国际人道法在人道军事干涉中的适用

三、国际人道法在人道军事干涉中的适用

(一)单边人道军事干涉

“在没有等级的体系中，单边行为必然是决策的表现方式。”^[11]从这个意义上讲，单边人道军事干涉在我们这个时代确实无法避免。毫无疑问，单边人道军事干涉的行为涉及使用武力的问题，因此，对其适用国际人道法是没有什么问题的。虽然现有国际人道法绝大部分内容已经主要集中体现在1949年《日内瓦四公约》及其附加议定书之中，从事人道军事干涉的国家或国家集团有可能以不是该公约缔约国为由而拒绝对其加以适用，但根据1949年《日内瓦四公约》共同第2条的规定，冲突一方虽非缔约国，其他曾签订本公约的国家在其相互关系上，仍然应当受公约的拘束。如果上述非缔约国接受并援用本公约的规定时，则各缔约国与该非缔约国的关系也应当受本公约的约束。1977年《日内瓦四公约第1附加议定书》第96条又重申了这项规定。而从人道军事干涉者所应适用国际人道法规则所涉及的范围和内容来说，在这里有必要回顾1907年海牙第4公约和1977年《日内瓦四公约第1附加议定书》中“马尔顿条款”(Martens Clause)的规定:“在本议定书或其他国际协定没有包括进去的情况下，平民和战斗员仍然受来源于既定习惯、人道原则和公众良心要求的国际法原则的保护和支配。”显然，这种规定是对上述人道军事干涉者企图规避国际人道法的一种有力限制。

不过，人道军事干涉到底应如何适用国际人道法却并不是一个容易回答的问题，因为这首先需要解决有人道军事干涉背景的国内武装冲突到底属于哪一种类型的武装冲突的问题。在切实存在这种外部军事干涉的情况下，如果将这种武装冲突视为一个国际性的武装冲突，那么就全部适用所有的国际人道法规则，这是没有什么问题的。问题在于，被干涉国政府往往因害怕内部冲突局势国际化而拒绝适用调整有关国际性武装冲突的人道法规则。而如果将这种武装冲突看做一个国家内部的武装冲突的话，从保护战争受难者权利的角度来看，在国内武装冲突期间适用国际人道主义规则方面存在三个方面的问题:其一是国际条约只对政府和政府有关行为有约束力，对反叛一方没有约束力;其二是人权公约中的某些保证条款在紧急情况下可能被中止其效力;^[12]其三是东道国政府很可能借口维护内部事务主权而限制或拒绝适用国际人道法规则。对于第一个问题来说，在一国发生内乱的情况下，某些国家为保护其在当地的商业或侨民利益，在一定条件下可能有限地承认该国叛乱者为叛乱团体，该叛乱团体从而获得了国际法上极其有限的主体资格地位，但该国叛乱团体并不能因此具有国际法上的缔约能力，对于作出承认的国家来说，这种承认只是单方面承诺在该国政府军与叛乱军队发生武装冲突的情况下秉承中立而已，有关国际人道法公约也就难对一国叛乱团体予以适用。尽管1949年《日内瓦四公约》共同第3条及其第2附加议定书对于约束非国际性武装冲突中的各个派别起到了一定的作用，但适用范围却相当有限。如1977年《日内瓦四公约第2附加议定书》第1条第1款规定，在缔约一方领土上的武装部队，如果对一部分领土行使了控制权，从而使其能够进行持久而协调的军事行为，其武装部队与其他有组织的武装集团之间的一切武装冲突也适用公约规定的国际人道法规则。由于相对于交战团体，叛乱团体实际并没有“对一部分领土行使了控制权，从而使其能够进行持久而协调的军事行为”，因而适用有关日内瓦公约及其议定书仍然存在一定的困难。另外，从国家的实践来看，尽管许多适用于非国际武装冲突的习惯国际人道法规则既约束各国，也约束一个国家内部的各反对派武装，但对某些规则是否属于习惯人道法规则进行识别又存在巨大的困难。这些问题都严重制约了1949年《日内瓦四公约》及其相关议定书对国内有关武装派别包括叛乱团体适用的实现。而对于第二个问题来说，几乎所有的国际人道法公约或人权公约的实施都有相应的条件:首先适用的对象一般应该是该有关公约的缔约国，对于这点，前面已经有所论述。其次就是不得威胁缔约国的国家安全或公共秩序，有关缔约国从而可以提出相关保留，或者拥有“克减条约下义务”甚至“退出公约”的权利，如1966年的《公民权利和政治权利国际公约》第4条规定，“在社会紧急状态威胁到国家的生命并经正式宣布时，本公约的缔约国得采取措施克减其在本公约下承担的义务……”而1949年《日内瓦四公约》及其议定书都规定缔约国拥有自由退出公约的权利。对于第三个问题来说，如果将有人道军事干涉外部背景的武装冲突看做是一个国内武装冲突的话，尽管名义上适用1977年《日内瓦四公约第2附加议定书》没有太大的问题，但这样一来，其所适用的人道法规则的范围和内容也就大大缩小了，而这与国际人道法的精神是相背离的。另外，该议定书第3条第1款还明确规定:“本议定书的任何规定不应援引以损害国家的主权，或损害政府用一切合法手段维持或恢复国内法律和制度或保卫国家统一和领土完整的责任。”该条款的规定有可能为有关国家以外部干涉其内部事务为由而限制适用甚至拒绝适用该公约提供机会。

总之，在拥有外部人道军事干涉背景的国内武装冲突发生期间，这种采取要么适用国际性武装冲突规则，要么适用非国际性武装冲突规则的做法似乎是徒劳的。因为一个国家的内部冲突或战争往往因为外部军事力量的介入而变得非常复杂，在这种情况下，很难区分这种武装冲突到底是国际武装冲突还是国内武装冲突，比较方便的做法是视其为“国际化”的武装冲突或“混合型”的武装冲突，不过，这种做法可能又会加剧人道法规则适用的混乱。为了最大程度地实现人道保护的目的，笔者以为，最好的办法将是消除两分法的尴尬，规定都适用统一的国际人道法规则。另外，此举将带来两个好处:一是在允许外国干涉国际化了的武装冲突的情况下，可以消除冲突各方适用国际和国内武装冲突法律之间不协调的地方;二是如果具有统一的法律，不管一国是否承认对他国进行了军事干涉都要适用该法律，这样一来，即便由于政治原因而不愿坦言对一国内战进行了军事干涉，也不会对适用国际人道法产生大的影响。^[13]而且，对不论是什么性质的武装冲突都适用统一的国际人道法规则，也将减少有关国家对于因《日内瓦四公约第2附加议定书》第3条所规定的那种担忧，即担心因适用日内瓦公约而改变国家内部各个武装冲突派别法律地位的政治敏感性。^[14]

(二)联合国主导或授权的人道军事干涉

按照1945年《联合国宪章》第6章和第7章以及第42条、第52条(1)和第53条(1)等条款的有关规定，联合国有权自行或授权有关国家或区域性组织针对某国国内发生的人道紧急事件开展人道军事干涉行动，由于涉及使用武力的问题，因此，上述行动必须要适用国际人道法的有关规则。联合国成立初期仅对与国际人道法有关的个别领域，如战争罪犯的审判以及原子弹使用的合法性问题进行过关注。1947年成立的国际法委员会对有关武装冲突法规则的编纂表现出消极的态度，其理由是，《联合国宪章》已经禁止国家使用武力，对编纂战争法规则的努力和尝试可能会被理解为对联合国在保持国际和平与安全方面的能力缺乏信心。^[15]而在国际人道法的适用问题上，联合国在建立初期根本没有意识到自身会卷入到一个国家内部的冲突中去，因而更谈不上对其如何适用国际人道法等问题作出相关的规定。

冷战结束以来，发生在一个国家内部的武装冲突日益增多，这成为威胁国际社会和平与安全的一个主要挑战。为了解决一国内部冲突或战争引发的人道主义灾难或地区安全威胁，在实践中，联合国依据宪章第6章和第7章的规定创造性地开展了维和行动。有学者将联合国的这种维和行动概括为四代维和，其中未来第四代维和将以人道干预为主。^[16]而在整个冷战期间，由于受到否决权制度以及联合国自身资源有限的制约和影响，联合国主导开展的维和行动并不是很多。冷战结束后，由于一个国家内部冲突所导致的人道灾难事件增多，联合国于是越来越倾向于以“维和的形式”开展人道干涉行动。于是乎，从联合国维和的具体形式来看，不论是派驻军事观察团，还是派驻维和部队，维和行动也开始越来越多地以使用武力的方式介入到国家的内部冲突之中。^[17]

这样看来，既然出现了联合国主导或授权的人道军事干涉行动这样一个事实，适用国际人道法的问题也就提到了日程上。不过，这给现有国际人道法又提出了一个新的难题:因为之前的海牙公约、日内瓦公约及其议定书等国际人道法文件都没有就像联合国这样的国际组织是否适用以及如何适用国际人道法等问题作出任何规定。为了尽可能地扩大国际人道法的适用范围，尽管1949年《日内瓦四公约》共同第2条规定了非缔约国遵守有关条约的情形，但是，比较棘手的问题是，参与联合国维和部队的各方对外都是以联合国这个组织的名义开展维和行动的，并不是以单个国家的名义进行的。因此，国家的实践主要基于这样一个观念，像联合国这样的维和部队主要是依据联合国宪章来开展维和行动的。原则上，一个国家接受和适用某项条约的前提应是依据条约法的有关程序缔结或加入该条约，因为它们是为联合国开展行动而不是为了国家受公约的制约。然而，最起码它们也应该受到习惯国际人道法的约束和规范。^[18]而且，联合国作为一个国际多边组织，在适用和遵守国际人道法方面并非处于一个法律真空地带，因为国际人道法在其本质上也是各国在非和平时期为保护最低限度的人权而制订的国际法规则，从联合国宪章及其相关法律文件对保护人权的相关规定来看，联合国显然具备适用国际人道法的法理基础。

为了显示联合国武装力量对国际人道法的尊重，以及统一联合国维和武装部队适用国际人道法的问题，1999年8月6日，为纪念1949年《日内瓦四公约》通过50周年，联合国秘书长安南在签署《关于联合国维持和平部队遵守国际人道法的公告》(Observance by United Nations Forces of International Humanitarian Law，Secretary-General's Bulletin)时重申国际人道法同样适用于联合国维和部队。秘书长签署的这一公告具体规定了维和部队适用国际人道法的基本原则和规则。这些原则是联合国部队在强制行动中作为战斗员或在维和行动中自卫情况下最起码要遵守的，且在交战期间和战斗结束之前一直适用。因此，这些基本原则和规则适用于实施行动和维持和平行动。^[19]这项报告对联合国维持和平行动的所有成员具有约束力，已传达到所有维持和平特派团，标志着正式承认国际人道法适用于联合国维持和平行动的开始，这项措施将适用于联合国部队积极参与化解的武装冲突局势。^[20]2003年12月11日至12日，在瑞士日内瓦举行的多国和平行动专家会议上，各位专家就联合国授权使用武力中关于国际人道法和国际人权法的适用问题进行了讨论，会议达成的一致观点是，国际人道法的适用从联合国武装力量介入从而能被称为武装冲突战斗的那一时刻起就已经开始了。^[21]而从实践来看，令人欣慰的是，在根据联合国授权所开展的行动框架内，尽管1949年《日内瓦四公约》的可适用性问题很少得到承认，但是该公约的规定事实上有时会被多国部队所援引。

然而，在具体如何适用国际人道法规则问题上，联合国国际维和部队也存在到底适用国际性武装冲突规则还是国内武装冲突规则的选择问题，在这个问题上也没有明确的法律规定，这也是需要解决的问题，除此之外，联合国部队还存在其他难以解决的法律难题。如在绝大多数情况下，维和部队并非是冲突的一方，其成员也不属于战斗员，联合国维和部队成员的所属国与东道国之间更不存在交战关系。这样一来，如果维和部队没有使用包括自卫在内的武力，一般情况下也就不存在适用国际人道法的问题。只有在维和部队因自卫或经安理会授权而使用武力，从而参与或介入到武装冲突的特殊情况下，维和部队成员才适用国际人道法以及所属国参加的国际人道法条约等，这包括:1949年8月订立的《日内瓦四公约》及其两项附加议定书，1954年5月订立的《关于发生武装冲突时保护文化财产的公约》。^[22]但值得关注的问题是，联合国维和部队在适用国际人道法的时间上有没有明确的限制?也就是说，当军事行动结束而实施军事占领的时候，国际人道法是否继续在一国国内武装冲突中予以适用?因为上述联合国秘书长公布的有关遵守国际人道法公告第1条已经明确规定，“本公告中所规定的国际人道法基本原则和规则适用于作为战斗员积极参加武装冲突的联合国部队，并且仅适用于其积极参加武装冲突之时。”显然，在缺乏武装对抗或占领状态的情况下，国际人道法对联合国多国部队并不适用，或者已不再能够继续适用。在这种情况下，只有国际人权法以及部队部署国的法律和规章仍能继续适用。就联合国多国部队对一国领土实施控制这种情况而言，国际人权法的实施有时却是十分困难的。导致这种情形的一个原因在于，国际人权法的法律框架是为各国设计的。维和行动的使命正在从提供援助和支持向直接对一国领土实施某种程度的控制发生转变，而这种转变也制造了新的挑战。^[23]如果不继续适用国际人道法上的有关占领法规，联合国多国部队可能无法合法开展工作，但如果对其加以适用的话，又存在如何确定其适用身份的难题。联合国的多国维和部队与一般国家实施的占领不同的是，他们实施的占领并不是为了某个特定国家的利益，而是为了确保当地居民的安全。而且，依据1949年《日内瓦四公约》的规定，维和多国部队并不能直接适用占领法规则，他们必须事先与被占领国达成相关的临时性行政管理方面的协议。如果当地主权政府不复存在，国际部队可能起到担负占领方的作用。^[24]