美国货车运输业案

美国货车运输业案^[1]

——没有发动起来的巨型炸弹

Jason Law^[2]　著　项焱^[3]　译

一、简　介

2001年，美国最高法院就惠特曼诉美国货车运输业协会案（Whitman v.American Trucking Ass’ns）（美国货车运输业案）^[4]作出判决，该判决涉及美国国家环境保护署（Environmental Pro－tection Agency（EPA））颁布的《国家环境空气质量条例》（Air Quality Regulations）的合法性。为应对环境组织提起的起诉，美国国家环保署于1997年修订了环境空气质量标准，降低可允许的臭氧和悬浮物（可吸入颗粒）水平，该署把允许臭氧水平由每8小时0.09ppm^[5]降低到0.08ppm。包括美国货车运输业协会在内的好几家私人公司，以及密歇根州、俄亥俄州和西弗吉尼亚等州，一起向修订后的条例提出质疑，它们认为国家环保署的行为超出了其获得的授权范围，其中还包括以下观点，即在空气质量管理领域授予环保署的权力过于宽泛，从而不是宪法上可接受的授权。国家环保署的质疑者们还主张，环保署在设定标准时应把符合标准所需成本考虑进去，采取一些对企业造成的负担不那么繁重的替代措施；还应该结论性地证明维持修改前的标准会引起重大损害。

在参照几乎没有使用过的非授权原则（nondelegation doc－trine）后，哥伦比亚特区巡回法院作出了不利于国家环保署的判决称，为了避免非授权问题，该署必须确立“授权明确性原则”，解释选择特定的允许污染水平的原因，及该署在设立臭氧和悬浮物标准前未这样做的原因。美国最高法院在受理上诉后，推翻了哥伦比亚特区巡回法院的判决，并澄清说，非授权问题发生在国会制定的成文法中，而非发生于行政机关在解释这些法律的行为时，在授权国家环保署颁布针对国家环境空气质量标准的成文法中也不存在非授权问题。

二、社会和法律背景

（一）法规概要

20世纪70年代，由于普通法在恰当控制环境危害方面的失败，诸如《清洁空气法》（Clean Air Act）等法律开始出现。《清洁空气法》采取了不同于传统普通法民事侵权行为原则的预防性措施——在传统的普通法原则中，通常是在重大危害已经发生或几乎一定会发生之后才对问题进行诉讼、赔偿和解决。20世纪六七十年代出台了很多诸如《清洁空气法》之类的法律，这表明了对一种预防性方法的拥护。通过这种预防性途径，在重大伤害显现之前就可以采取纠正措施。

20世纪八九十年代，工商业界在反对预防性措施上取得了一些成功，他们强调政府管制的低效率和浪费以及小企业在遵守这些负担繁重的规章制度时面临的困难。他们寻求重新采用普通法原则——要求在伤害最终出现后再消除这些伤害和采取“合理的”纠正措施。有共和党总统和国会的支持，工商业界有了一个强大的平台来推动管制的解除。然而，当工商业界在实现减少管制的目标方面取得了一系列胜利后，他们常常发现，许多预防性问题，如环境保护，由于公众的高度重视而无法如其所愿地实现广泛的解除管制。因此，工商业界用诉讼策略来补充其立法策略，目的在于在法庭上获得对已经成文的预防性法律的更加有利解释。

（二）1970年《清洁空气法》

1970年《清洁空气法》是一项重要立法，该法授权国家环境保护署颁布和实施法规以保护公众免受空气中携带的臭氧和悬浮物等污染物的危害。在环境空气质量标准方面，该法规定国家环保署应设立“保护公众健康所必需的”标准，并规定这些标准应留有“足够的安全边际”。尽管该法要求环保署每5年重新审查一次其标准，但从1979年到1997年，该署从未对臭氧标准进行任何修订。作为对环境组织诉讼的回应，环保署修订了臭氧和悬浮物质可排放标准，进一步限制了它们的可排放量并且提高了工业界遵守法规的成本。环保署的决策依据是数据及对以下问题的判断：即什么样的标准最能保护公众健康免受更高污染水平的直接影响。

（三）解除管制的诉讼

解除管制的诉讼活动有一个关键是着重对规章制度提出“成本—效益分析”的要求，而不是为那些保护公众健康法规的其他方法提供机会。这可以理解为要求行政机关既要找到重大风险（或风险的可能性）的证据，又要在实施法规以解决某个问题前对此风险和遵守法规的成本进行权衡。在这些要求方面，工商业界的拥护者在1980年最高法院审理的苯（Benzene）污染案中取得了部分成功。在该案中，职业安全与健康管理署（Occupational Safety and Health Administration）被要求在进一步限制工作场所允许的苯污染水平前必须证明重大伤害风险的存在。虽然判决没有直接要求在实施法规前进行成本—效益分析，但它的实际影响是要求各种机构通过正规的风险评估量化当前的风险，而这一步骤对任何全面的成本—效益要求都是一个必要的基础。最近，一些被认为倾向于倾听工商业界论点的法官被提名为最高法院法官，这给了工商业界一种希望。美国货车运输业案可能在法规的制定和实施方面进一步强化成本—效益分析的作用。

工商业界的论点面临的一个障碍是先前哥伦比亚特区巡回法院判决的一个判例，即铅工业协会诉国家环保署（EPA）案（Lead Industries Ass’n v.EPA）。1980年的这个判决认为，当环保署制定环境空气质量标准时，不应考虑经济利益或技术上的可行性。^[6]在美国货车运输业案期间，铅工业案中的裁定在其他至少3个下等法庭得到再次肯定，但最高法院之前没有对任何此类案件进行过审理或裁决。美国货车运输业案被认为是一个良机，可能让最高法院抛开哥伦比亚特区巡回法院在铅工业案中的裁定并使经济成本成为国家环保署（EPA）颁布环境空气质量法规时必须考虑的问题。

（四）非授权原则

非授权原则是一项很少被使用的限制国会立法内容的宪法原则。虽然到目前为止该原则只被最高法院在废除国会立法时使用过两次，但非授权的概念被证明和美国货车运输业案有关。非授权原则的基本前提是立法权应严格被立法机关掌握——国会不得放弃其制定法律的单方面权力，除非它以一种能提供充分指导的方式授权给行政机关，以便司法机构能认定其立法是以一种忠于国会意图的方式进行的。这样，无论何时国会授权一个行政机关在某一领域颁布法规，它都必须给该机构提供可遵循的“明确性原则”，而不能简单地授予该机构不受限制的制定法规的权力。最高法院适用过这一原则的两起案件，即巴拿马精炼公司案（Panama Refining）^[7]和谢克特家禽公司案（Schechter Poultry），^[8]都发生在1935年。在巴拿马精炼公司案中，最高法院废除了一项称总统有权实行汽油配额制度的法令，但没有解释总统被授予了哪些具体权力；在谢克特家禽公司案中，总统被赋予了批准商业界起草的贸易法规以保证“公平竞争”的权力，但没有为其提供说明什么是“公平竞争”的指导方针。法院裁定：如此广泛的授权意味着总统可以挑选自己认为合适的指导方针。

现在，非授权原则已经没有多少实际影响力，因为最高法院已经对一些非常广泛的授权表示支持。现代社会不断增加的需求促使政府必须管理社会的方方面面，而法院不太可能否决表面上很广泛的立法权的授予。尽管历史如此，哥伦比亚特区巡回法院在美国货车运输业案中援引了非授权问题，发现环保署对《清洁空气法》中环境空气质量条款——颁布“保护公众健康所必需的”标准的需要——的解释如此宽泛以致在这样的解释背后没有“明确性原则”。

三、哥伦比亚特区巡回法院的审理

在哥伦比亚特区巡回法院，美国货车运输业案被提交给一个由3名法官组成的合议庭，其中两人由里根总统任命，一人由克林顿总统任命。由于有两名里根任命的法官，似乎该法庭会支持工商业界的利益，而对于工商业界来说，判决只能算是有条件的成功。虽然法庭排除了环保署基于铅工业案判例而作为考虑因素使用的成本—效益分析，但法庭仍将环境空气质量标准发回环保署以进行更深入的考虑。从某种意义上说，这对工商业界是一次挫折，一直以来他们都在致力于组织论据来反驳铅工业案的判决，认为铅工业案的审判庭错误地解释了《清洁空气法》，还称空气质量标准的修订受其他规定的支配，这些规定应被解释为要求考虑遵守空气质量标准的成本和可行性。

从另一角度来看，该案的判决在使最高法院重新审视铅工业案的裁决方面对商业利益起到了促进作用，因为哥伦比亚特区巡回法院的非授权裁决的新颖性几乎可以确定引起了最高法院的注意。虽然诉讼人没有强调非授权的观点，但史蒂芬·威廉法官（Judge Stephen Williams）的判决认为环保署没有从该机构自己对《清洁空气法》的解释出发建立一套“明确性原则”，这就构成一种环保署必须在颁布法规前纠正的违宪授权，法院认为环保署仅仅是出于相信较低的标准理所当然会更安全而简单地降低了标准，但并未就为什么没有采用更严厉的标准作出任何解释。这样的裁决限制了行政机关可以如何解释立法机关授权而不是对授权本身进行限制，是对非授权原则传统观点的一种新的扭曲，传统的非授权观念是对国会可以做什么的限制，这与哥伦比亚特区巡回法院的裁决造成的对行政机关应该怎样履行法律规定的限制是相反的。

工商业界和政府对美国货车运输业案的判决都不满意。政府不满意法庭提出非授权性问题以及这一判决对将来的行政行为的潜在后果，而工商业界想要的裁决是将《清洁空气法》理解成在考虑颁布法规时允许甚至是要求进行成本—效益分析。双方都要求最高法院审理他们的上诉，尽管最高法院先前就已拒绝了对3件关于在《清洁空气法》中使用成本—效益分析的案件审理，而哥伦比亚特区巡回法院提出的非授权问题的重要性足以使最高法院同意听审。

四、最高法院的审理

无论是成本—效益分析问题还是非授权性问题，政府都有一种相对直接的方法来支持环保署——按照这一观点，哥伦比亚特区巡回法庭的判决是无先例的和不正当的。在成本—效益分析问题上，最高法院应简单地坚持铅工业案后那些先例，驳回要求环保署在考虑制定或调整空气质量法规时可以使用成本—效益分析的主张。对于非授权的态度，在之前的无数案例中，现行的非授权原则已经被认为是在和《清洁空气法》中的术语一样广泛甚至更广泛的成文法中得到了满足，而且威廉法官认为，把非授权原则用于行政机关对成文法的解释也是一种非常新颖的观点，政府的论据也得到了行政机关超过30年不断地对《清洁空气法》的实践和解释的支持。

工商业界要做难度高得多的辩护，他们决定不对哥伦比亚特区巡回法院作出的非授权论点进行辩护，而是把辩护重点放在铅工业案是如何通过阻止国家环保署考虑成本—效益，为行政机关造成了一个哥伦比亚特区巡回法院所致力解决的问题。他们主张，对法令最好的解读——也是能够避免任何非授权问题的解读——需要进行反补贴考虑（换句话说，考虑成本和效益）以适当避免赋予环保署不受约束的决定权。在支持成本—效益分析方面，工商业界称成本—效益分析的使用仅仅是一种常识，争取只要成文法为明令禁止时，成本—效益分析应当成为行政机关进行决策时必须考虑的默认因素。大量的工业界同业者向法院提交法庭之友报告以支持工商业界。并且，著名的劳伦斯·确伯（Laurence Tribe）教授也站在他们一边提交了法庭之友报告。

最高法院一致决定支持政府。法院不同意哥伦比亚特区巡回法院对非授权原则的陈述，并解释说非授权问题只存在于国会和国会颁布的成文法中，而不存在于行政机关实施和解释成文法的方式。由于最高法院先前已经拒绝在比《清洁空气法》范围更广更模糊的法令中寻找授权问题，相信最高法院会认为环境空气质量规定存在非授权问题对所有人来说都只不过是痴心妄想。因此，法院发现该法已经包含了充分的授权明确性原则，环保署作出其管制决定时可以援引使用。

对于成本—效益问题，法院并不认为工业界有关成本—效益分析的论据具有说服力——一部要求法规保护公众健康的成文法仅仅意味着不计工业成本保护公众健康。最高法院认为其他与公众健康相配合的成文法明确地表达了在制定规章制度时必须把成本考虑在内，因此拒绝认定国家环保署在颁布法规保护环境空气质量时需要把成本考虑在内的隐含要求；当需要成本—效益分析时，国会知道应该何时去要求进行成本—效益分析。

五、法律和社会后果

美国货车运输业案对工商业界来说可能是一个里程碑式的案件，它本可能对美国颁布预防性环境保护法规的努力造成严重的阻碍。根据美国行政法，此案在进一步澄清非授权原则的无力地位方面具有重大意义——最高法院的一致判决，驳回了哥伦比亚特区巡回法院对原则的陈述，并认定如“保护公众健康所必需的”等具有开放性结构的语言对克服授权问题来说已足够明确。

就环境权利而言，如果最高法院允许对某一成文法重新进行成本效益分析，而在30年的成文法解释中始终都排除这种成本效益分析的方法，那么许多其他类似的目的在于环境保护的成文法都将受到影响。环境权利的意义不在于在法庭上提出环境权利，而在于当面对工商业有组织的质疑时，以预防性法规的形式认可立法动议。这次胜利仅仅是因为，如果国会没有要求，最高法院不愿意写入一项对工业有利的假定——但仍然给工商业界争取立法改革留有余地，以及保留其质疑其他成文法的能力——这些成文法可能拥有在降低监管程度的诉讼中更易于发现的空隙。

【注释】

[1]本文为Thomson Reuters出版集团Foundation出版社2005年版《环境法故事》（Richard J.Lazarus，Oliver A.Houck（ed）：Environmental Law Stories，Foundation Press，2005）第十章之摘要译文，本文的原作者为Chris－topher H.Schroeder，作者为本摘要的写作提供了巨大的帮助，并修改了原先表达不准确的地方；该摘要已获Thomson Reuters公司之批准。摘要内容由武汉大学社会弱者权利保护中心负责，Thomson Reuters集团、Foundation出版社、West集团以及本文作者不对本摘要的翻译或摘要本身负责，且对该摘要的译文不作评价。

[2]纽约大学法学院二年级学生。

[3]法学博士，武汉大学法学院副教授，武汉大学社会弱者权利保护中心未成年人权益保护部部长。

[4]惠特曼诉美国货车运输业协会案，531U.S.457（2001）.

[5]ppm＝10^－6

[6]铅工业协会诉国家环保署案，647F.2d1130，1148－49（D.C.Cir.1980）.

[7]巴拿马精炼公司诉瑞安案，（）293U.S.3881935.

[8]谢克特家禽公司诉合众国案，295U.S.495（1935）.