美国对非政策的历史演变

二、AGOA的立法背景:美国对非政策的历史演变

任何事物都是特定历史阶段的产物。AGOA的诞生也有其特定的历史背景。从根本上讲，AGOA是美国日益重视非洲大陆的重要价值、逐步调整对非政策的重要成果。它是美国对非经济战略的重要组成部分，是美国政府对非经济政策的基石，同时也服务于美国的对非政治与军事战略，服务于美国的全球反恐战略。总之，AGOA着眼于美国在非洲的国家利益。

自20世纪60年代以来，非洲大陆的许多前殖民地纷纷取得了独立地位，一些新的国家开始屹立于世界民族之林。主要受冷战思维的影响，在很长一段时间内，美国政府的决策者并不把非洲大陆作为外交政策的中心，也不重视非洲国家在经贸领域的重要价值。在20世纪90年代以前，美国在非洲的经济战略主要体现为向部分具有军事利益的非洲国家(主要包括肯尼亚、利比里亚、索马里、苏丹、扎伊尔、埃塞俄比亚等六国)提供直接的经济援助，而这些措施的主要目的是为了消除苏联在这些国家或地区的影响，而不顾这些国家内部非民主的政治体制和经济弱点。^[4]同时，由于期望法国在非洲国家(特别是法语国家)抵制共产主义的渗透，美国任由法国垄断了非洲地区的贸易。^[5]总之，冷战使美国难以客观审视非洲大陆的真正价值，对非政策因此只服务于冷战和遏制苏联的地缘政治考虑(geopolitical considerations)。^[6]

20世纪90年代，随着两极对峙格局走向解体，以政治利益和军事安全为核心要素的地缘政治学的重要性日益降低，而以产业竞争力和综合国力为核心要素的地缘经济学的地位逐步提高。冷战结束后，美国面临着以经济挑战为特征的新威胁，新威胁不再是传统意义上苏联军事进攻的威胁，而是来自日本、统一的欧洲以及亚洲新兴工业化国家的经济挑战。在国际政治出现微妙变化的大背景下，当时的克林顿政府在战略思想上实现了以地缘政治为重心向以地缘经济为重心的转移。穿过冷战的迷雾，美国开始在对外政策中重新考虑非洲的重要经济价值。同时，贸易被普遍认为是扭转当时美国严峻的经济形势的“良方”，新的贸易政策也因此构成克林顿执政纲领的重要组成部分。^[7]可以说，国际形势和美国国内政局的重大转变为AGOA的诞生提供了基本的土壤。

另一方面，非洲自身的情况也向着好的方向发展。自20世纪90年代以来，非洲动荡的政局逐步走向稳定，经济持续出现增长的势头，其潜在的战略价值开始显现，并日益得到美国领导者的重视。例如，非洲的市场潜力巨大、有美国需要的大量矿产资源、美国企业在非洲的投资回报率很高等。美国政府根据非洲形势变化和美国全球战略考虑，重新审视了非洲的战略价值和美国在非洲的战略利益，并着手调整非洲政策，新的非洲政策由疏远非洲变为重视非洲，将政策重心由政治转为经济，由援助转为贸易和投资。^[8]由此，美国对非洲的态度也愈加积极。

乌拉圭回合多边贸易谈判结束之际，美国开始考虑正式以法律形式确立对非贸易政策。乌拉圭回合达成的一系列多边贸易协定的主要宗旨是减少甚至消除国际贸易的各种壁垒，要求各国降低市场准入的门槛，促进国际贸易的自由化进程，从而促进经济资源在全球范围内的优化配置。但在这一过程中，非洲的一些小国或穷国执行乌拉圭回合协定、应对贸易自由化浪潮冲击的能力令人担忧，关键是有可能对美国在非利益产生不利影响。参议院财经委员会(committee on finance)认为，“乌拉圭回合协定，特别是农业协定，将有可能对非洲国家的进出口能力产生影响;因此，委员会主张应及时建立对非洲的综合性贸易和发展政策，并相信这将有利于美国的经济和国家安全利益”。^[9]1994年，美国国会在通过旨在执行WTO协定的《乌拉圭回合协定法》时，特别要求总统在5年内每年向国会作出报告，探讨如何建立和实施一个综合性的对非贸易政策。1996年2月，克林顿政府提交了第一份报告，该报告就如何增加贸易往来、促进经济改革、改善投资环境、强化民主治理等方面进行了阐释，并特别指出，传统的经济援助在满足非洲国家需求方面的作用已经日渐式微。

第105届国会决定正式开始对美国对非贸易法案进行审议，AGOA的立法草案也正式进入国会参众两院的议事日程。1997年4月，部分议员提交了一份名为African Growth and Opportunity Act的新议案(H.R.1432)。该议案主张:增加撒哈拉沙漠以南的非洲国家的纺织品与服装进入美国市场的机会，如取消所有的配额限制，同时要求这些国家建立签证制度，以防止非法转运;修改普惠制安排，授权总统向所有适格的撒哈拉沙漠以南的非洲国家的产品提供免税待遇，进口产品须不具有进口敏感性(import-sensitive)，也就是不会对美国的国内产业造成损害或损害威胁。经过多次争论和修改，众议院于1999年7月以234票对163票通过该法案;参议院于1999年11月以74票对23票通过该法案;2000年4月，参众两院召开大会，就有争议的部分(特别是纺织品与服装条款)进行了协商，并确定了AGOA的最终文本;2000年5月，克林顿总统签署了《2000年贸易与发展法》(AGOA为该法案第一部分的内容)，AGOA于同年10月1日起生效。2000年之后，国会分三次不定期地修订了AGOA，如扩大AGOA项下的产品范围、延长其有效期等，下文将三次修订的法案分别称为AGOA II(2002年)，AGOA III(2004年)和AGOA IV(2006年)。