行政程序中的公众参与和获得公正审判的权利

行政程序中的公众参与和获得公正审判的权利

Eva Kovacechova Pavol Zilincik^[1]　著　陈胜强^[2]　译

本案例研究所描述的法律情形涉及一个“关心公益”的人在行政程序中的参与资格问题，而该行政程序与破坏环境的项目许可有关。本案反映了以下要素：

——明确规定参与资格的立法之需要。

——某一作为决策基础的明确程序之需要，以通过这一程序确定特定申请人在与其相关的程序中是否具有行政参与资格。

——对行政决策进行司法审查之需要，尤其要审查这些决策是否维护了宪法权利。

——宪法法院在这一审查程序中的关键作用，以及通过恰当赋予普通法院判决以正当性来改善司法体制中所起的关键作用。

一、案情介绍

帕兹诺克（Pezinok）市^[3]有一家由私人投资经营的垃圾场。该垃圾场距人口密集的住宅区大约150米，且其经营不符合多项必需的技术标准和环保标准。新的斯洛伐克共和国《废弃物法》颁行后，该垃圾场有义务办理新的经营许可。

帕兹诺克垃圾场遭到当地居民的一致反对，在反对的积极分子中有两人要求获得更新许可的行政程序的参与资格。

二、相关参与人

a）案件的发起人：米洛斯拉夫·克拉尔（Miroslav Kral）——帕兹诺克市居民，当地倡导反对垃圾场的积极分子；代理律师——和走向正义（VIA IURIS）合作的伊娃·科维兹科娃。

b）区当局：^[4]实质问题的初级决策机关。

c）地区当局：实质问题的复议机关以及行政参与资格问题的初级决策机关。

d）环境部：行政参与资格问题的复议机关及克拉尔先生在最高法院起诉时的被告。

e）最高法院：审查参与资格裁定的法院以及克拉尔先生在宪法法院时起诉的被告。

f）宪法法院：作出终审判决，并且明确普通法院有保证公正审判权的义务。

g）帕兹诺克市本地反对垃圾场的发起人。

h）帕金斯克·德赫尔勒公司（PezinskéTehelne a.s.）：帕兹诺克垃圾场的投资人和经营者。

i）帕兹诺克市政当局：市议会和市政厅。

三、案件背景

帕兹诺克垃圾场自20世纪60年代起就作为一个地区性垃圾场存在，它坐落在一个叫“老垃圾洞”的地方，距市中心仅300米，离最近的住宅区也只有150米（而技术标准推荐至少为500米）。垃圾场的经营违反了多项法律规定，例如，尽管对垃圾场的经营来说，内部排水系统和废气过滤系统是强制性的，该垃圾场却没有设置这两个系统。基于垃圾场所处位置和地面土壤类型，废水会污染饮用水水源，排出的废气会污染大气。这些情况已得到帕兹诺克市区域调查办公室和斯洛伐克环境局的申明，其中环保局发布的报告中说，该垃圾场的现状是“令人震惊的”且有发生“严重生态事故”的危险。

2002年，帕兹诺克市的区当局为经营垃圾场的帕金斯克·德赫尔勒公司启动了更新许可的行政程序。2001年通过的新斯洛伐克共和国《废弃物法》就提出了这种更新许可的要求。克拉尔先生，一个积极关心公益的帕兹诺克居民，要求获得参与该行政程序的资格。初级行政机关未对其参与资格要求的结果作出任何声明，然而，从处理决定并未送达克拉尔先生以及该机关的其他程序性步骤等事实来看，克拉尔先生未获所要求的行政参与资格。

因为克拉尔作为行政程序一方当事人的资格并未受到明确地否认，他对区当局就实质问题所作初级决定提起了复议。2003年2月，地区当局单独作出一项决定，否认了克拉尔的参与资格。克拉尔又就该决定向环境部提出了复议请求，2003年5月，环境部驳回了其请求并维持了地区当局否认其参与资格的决定。克拉尔接着将环境部的复议决定诉至斯洛伐克最高法院，2004年4月，最高法院作出了有利于克拉尔的一审判决：撤销环境部的决定并将案件发回重审。

环境部对最高法院的判决提出了上诉，接受上诉的最高法院评议委员会改变了一审法庭的判决。这一于2005年3月作出的终审判决，驳回了原告（克拉尔）的诉讼请求，维持了环境部否认行政程序参与资格的决定。在律师的帮助下，克拉尔向斯洛伐克宪法法院提出申诉，声称其公平审判权受到侵害。

2006年2月，宪法法院认定最高法院侵害了申诉人克拉尔的公平审判权，并将案件发回最高法院重审。

四、程序概要

1.行政程序

根据新通过的斯洛伐克共和国《废弃物法》之规定，区当局是启动废弃物处理许可更新程序的初级机关——在该程序中，本案启动者克拉尔要求获得行政程序参与资格；而地区当局除实质问题的决定外还作出了驳回了行政参与资格请求的决定；环境部维持了地区当局的初始决定并拒绝赋予克拉尔行政程序参与资格。

2.普通法院

最高法院对环境部否认行政参与资格的决定具有司法审查管辖权。一审法庭撤销了环境部的裁决，赋予克拉尔行政程序参与资格，环境部随即对该判决提起上诉；最高法院另一评议委员会对本案进行了二审，撤销了一审判决，维持了否认行政参与资格的决定。

3.宪法法院

宪法法院认为，克拉尔所拥有的与环境健康权和隐私权相关的宪法权利中的公平审判权受到了侵害。宪法法院作出了有利于克拉尔的判决，宣告其权利受到武断判决的侵害，并将本案发回最高法院重审。

五、可适用的国际法和国内法

——《关于信息公开、公众参与决策和环境问题司法救济的公约》（《奥胡斯公约》）

——《欧洲人权公约》第6条和第8条

——《斯洛伐克共和国宪法》

——斯洛伐克共和国《废弃物法》

——斯洛伐克共和国《行政程序法》

——斯洛伐克共和国《人民健康保护法》

六、法律难题分析以及争议细节

本案说明了公民与行政当局站在不同立场上对公众参与及各自对法律规制的不同理解，以及行政程序参与资格及其司法审查之间存在的内在联系。本案也揭示了公民获取公正审判所面临的障碍。

本案的主要争议是当地居民克拉尔的行政参与资格问题——克拉尔认为，在根据新的《废弃物法》作出为帕金斯克·德赫尔勒公司经营帕兹诺克垃圾场颁发新许可的决定时，其受法律保护之权利和利益及其义务受到直接侵害，依据在于：

——《斯洛伐克共和国宪法》第44条规定的环境健康权，该条还规定了人人都负有保护环境的义务。

——《欧洲人权公约》规定的隐私权。

根据斯洛伐克共和国《行政程序法》第14条的规定，“行政程序当事人”是指：

“其权利、受法律保护的利益或义务为决策对象的任何人；或者其权利、受法律保护的利益或义务受行政决定直接影响的任何人；以及任何自认可能受行政决定影响的人，除非有相反的证据予以证明。”

本案中，克拉尔主张其权利和受法律保护之利益会受更新许可之决定的直接影响，并援引了许多科学和医学研究来支持他的观点。这些研究表明，帕兹诺克当地居民日渐增多的某些特殊疾病（包括癌症）和垃圾场有关。

1.已经过环保部复议的、作出决定行政参与资格的地区行政当局之主张

第一，根据《废弃物法》，帕兹诺克市具有法定的行政参与资格，因此，市政当局是帕兹诺克全体居民利益的代表。居民不享有独立的参与资格，因而其权利和合法利益受到的侵害就不是直接的而是间接的——通过“中介”的侵害。

第二，帕兹诺克市有2万居民，其中1.5万人正处于生育年龄。如果每人都申请行政程序当事人资格，运行一个这么多当事人的行政程序是不可能的。

第三，居民可以使用其他法律手段来影响环境部门的决策，例如请愿和公决。

第四，宪法规定的环境健康权只能在实现这一权利的特定法律的框架内得以适用，因此，使该宪法权利得以实现的条件，就是某一特定立法中有着实体和程序的详尽规定。当前环境领域的立法将保护环境的权力授予了行政机关。

2.克拉尔及其律师的主张

其一，克拉尔主张的不仅仅是抽象的权利，他主张的是一特定程序中的权利，该程序涉及一个因存在具体而明显的缺陷从而可能给环境带来特定危险和负面影响的特定垃圾场。克拉尔的主张得到了特定的证据和科学研究支持，它们揭示出垃圾场的运营违反了法律，没有达到相应的技术标准。鉴于该证据，克拉尔认为，让垃圾场继续运营的决定和他的居住环境恶化之间存在因果关系。显然，根据提交的证据，主张垃圾场是在符合法律规定的情况下运营的说法是令人怀疑的。在这些情况下，垃圾场极有可能给原告的居住环境带来负面影响。

其二，行政决策程序当事人的集团范围广于最终会受该行政决定直接影响的人的范围。关键是纯粹的受损害的可能——法律给予那些权利“可能”受影响的人以参与资格的权利。

其三，行政当局没有调查原告的条件是否满足了参与资格的界定标准，即他的权利、受法律保护的利益和法定义务可能受到行政决定的直接侵害。行政当局没有就他在申请书中阐述的其宪法权利会受到行政决定直接侵害作出任何处理，也没有对更新许可的决策和原告居住环境破坏危险之间的因果关系进行调查。

3.支持克拉尔的最高法院一审法庭的观点

本案程序中可以适用的《废弃物法》没有明确规定谁在本案程序中具有参与资格。申请普通《行政程序法》中规定的参与资格必须考虑特定法律的内容，即《废弃物法》的法理及该法对那些主张其权利会受到侵害的人的可能影响。毫无疑问，在某一特定案件中，行政程序应根据《废弃物法》进行，且该程序总是一个应慎重对待的程序，这一程序对更广范围内的主体具有积极和消极的影响。因此，行政当局必须审查让垃圾场继续运营的决策程序与破坏环境从而影响原告利益的危险之间是否存在因果关系。

在上述情况下，有必要援引构成下级行政机关制定规章之基础的法律来审视争议中的问题。这种考量的基础是宪法，宪法提供了解释其他法律规定时必须适用的基本法理。本案可援引的法律规定如下：《斯洛伐克共和国宪法》第44条、《欧洲人权公约》第8条、斯洛伐克共和国《人民健康保护法》。根据这些法律规定，对该争议及行政程序当事人资格问题会得出完全不同的答案。

4.最高法院上诉委员会判决简述

最高法院推翻了前述判决。它基本上是在重复行政当局的论调，没有对原告的论述作出任何实质引述，也没有为其判决找出这方面的论据。

5.克拉尔在宪法法院的观点

首先，克拉尔主张，根据这份终审判决，最高法院忽视了他关于参与资格的主张，侵害了他得到公正审判的权利，因为该判决的推理和证成过程没有为其考量和评议的依据提供任何支持。

其次，最高法院没有提出任何支持其判决合理性和有说服力的论据。这个判决是专断的，并且和行政当局的决定相似，法院也没有提出任何论据来主张请求权人的权利、利益和法定义务不会受到行政决定的直接侵害。

6.宪法法院的观点

其一，宪法法院判定克拉尔获得公正审判的权利受到最高法院二审判决的侵害。宪法法院所审查的该最高法院判决缺乏正当性和必要推理，从而未保障请求权人的公正审判权以及获得司法救济的权利。

其二，在本案中无法证明行政决策直接侵害了原告的权利和受法律保护的利益这一最高法院二审的推理完全没有根据。原告在行政程序中提供了几份专家证明，在原告看来这些专家意见证明了其权利和利益受到了直接侵害。因此有必要对该重要论点进行考察。

其三，解释和适用法律为普通法院之权能。除非解释是专断的且推理不当的，否则宪法法院就不能干预。然而，在本案中（如上所述），最高法院在对行政当局的司法审查中侵害了原告获得公正审判这一基本权利。

七、结　论

本案的以下方法和要素对斯洛伐克人来说很有意思，也可能会让其他国家的人感兴趣：

1.本案所运用的法律策略被证明是成功的。在放弃了行政程序中的参与资格的要求后，我们提出了宪法所赋予的公正审判权受到侵害的主张。行政当局显然忽略了参与资格问题的推理，他们未论及那些认为自己的权利受到侵害的人的主张和论据。宪法法院的判决设定了在否定参与资格时必须满足的标准。若行政当局未充分考虑参与资格问题的论据，包括为何否定参与资格的论据，且未对这些论据进行恰当处理，则该决定就是专断的。因此，不恰当的推论、专断的决定违反了公正审判原则。

2.法院援引宪法上的环境健康权是绝无仅有和相当罕见的。最高法院指出，要求行政参与资格的主张应当接受审查和评估，因为该权利与尊重隐私和家庭生活的权利一样受《欧洲人权公约》第8条——隐私权保护——的保护。在表述了以上观点后，最高法院指令行政当局审查行政决定和原告所关心的破坏环境危险之间的因果关系。

3.法院应考虑法律的内容、影响和（以立法意图的方式表现出来的）法理，并在宪法规定之环境健康权的背景下适用关于参与资格的法律规定。在易受影响的程序中，如根据《废弃物法》的规定，受侵害主体的范围要大于那些权利直接受到侵害主体的范围。

4.为了保障公正审判权和获得司法救济的权利，法院必须以清楚、有法律依据且有说服力的方式进行推理并作出判决。当某判决未满足这些标准时，该判决就是无效且违宪的。

【注释】

[1]Eva Kovacechova，斯洛伐克律师；Pavol Zilincik，斯洛伐克“走向正义VIA IURIS”（NGO组织）执行主任。

[2]武汉大学法学院宪法学与行政法学博士研究生。

[3]原文为Town，Town通常指的是大于村而非市的地方，或自治市，并非一级地方政权，本文翻译成市——译者注。

[4]本文区当局是指帕兹诺克市政厅的一个政府工作部门，即启动更新许可程序的实施主体。