田纳西流域管理局诉希尔案

田纳西流域管理局诉希尔案^[1]

——在一个涵盖面极广的新法下艰难地获得成功

Bryan Flannery^[2]　著　朱磊^[3]　译

一、社会和法律背景

田纳西流域管理局诉希尔案（Tennessee Valley Authority v.Hill）是对《濒危物种法》（Endangered Species Act）的第一次真正考验。在这场考验中，该法的效力获得了保证，大坝得以保留，珍稀鱼类得到了保护。案件缘起于“二战”后美国基础设施建设和联邦环境立法之间的长期冲突。“二战”后一段时期内，田纳西流域管理局继续发展其水利建设项目，而内政部（Department of the Interior）则开始实施《濒危物种法》；同时人们开始认识到环境保护法在日常生活中的角色。

作为新政的产物，田纳西流域管理局创立于1933年。作为一个独立的国有公司，管理局由一个通过行政程序任命的董事会领导。虽然遭到私人利益集团的反对，但是该公司还是被授权在广泛的领域内开展业务，包括防洪、发电和地区经济发展。

在经济大萧条时期，田纳西河谷流域是美国最贫穷的地区之一，因而成为进行地区规划和经济建设的理想选地。管理局设立的目的就在于提高当地居民的收入、降低失业率、恢复耕地和林地并且提供更多政府公共服务。为了实现这些目标，该机构被授予了广泛的职权范围，并且拥有相对的自主权。管理局开展的活动不受其他政府机构的控制，并且得到了社会公众的广泛支持，因此公司稳健地向前发展。

“二战”即将结束时，田纳西流域管理局就已经建成了许多水电站和火力发电厂，并且提高了河流的可通航能力，保护了附近社区免受洪水侵袭，并且为包括曼哈顿计划在内的许多战时项目提供能源支持。田纳西流域管理局很快成为全美最大的电力供应单位。

战争结束以后，田纳西流域管理局并不那么担心，特别是在艾森豪威尔总统任期内。考虑到公司的职能可能会被显著削弱，公司开始开发田纳西河的众多支流，以凸显其发展经济的职能。第一个项目就是泰利库工程（Tellico Project），虽然该项目的成本大为增加并且缺少社会公众的支持，但是项目仍得以开工建设。

随着环境保护主义思潮的发展，田纳西流域管理局的廉价电力生产开始受到社会的关注和审视。管理局在其大规模占有和消耗煤炭资源过程中忽视了环境保护，这遭到了保守主义者的批判。虽然管理局声称对产品供应商有严格的要求，但却拒绝向社会公开与供应商签订的合同。管理局是东南部过度污染的罪魁祸首。针对他们是否应该申请排污许可或者安装空气净化装置以减少污染物排放的问题，他们还同州和联邦政府部门讨价还价。同时随着各地区对电力需求的增长，电厂建设成本不断增加，先前不断降低的成本也开始增加。

泰利库工程刚好遭遇了无限制水电开发时代结束的厄运。对经济发展和环境保护而言，水电建设的高成本是显而易见的。具有环保意识的新总统吉米·卡特一上台就曾打算砍掉一批水电建设项目，在这种情况下水电建设的高成本更加明显了。虽然最后总统的尝试失败了，但是联邦政府的水电工程建设已经岌岌可危。

泰利库工程进行建设的同时，联邦政府启动了濒危物种保护的立法工作。1966年《濒危物种保护法》（Endangered Species Pro－tection Act）和《濒危物种保护区法》（Endangered Species Con－servation Act）授权联邦政府部门依靠征用和管理土地来保护濒危物种及其栖息地。这种立法方针随着1973年《濒危物种法》的通过发生了显著变化。1973年《濒危物种法》规定联邦政府机构应“保证其授权、资助或者直接从事的任何行为不得危及濒危物种的存续”，“也不得破坏和改变濒危物种的关键栖息地”。该法案同时规定了私人执行（private enforcement）制度。

《濒危物种法》赶上了美国国会环境立法的末班车，但是它缺少同时期其他立法的特征，比如其适用范围仅仅局限于具有公共生态健康意义的事项或者说是其适用仅限定于特定的区域。该法案对所有物种进行全面保护，并且禁止任何主体在任何区域内从事任何可能导致物种灭绝的活动。从用语上看，该法案的规定相当清楚，但立法者在通过该项法律时似乎并没有清楚地认识到其可能存在的歧义。法案制定的最初阶段，显而易见的濒危物种成为立法者关注的重点；并且法律为联邦政府义务规定了相当的自由伸缩度，例如规定联邦政府应采取环境保护的实际举措。但是，很快，联邦政府和其他职员即重新起草了新的法案，新法案禁止联邦政府从事任何危及被保护物种的行为，因此获得了普遍认同。

在新《濒危物种法》刚开始实施的初期，关于泰利库工程的争论在美国联邦最高法院即遇到了法律适用的难题。在诉讼程序开始前还没有任何关于该法的官方解释，这更增加了法院从行政机关的角度探寻指引的难度。最开始的立法案对联邦政府部门角色规定了其享有的自行决断的自由，但是法律的最终文本却规定对于任何可能影响被保护物种或者其栖息地的任何工程，联邦政府必须举行磋商会议；同时规定在建工程也必须停工。

在田纳西流域管理局诉希尔案上诉到最高法院之前，只有其他两个法院判决对《濒危物种法》进行过解释。在这两个案件中，由于法院认定工程将不会危及被保护的物种，所以并没有永久性地叫停任何一个工程。但是两个法院判决都未对《濒危物种法》的规则提出质疑，这些规则涉及公共职能部门，这些部门卷入许多危及被保护物种的有争议的工程，正如本案的情形一样。更引人关注的是，名录中被保护物种数量在不断增长。1975年，被增列到名录中的物种为10种，而到1978年则有60种，而史密森学会（Smithsonian Institute）则表示有300种物种应该增列到濒危物种名录中。虽然被提议的大部分物种都没有被增列到名录中，但是却使人们开始认识到《濒危物种法》最终将会对所有在建工程构成威胁。

二、事实背景

本案作为考验《濒危物种法》适用的最早和最重要的案例，涉及小田纳西河流域。该地区被美丽的山丘环绕，拥有大量肥沃的耕地和丰富的历史、考古和文化资源。1943年田纳西流域管理局在田纳西河和小田纳西河交汇处的上游建成了劳顿堡大坝（Fort Loudoun Dam）。此时田纳西流域管理局已经考虑在小田纳西河河口处建造另外一个大坝，且完成大坝建设的拨款已经到位，但由于要为战时优先项目让路，该工程随即被战时生产委员会（the War Production Board）搁置。1959年为了发展地区经济，该工程得以重新启动，也就是前面所说的泰利库工程项目。修大坝是管理局的特长，因此泰利库工程建设以水库修筑为中心开展，而从未考虑任何其他可能为该地区带来更多经济收益的其他替代方案。

联邦政府和议会均要求水电项目的收益必须超过成本，这种压力很快就成为这一新开工项目所面临的障碍。泰利库工程的建成会有诸多收益，包括可以更大限度地避免查塔努加市（Chattanooga）受到洪水的侵袭，增加田纳西河上其他水电站的发电量，提高小田纳西河的通航能力。这些虽然都是有价值的目标，但是从经济效益上考量，其价值并不显著。例如，工程仅能为拥有22 000兆瓦发电能力的发电系统增加22兆瓦的发电量，小田纳西河岸城市已经很少遭遇洪水而相对安全了，并且该流域以农业为主并无对河流通航能力的真正需求。对其他非经济性成本的考量也对工程建设严重不利，例如需要向一条平稳流淌的河流大量蓄水并且破坏许多历史遗址。考虑到所有这些因素，早在1963年田纳西流域管理局就应该清楚认识到泰利库工程的成本高于其收益。

田纳西流域管理局的领导人并没有再次放弃项目，相反他们却在收益计算上进行“创新”，玩起了数字游戏，以此来论证泰利库工程继续进行的合理性。他们主张水库旁边的土地上可能会发展出依赖水路运输的产业，因而通航的效益即大为增加。他们还引入新的收益项目，最引人注目的就是与浅水游乐场相关的收益项目。他们直接认定水库的休闲旅游会和该地区其他水库的一样好，却不计算这些游乐场的成本。同时可计算的利益还包括了附近区域土地因此而获得的增值。然而未来土地价值的估测是一个不确定的领域，这必然导致对田纳西流域管理局作出牟取私利的推断。管理局还推定该地区任何经济上的增长都源自水库，完全不顾经济发展的其他因素，因此他们认为所有经济增长都是泰利库工程的功劳。有意思的是，在计算附近土地的增值时，早先目录上的许多收益项目又都被重复计算了一次。

出于人们对土地增值的期望，田纳西流域管理局获得了更大的支持以扩大工程范围，因此管理局规划征用了更多水库周边土地以此最大限度地增加土地增值收益。到1964年，田纳西流域管理局对效益的重新估算终于得到了足够高的效益——成本比率以从预算局（Bureau of Budget）申请获得资金。为了支持管理局在另外一个地区的建设项目，泰利库工程被延期一年。1966年底拨款最终获得批准，1967年3月工程开始施工。

泰利库工程建设对需要迁移的河道和需要建造的桥梁搁置不建，反而快速修建了大坝的许多部分，大坝的更多部分也逐渐被修建完成。建造成本很快就远远超过了田纳西流域管理局预算的4 300万美元，到1968年成本已经增加至6 700万美元。

除此之外，当地民众对泰利库工程的支持也不如过去他们对田纳西流域管理局其他项目的支持来得坚定。虽然许多当地居民相信田纳西流域管理局关于经济增长的承诺会实现，而另外一些人，特别是因此而失去家园的人，则开始担心工程对社区可能产生的不利影响。田纳西州野生生物资源委员会（the Tennessee Wildlife Re－sources Commission）也开始担忧工程对渔业造成的影响。新任州长上任后州政府对工程的支持也比之前有所减少。

在《濒危物种法》通过之前，工程就已经面临着大量法律问题。在《国家环境政策法》（National Environmental Policy Act）的授权下，国家环境质量委员会（the Council on Environmental Quality）主席要求田纳西流域管理局提供关于泰利库工程的环境影响评估报告。田纳西流域管理局拒绝提供，当地反对者提起诉讼对其提出质疑，案件以工程被暂停而告终，除非田纳西流域管理局提供了恰当的环境影响评估报告。截至此时，工程建设已经投入2 900万美元，虽然工程建设暂时停止，但是土地征用仍在继续。1973年初，田纳西流域管理局提交了法院满意的环境影响评估报告，因此1978年10月25日禁令得以解除。

田纳西州具有丰富的地质和地理多样性，在其淡水生物群落中就有300种原生性鱼类，其中200种就生活在田纳西河流域。就在对泰利库工程的禁令解除之前，在小田纳西河潜水的鱼类学家就发现了新的种类。根据发现，这位鱼类学家宣布这种鱼类的发现足以叫停大坝的建设，因为这是一种被称为蜗牛镖（snail darter）的新镖鲈鱼类。蜗牛镖只有3.5英尺长，呈黄色、绿色、棕色和白色等保护色以躲避其他食肉动物的捕食。镖鲈是种类繁多的一种鱼，它们大部分时间都在水流底部像镖一样游来游去。在北美已经发现的173种镖鲈中有40种是蜗牛镖，而其中一半蜗牛镖就生活在田纳西。蜗牛镖以河里的小蜗牛和帽贝为食，因此得名。

蜗牛镖的生存不仅需要平稳流动的浅水而且需要较深的深潭，成年蜗牛镖生活在河流下游浅水处而幼虫则栖息在深潭中。其寿命最长不过4年，因此产卵中断将会严重威胁其生存。虽然之前在田纳西河的许多部分都曾发现过这种鱼，但是许多大坝的修建已经使得它们减少了很多。田纳西流域管理局早就被警告大坝区域内可能是多种珍稀鱼类的栖息地。他们很快就知晓了蜗牛镖被发现的消息，并且同意资助一项关于迁移该鱼种可能性的研究。

海勒姆·希尔（Hiram Hill）是田纳西大学法学院的学生，1974年他通过他的几位朋友知道了发现蜗牛镖的事实并且将此事报告了他的导师齐格蒙·普雷特（Zygnunt Plater）。通过研究《濒危物种法》的适用是否会叫停该工程的问题，他们得出结论认为大坝修建违反《濒危物种法》的规定。然而希尔和他导师的劣势是显而易见的，他们的资金来源也仅限于销售野生生物相关材料的全部所得，他们的市场范围也仅限于大学校园内；而田纳西流域管理局则掌控了众多资源，可以轻而易举地进行诉讼和社会公关，不会有这样的难题。再说这种鱼本身体积的微小就足以引起社会公众的嘲弄。普雷特也认识到他们可能会被指责为制造麻烦的人，同时关于该问题的任何诉讼都有可能对《濒危物种法》造成不好的影响。

但是他们并没有别的法律手段可供选择。《国家环境政策法》（National Environmental Policy Act）的适用可以延缓工期但是并不能将其永久性禁停。设立国家历史遗址保护区（National His－toric Preservation）可以用来保护被水淹没的遗址，但是它缺乏实体性规则。虽然泰利库工程是一个缺乏周密规划、浪费钱财的工程，但是这并不足以在法庭上质疑该工程。国会也不可能对普雷特行为的原因作出回应。所以《濒危物种法》成为他们唯一的选择，并且他们也尽了全力推动案件的发展。

首先，他们申请将蜗牛镖列入受保护的物种名录。他们将所有资料打包邮寄给鱼类和野生动物服务局（Fish and Wildlife Serv－ice）。鱼类和野生动物服务局起先并不想参与这项富有争议的增列活动，但《濒危物种法》规定如果当事人能够提供足够的证据，鱼类和野生动物服务局必须审查当事人提出的申请。普雷特和他的学生们合作起草了申请书以提供足够的证据，在申请中他们指出蜗牛镖仅存在于该地区，因此保护它们不受泰利库工程完成的威胁是正当的。

鱼类和野生动物服务局收到申请后即进行了审查，结果是1975年10月9日蜗牛镖被列入濒危物种名录。第二年小田纳西河即被指定为蜗牛镖的关键栖息地。在普雷特提交申请后增列活动完成之前的这段时期内，田纳西流域管理局每天24小时施工，以加快进度完成大坝建设。同时开始了迁移该鱼种的努力，并派出搜寻队伍在附近水域找寻该鱼类。增列蜗牛镖为濒危物种的决定正式宣布以后，田纳西流域管理局仍然基于以下两点拒绝减缓施工进度：第一，对蜗牛镖的增列宣布以后30天才生效；第二，只有法院命令他们停止施工时，他们才会停工。管理局同意参加鱼类和野生动物服务局传令的磋商会议，但是他们拒绝考虑完成大坝建设的替代方案。

对于鱼类和野生动物服务局而言，针对田纳西流域管理局执行《濒危物种法》并不是一件容易的事，因为联邦诉讼必须由司法部进行，而司法部是不情愿代表一个政府部门起诉另外一个部门的。在这一点上，鱼类和野生动物服务局并没有尝试针对田纳西流域管理局执行《濒危物种法》，它似乎也不会这样做。但是，《濒危物种法》提供了私人主体提起诉讼的途径，因此普雷特和他的学生们介入了此事，1976年他们提起了个人诉讼（citizen’s suit）。在所有这些事情发生的过程中，田纳西流域管理局一直继续收到国会不断增加的拨款。这些拨款并未在议案中提及，而仅仅在作为附件的报告中涉及。在财政拨款听证会上，当问及关于蜗牛镖的问题时，田纳西流域管理局回答说，他们会尽最大努力保护蜗牛镖，但是仍然会完成大坝修建。国会对此表示同意并拨付了资金。

三、先前的诉讼程序

田纳西流域管理局被指控违反《濒危物种法》第7条和第9条，因为泰利库工程危及蜗牛镖的生存和大坝建设将导致蜗牛镖的消失。前者成为整个案件关注的重点。联邦地区法院作出了相当有利于原告的判决。泰利库工程建设将会中止保护蜗牛镖的栖息地，更是危及该物种的繁殖。在诉讼中，田纳西流域管理局主张已在大坝淹没区域发现了60尾蜗牛镖，但是与大坝上游发现的10 000尾相比这太微不足道了。虽然管理局已经进行了迁移该珍稀鱼类的努力，但是专家证词却对其成功的可能性提出质疑。因此联邦地区法院作出判决认为大坝很可能会危及蜗牛镖的存续。

虽然联邦地区法院从事实上认定蜗牛镖的生存将会受到威胁，但是并未签发禁令，认为在《濒危物种法》通过前很早工程就开工了，现在已经完成了80%，如果叫停工程建设则会造成5 000万美元不可挽回的损失。并且，即使蜗牛镖已经被列入濒危物种，总统仍然签署了最新的财政拨款。因此泰勒法官（Justice Taylor）认为国会并未打算通过实施《濒危物种法》来终止泰利库工程。“一项联邦政府工程项目即将完工并且不可能再对其修正，因此法院不应当适用一个在工程开工很久以后通过的法案来作出不合理的判决。”在蜗牛镖被发现以后，田纳西流域管理局明显加快工程建设的努力并没有成为地区法院考虑的事实。泰勒法官并没有认为国会已经权衡好了濒危物种保护和联邦工程项目建设，相反他将国会对工程的持续拨款视做国会优先考虑工程建设的标志，在判决中他提到国会可以随时拒绝提供资金支持。

原告提起上诉，在《濒危物种法》的法律效力上，上诉法院与联邦地区法院的观点并不相同。上诉法院认为，在建项目也受该法律支配：

在建工程的状态不应转变为可行的是否接受司法审查的标准。大坝完成了60%还是90%和计算一种独特物种消失而导致的社会成本和科学成本无关。大坝的价值超过濒危物种的价值需要投资多少美元的问题，由法院来计算并不适合……对法律的尽责执行要求考量其逻辑前提。

上诉法院进而不承认国会资金拨款构成对泰利库工程的默示豁免，指出联邦地区法院无权拒绝签发禁令（deny the injunction）。但是，田纳西流域管理局并没有善罢甘休，坚称只有签发正式的禁令他们才会停止施工，同时他们申请联邦最高法院对案件进行重新审查以进一步拖延案件。在美国联邦总检察长（Solicitor General’s Office）的帮助下，他们提起了上诉。

四、联邦最高法院判决

案件法律适用的分歧难以解决，以致在决定是否发出调卷令前大法官们就花了相当长的时间讨论案件。其实在决定发出调卷令时，联邦最高法院对案件的态度已经相当明了。一位大法官提出的观点认为初审法院有权决定是否拒绝签发禁令。另一位大法官则与前述法官的理由不同，并起草了单独的判决并分发给其他大法官。然而还有一位法官则主张拨款行为实际上构成对《濒危物种法》的修订，导致泰利库工程不受该法支配。

持反对意见的法官们主张《濒危物种法》第7条具有强制适用性，还认为因为双方都认为大坝的竣工会导致一物种的消失，所以法院无权在物种和大坝之间作出权衡，他们认为国会已经作出有利于珍稀鱼类的利益权衡。另外一名持反对意见的法官则注意到如果法院认为对泰利库工程的投资比国会的权力价值更大，这将是不同寻常的。

总体上来讲，持反对意见的法官认为叫停一个已经建设10年的工程项目是有违常识的。尽管持反对意见的法官也认可大坝的价值，但是他们担心案件会开创减损联邦法效力的先例。最后联邦最高法院无法对是否作出即决逆转^[4]（summary reversal）处理进行投票，因此案件进入陈述和口头辩论程序。

联邦总检察长代表田纳西流域管理局提交了上诉书，主张《濒危物种法》不能适用于泰利库工程并且请求法院将第7条解释为仅适用于开建工程的政府决定，从而将在建工程排除在适用范围以外；除了应将《濒危物种法》通过前建设的工程排除在适用范围外之外，还应将一个物种被列入濒危物种名录之前开工的工程排除在外；如果这些都不成立，田纳西流域管理局还主张持续的财政拨款构成对工程的默示排除，陈述程序中并没有涉及联邦法院对已经违反《濒危物种法》行为作出的禁令的权限问题。

检察长贝尔（Attorney Genera Bell）代表田纳西流域管理局出庭，在庭审中他将注意力更多集中在常理分析而非法律分析上。富有戏剧性的是，他还提到了在小田纳西河中发现的镖鲈的数量并在法庭上突然搬出装了一条死蜗牛镖的罐子。他没有直接主张根据《濒危物种法》某些物种需要比其他物种得到更多保护，但是却主张蜗牛镖鱼类不应该阻止大坝建设。当被问及泰利库工程问题时，贝尔也承认大坝还没有竣工，要想完成工程必须继续施工并且还会改变蜗牛镖的栖息地，因此会违反《濒危物种法》的规定。

尽管如此，还有许多问题需要普雷特教授回答。大法官们问到，如果在大坝完成以后才发现蜗牛镖，是否得要拆除大坝。普雷特声称大坝的完成已经毁掉了该鱼类及其栖息地，因此这样的可能性是不存在的。有一点他是坚信的，如果发现了濒危物种，即使大坝建设已接近尾声，也应该被叫停。

口头辩论程序以后，大部分大法官仍然坚持他们先前关于案件的观点。但是拜伦·怀特大法官（Justice Byron White）在投票中改变了立场，转而支持上诉法院的判决，因此僵持的局面发生倾斜。伯格法官（Justice Burger）也改变了态度。最后判决结果为6票对3票，维持了上诉法院的判决。伯格法官写了法院意见（ma－jority opinion），对《濒危物种法》进行了强有力的解释。修建完成大坝无疑是一种联邦政府行为，该行为会导致蜗牛镖这一珍稀物种的消失。在判决书中他写道，《濒危物种法》明文禁止任何危及濒危物种的行为而不论其成本有多高，因此法院无权在蜗牛镖和数千万美元的工程项目之间作出权衡。关于财政拨款，伯格法官注意到在财政拨款议案原文的任何地方都没有提到泰利库工程，因此伯格法官否认拨款构成排除《濒危物种法》适用的默示同意。

考虑到这些，伯格法官强调法院无权拒绝签发禁令：

国会已经用最清楚的用语足够清晰地表明其利益权衡倾向于濒危物种保护具有最高优先性……在解释法律的过程中，法官应该撇开个人对国会特定行为是否明智的主观评价。一旦法律的含义已经解释清楚、其是否合宪已经确定，司法过程即告终结。法院无权向委员会一样对工程作出审查，法院也没有否决的权力。

鲍威尔大法官（Justice Powell）持有不同意见，坚持认为《濒危物种法》的解释应该符合常识。他解释到因为数十万的物种都有列入濒危物种的资格，所以未来将会有惊人数量的潜在冲突。伦奎斯特大法官（Justice Rehnquist）也提出了不同意见，重申即使大坝的建成会违反第7条，法院也有权拒绝签发禁令。

五、直接效果

判决一经作出就有对它的否定性反应。令人惊讶的是，田纳西流域管理局并没有提出抗诉，反而在新主席S.大卫·弗里曼（S.David Freeman）的领导下重塑其公众形象。弗里曼指示管理局进行完成大坝的替代方案的合作研究。社会公众反应则大不相同，主要报纸都在责难《濒危物种法》适用上的僵化。

针对该判决，负责《濒危物种法》事项的国会立法委员会迅速行动起来。他们制定了许多提案，提出了新的见解，例如应对泰利库工程进行特殊豁免、应授权联邦政府机构自行决定其修建的工程是否因危及濒危动物而应停止等。与对泰利库工程进行特殊豁免的观点不同，霍华德·贝克（Howard Baker）和约翰·考沃尔（John Culvar）共同拟定了一项提案，其中规定了新的行政豁免程序，该提案于1978年获得通过。

新的行政豁免程序仅在情势持续变坏而失去控制的情形下适用，法案授权由来自不同政府机构的代表组成的濒危物种委员会（Endangered Species Committee）受理豁免申请。申请的先决条件包括善意地进行磋商、考量所有替代方案、申请者进行的不可逆转的资源投入等。如果委员会认为工程建设已无替代措施，工程的收益大于保护物种的替代措施并且工程具有地区性或者全国性意义，工程应该得到豁免。

该委员会拥有了决定被保护物种生死的职权，因此被昵称为“上帝使团”（“the God Squad”）。委员会开始处理泰利库工程时，田纳西流域管理局在成本—收益分析上做的手脚即被戳穿。委员会发现，尽管工程已经完成了95%，但是完成工程建设的成本还是大于其收益，因此委员会一致否决了对泰利库工程的豁免。田纳西流域管理局只好偃旗息鼓，但是贝克议员没有放弃。通过在1980年《能源与水电发展财政拨款法》（the Energy and Water Develop－ment Appropriation Act for 1980）增加一个条款，他最终成功地让田纳西流域管理局完成了大坝建设。卡特总统很不情愿地签署了该提案。法案生效后12个小时以内，田纳西流域管理局即重新开始了大坝建设。

令人惊讶的是，蜗牛镖也避免了灭绝的命运。与法庭上的专家证词不同，迁移活动获得了成功，在其他支流上又发现了更多数量的蜗牛镖。4年以后该物种即从濒危物种名录中剔除出来，关于该鱼类的关心也随着争议的结束而结束。

六、后续影响

在田纳西流域管理局诉希尔案中，联邦最高法院险些剥夺了《濒危物种法》和其他环境保护法的可执行性，他们最终作出选择认可了法案的效力。伯格法官允许对法案默示修订的观点将会构成对环境保护的致命打击。同在泰利库工程案例中一样，立法者不可能有足够的时间审查每一个豁免申请或者拨款提案中可能对法律进行的修订，因此如果让拨款委员会的报告和听证材料成为对法律的修订，则会让问题变得更加错综复杂。如果视这些材料为法律的修正案，那么任何法律都难逃被修订的命运。田纳西流域管理局诉希尔案否定了这种推理方式，并要求国会在作出决定将一项工程排除在法律适用之外时作出明确表态。

田纳西流域管理局诉希尔案也建立了法院对违反环境保护法的行为拒绝签发禁令的自由裁量的界限，自此以后的其他判决都确认了该观点：在此类案件中法院无权自由裁量。因为法官们并非在任何场合下都能把握环境法的原则和基础，所以该界限是必需的。判决确认了国会采取任何其认为合适的方式以保护环境的权力，而不必考虑法官个人关于某项工程的态度。

判决指出将在建工程排除在第7条适用范围之外会构成对《濒危物种法》的重要一击。因为这首先面临的难题就是如何决定工程建设到何种阶段方可纳入《濒危物种法》的适用范围。其次如果将在建工程排除在外，已竣工工程当然也不在其适用范围。判决认为《濒危物种法》适用于所有工程，因此法院避免了对真正需要排除适用的工程的错误干涉。如果法院作出其他判决，将会鼓励承建单位加快进度以尽快使工程建设完成到不受法律调控的阶段，进而避免因《濒危物种法》的适用而导致建设终止的后果。最后，管辖被保护物种名录的政府部门因此判决而受到相当的压力，他们应尽快将新物种增列到名录中。因为任何延误都会导致一项工程建设进入不可逆转的阶段，而可能造成被忽视物种的灭绝。

另外，田纳西流域管理局诉希尔案对《濒危物种法》第7条中“行为”一词作了宽泛的解释，该解释直到今天依然有效。不论工程项目何时得到审批，也不论物种什么时候被列为珍稀物种，联邦政府的任何相关行为都必须遵守《濒危物种法》。判决认为承建单位必须持续磋商和讨论工程对珍稀物种的影响，通过磋商以发现对珍稀物种威胁更小的替代方案。

判决的语言风格也是值得一提的。判决书用词的激昂和修辞上最高级的使用，现在不仅为濒危物种保护的支持者所效仿，而且为反对者所借鉴。濒危物种保护的支持者以此主张法院应该严格执行法律，而反对者则以此主张应弱化成文立法的作用。

判决的结果彰显了实施和执行环境保护法中的难题。最高法院判决中有一票赞成泰利库工程应继续进行，尽管其对蜗牛镖构成威胁，即使是在国会，泰利库工程也只是勉强通过了濒危物种委员会的审查，泰利库工程案以后，国会就很少使用豁免某项工程的权力了，并且豁免也更难获得。值得注意的是，在泰利库工程和其他工程等案件中，《濒危物种法》的执行都是通过公民私人诉讼和法院对法律的强有力解释来实现的。虽然《濒危物种法》也有其他环境立法中存在的所有缺陷，但是《濒危物种法》最终还是保留了这一途径。

泰利库大坝的修建毁掉了一条河、许多农场和不少历史遗迹，因此案件以反对者的明显失败而告终，但是却标志着《濒危物种法》和环境立法的重要胜利。作出任何其他判决都会导致《濒危物种法》丧失其执行的真正利齿。正是由于田纳西流域管理局诉希尔案，在让社会为其行为对其他物种承担责任方面，使《濒危物种法》成为众多环境保护法中最为有效的法律。今天，泰利库水库代表着政治的顽固，而纳西流域管理局诉希尔案的判决则宣告了法治的胜利。

【注释】

[1]本文为Thomson Reuters出版集团Foundation出版社出版的《环境法故事》（Richard J.Lazarus，Oliver A.Houck（ed）：Environmental Law Sto－ries，Foundation Press，2005）第四章之摘要译文，原作者为Holly Doremus。该摘要已获Thomson Reuters公司之批准。摘要写作由武汉大学社会弱者权利保护中心负责。Thomson Reuters集团、Foundation出版社、West公司以及本文作者不对本摘要的翻译或摘要本身负责，并对该摘要的译文不作评价。

[2]武汉大学法学院本科毕业生，现从事英语教学工作，负责根据原文写作本文英文摘要。

[3]武汉大学国际法研究所博士研究生。

[4]参见彼得·梅司特（Peter J.Messitte）：《上诉许可令（writ of certi－orari）：裁决复审的案件》，载http://usinfo.org/E-JOURNAL/EJ_Supre-meCourt_gb/messitte.htm.［2009-07-25］——译者注。