年世界杯体育场馆与德国政府的资助所引起的法律问题

第三节　2006年世界杯体育场馆与德国政府的资助所引起的法律问题

在举办1974年世界杯之后，德国在2006年又迎来了一届世界杯，这也带动了一股规划、建设、维修以及改建体育场馆的高潮。在2006年德国世界杯举办期间，为举办世界杯比赛所用的比赛场馆共有12座，包括柏林、汉堡、多特蒙德、汉诺威、盖尔森基兴、莱比锡、科隆、法兰克福、凯泽斯劳滕、纽伦堡、慕尼黑、斯图加特的场馆，其中一些场馆的新建或改建得到了政府的资助。

一、欧共体关于国家资助某些实体的立场

《欧共体条约》第87条(前第92条)第1款规定:“国家对某些实体或某些产品所给予的资助如果违反或将违反竞争并已影响到各成员国间的贸易，那么，此项资助就是与共同市场相抵触的。”其中的决定性问题就是“某些实体”是否从国家获得资助。如果某些实体从国家获得的资助损害了竞争对手的利益并扰乱了正常的竞争活动，其就属于《欧共体条约》第87条(前第92条)第1款的调整范围。然而，如果国家对某些实体的资助(譬如体育场馆基础设施的建设)是为潜在的大众目的服务的，那么《欧共体条约》第87条(前第92条)第1款就不适用。如果遇到有违《欧共体条约》第87条(前第92条)第1款规定的情形，成员国必须立即按照国内法的程序停止这种不法行为。欧洲委员会对于国家给予某些实体的资助是否构成违反竞争的行为有专有的决定权。

欧洲委员会的意见是，在大多数情况下基础设施(譬如飞机场、高速公路、桥梁等)的建设是一种公共经济政策，只有在特殊的情况下才受欧洲委员会的监督，即某些特殊的实体在使用有关的公共基础设施时是否受到了优惠待遇。^[29]欧洲法院在Matra公司诉欧洲委员会一案中的判决也确认了这种观点，^[30]因此欧洲委员会在对德国2006年世界杯体育场馆的资助行为进行评价的时候也应当适用这个原则，即它应当审查为大众使用的公共基础设施方面是否有相应的专门资助措施，以及国家的资助是否仅仅有利于某一个特定的实体或者实体集团，譬如经营体育场馆的实体是否得到了某些特殊的优惠以至于对其他竞争者造成了不利。

欧洲委员会并没有对给予基础设施的资助以及某些实体的资助之间进行明确的区分，在进行识别的时候应当考虑为举行体育比赛而建设的体育场馆是否是为了公共利益的需要而进行的。基础体育场馆的使用有很多形式，譬如体育运动俱乐部、比赛组织者等都可以使用这些场馆，因此从这种角度来讲国家对体育场馆的资助是为了公共利益的需要而不是特别有利于某些实体。不过，由于国家给予资助的形式有多种，因此在确定国家资助的真正受益者以及这种资助是否恰当的时候应当针对个案来具体问题具体分析。^[31]

二、德国对2006年世界杯体育场馆的资助问题

原则上讲，对职业足球比赛所使用的体育场馆的融资有三种形式:其一，俱乐部自己花费建设或者扩建体育场馆，这通常适用于那些俱乐部自己直接或者通过控股公司控制拥有的体育场馆;其二，政府机构完全出资建设或者扩建体育场馆，在这种情况下，体育场馆的拥有者是地方政府，其将有关的设施通过合同交给俱乐部或者经营公司使用;其三，政府机构、俱乐部和民间投资者以公私合伙人(Public-Private Partnership，PPP)的形式共同建设体育场馆，这种形式可以以体育场馆控股公司的形式存在，将体育场馆的运作经营交由经营公司承担，由经营公司对体育场馆的使用和开发承担责任。然而对于《欧共体条约》第87条(前第92条)意义上的国家资助，这三种不同的体育场馆筹建方式都会出现一些问题。^[32]

1.俱乐部自己出资建设体育场馆

政府机构可以用多种方式资助俱乐部建设或者扩建体育场馆。如果重新建设一个新体育馆，政府机构可以提供贷款时的担保或者以很优惠的条件转让有关的财产，因为这种政府部门实施的资助方式不仅涉及体育运动的公共职能和社会重要性，而且构成《欧共体条约》第2条意义上的经济活动，因此应当遵守条约的有关规定。以这种形式出资的体育场馆包括多特蒙德和慕尼黑的体育场馆，其中多特蒙德的威斯特法伦球场则由多特蒙德威斯特法伦球场公司全部出资;慕尼黑的安联体育场由拜仁慕尼黑和慕尼黑1860俱乐部各出资一半。^[33]

在适用《欧共体条约》第87条和第88条有关国家以担保的形式提供资助的条款时，欧洲委员会指出国家提供的所有资助都属于《欧共体条约》第87条第1款调整的范围之内。但欧洲委员会同时认为下列几种资助方式不属于《欧共体条约》第87条第1款的调整范围:借款者经济上没有什么困难;在没有国家干预的情况下原则上借款者也可以根据行情得到借款;国家的担保是与某一特定的经济交易有关、有确定的最大数目并且不超过未偿贷款或者其他债务的80%的无限制抵押;已经支付了担保的市价。至于不动产的转让，欧洲委员会认为“土地和建筑物的出售必须遵循与拍卖相当的公开宣传以及无条件的投标程序，只有按市场出价最高的才能中标，不应当包括国家资助”。^[34]因此，在对俱乐部建设或者扩建体育场馆给予资助的时候有关的政府部门通常要遵守这些原则。尤其是，政府部门要像民间投资者那样进行活动。

2.政府机构出资建设或者扩建体育场馆

政府部门可以出资建设或者扩建体育场馆，并且可以以比民间投资者更为优惠的条件将其出租给俱乐部或者经营公司。对于承租人(俱乐部或者经营公司)来讲这是一种优惠待遇，因此也属于《欧共体条约》第87条第1款规定的范围。在这种情况下，政府部门也应像民间投资者那样收取租金。以这种形式出资改建的体育场馆包括纽伦堡、斯图加特和法兰克福的体育场，其中纽伦堡的法兰克人体育场的改建由巴伐利亚和纽伦堡市政府各出资50%;斯图加特的戈特利布·戴姆勒体育场的改建由巴登符腾堡州政府出资三分之一，其余的由斯图加特市出资;法兰克福的森林球场的改建花了1.26亿欧元，其中法兰克福市政府出资6400万欧元，黑森州政府投资2050万欧元，贷款4150万欧元。^[35]

但是，政府机构对体育场馆的独家资助也会产生一些特殊的问题，譬如国家提供资助的对象是体育场馆的建设还是体育场馆的使用。体育场馆的使用要受到一些限制，有些场馆除了可以进行体育比赛外还可以进行摇滚音乐会或者类似的娱乐活动。尽管德国足球联盟的比赛可能是其主要的收入来源，但是其他的活动只可能扩展其使用功能而不是保障它的使用。为2006年世界杯而选定的体育场馆的运营权是完全独立于德国足球联盟的。政府部门通过建设体育馆而提供的基础设施建设实际上也有其他的许多用途，但却完全是专为某一俱乐部或者经营公司的运作需要而建立的。欧洲委员会2000年的一份公报指出，专为某一实体的需要而资助的基础设施建设可能会有违竞争，因此应当根据国家资助的一般规定进行审查。^[36]只有存在其他的实际用途的时候这种基础设施建设才可以被认为具有为公共服务的目的。^[37]

由于职业足球体育场馆的使用受到了限制，政府部门就应当谨慎考虑欧盟法有关国家资助的规定，尤其是，当政府机构将有关体育场馆长期租给某俱乐部或者经营公司而排除其他用途时更应当如此。许多2006年世界杯体育场馆的扩建是由政府部门提供资助并且转让给经营公司运作的，俱乐部进行比赛只是其用途的一部分。譬如，科隆市政府拥有的一家公司在对科隆体育场进行维修后，交由科隆足球俱乐部使用;类似情况有，汉诺威体育场由汉诺威96俱乐部入股的一家经营公司来运作;在莱比锡是由一家民间投资者对为2006年世界杯新建的专业体育场进行维修和经营。问题是政府部门在给予资助的时候是否考虑欧盟法的规定要取决于不同使用者使用体育场馆的程度、使用期限等因素。如果有关的体育场馆事实上是专由某一俱乐部或者经营公司来使用的，欧盟法有关国家资助的一般原则就适用。因此，政府机构在给予资助的时候就要适当考虑体育场馆的可能用途。^[38]

3.公私合伙人的形式建设体育场馆

某些2006年世界杯专用体育场馆是以公私合伙人的形式建立的，也就是说由国家资助与民间实体共同建设有关的体育场馆。譬如柏林的奥林匹克球场改建花费了2.42亿欧元，其中1.96亿欧元来自联邦政府，另外4600万欧元是由柏林州政府提供担保、由奥林匹克球场资产控制公司贷款取得的;汉堡的新球场资金来源是市政府1100万欧元，外部融资7000万欧元，球场管理公司出资1600万欧元;凯泽斯劳滕的弗里茨·瓦尔特球场的改建费用中莱茵河地区政府出资2170万欧元，凯泽斯劳滕市政府出资770万欧元，凯泽斯劳滕足球俱乐部投资1890万欧元;汉诺威的下萨克逊球场已经在2004年底完成了翻修工作，其中下萨克逊州、汉诺威地方政府和汉诺威市出资2400万欧元，银团贷款2000万欧元，汉诺威市担保、复兴信贷银行(KfW)出资2000万欧元;莱比锡中央体育场的建设开支中6320万欧元由联邦政府和市政府资助，EMKA公司出资2740万欧元;科隆的球场是在老的明格尔斯多夫体育场的基础上改建的，总投资超过了1.1亿欧元，其中科隆市政府方面投资2570万欧元，其余的来自球场经营者K9lner Sportstätten公司。^[39]

欧洲委员会的意见是，国家以公私合伙人的形式提供资助时有必要考虑并应当适用有关国家资助的法律规定。政府部门可以以大股东的形式入股，这样一来，根据欧盟委员会2005年第52号关于欧盟成员与国营实体之间经济关系透明度的指令的规定，^[40]这种合伙形式就是国营实体，前述政府机构出资建设或者扩建体育场馆的规定在这里也适用。如果政府部门是小股东，就应当把体育场馆看作民间投资。^[41]譬如在柏林，重新装修粉刷奥林匹克球场的是一家建筑公司，这家公司是以公私合伙人资格的形式入股的，其占有的股份为37.45%，柏林赫塔俱乐部占有37.45%，柏林市以“土地”入股25.1%。通过以公私合伙人的形式来经营奥林匹克球场，有关政府部门就可以避免对其合伙人给予优惠，在合伙人内部也应当按照民营公司的形式来进行活动。

总之，体育场馆的建设或者扩建有时并不符合一般性的公共利益需要，相反它们的建设通常是有利于某些俱乐部或者经营公司。国家对这些体育场馆所给予的资助不能被认为是一般的基础设施建设优惠，它们只是有益于某些特定的实体，因此应当属于《欧共体条约》第87条第1款调整的范围。国家政府部门在对体育场馆的建设等提供担保的时候也不应当只考虑欧盟法的有关规定，因为体育场馆的改扩建本身就可能只会对某些实体带来优惠或者好处。在这种情况下，欧盟法的有关国家资助的一般规定就应当适用，并且也有必要考虑体育场馆的公共用途。^[42]