理机关报送客户的外汇收支及账户变动情况。这样，外汇管理机关可以全方位对跨境资金流动进行监测。

最后，进一步加强了金融安全的要求。特别强调了防范资本大规模流动、维护经济金融安全的重要性。首次明确提出要建立健全国际收支应急保障制度，明确国际收支出现或者可能出现严重失衡，以及国民经济出现或者可能出现严重危机时，国家可以对国际收支采取必要的保障、控制等措施。此外，新条例还完善了人民币汇率形成机制，明确人民币汇率实行以市场供求为基础的、有管理的浮动汇率制度。

2008年修订后的外汇管理条例使我国外汇管理体制有了历史性进步。不仅将对我国的外贸、跨境投资、对外开放产生有益的深远影响，还将进一步提升货币政策调控宏观经济的空间和效力，加强了我国在国际金融交往中的竞争力，为人民币的区域化乃至国际化奠定良好基础。