对的若干评价

四、对AGOA的若干评价

(一)贸易增长效果并不完全令人满意

从总体上讲，自AGOA实施以来，美国与撒哈拉沙漠以南的非洲国家之间的贸易来往有了较大幅度的增长，考虑到绝大多数撒哈拉沙漠以南的非洲国家都属于AGOA的受惠国，而且AGOA涵盖的产品范围也很广，因此可以认为该法案对于美国和非洲国家之间的贸易增长确实起到了较大的推动作用。例如，自2000年以来，斯威士兰对美出口贸易额呈逐年递增的态势。1999年，斯威士兰对美国的出口额仅为3770万美元，2001年增至6490万美元，2004年达到1.99亿美元。同一时期，莱索托的对美贸易额同样出现了急剧增长的势头。^[17]事实上，不少非洲国家对AGOA持赞誉的态度，并积极要求延长其有效期。^[18]现任美国贸易代表苏珊·C.施瓦布(Susan C.Schwab)也指出，自从2000年AGOA实施以来，截至2006年底，美国与撒哈拉沙漠以南的非洲国家之间的双边进出口贸易额增长了143%。^[19]另外，AGOA项下的贸易优惠也吸引了更多的外国直接投资(FDI)进入非洲国家。据统计，进入撒哈拉沙漠以南的非洲国家的FDI从2002年的128亿美元，增长到2005年的202亿美元，增长幅度为58.1%。^[20]

但是，当我们把目光投向国别贸易关系时，情况就并非如此乐观了，因为不同的受惠国与美国的贸易关系存在较大的差别。本文选取了7个具有代表性的AGOA受惠国来分别考察其2004年至2006年间对美出口的情况，其中既包括南非、安哥拉、尼日利亚这样发展水平较高的非洲国家，也包括赞比亚、贝宁、布基纳法索这样的较落后的非洲小国。

表二　AGOA部分受惠国出口至美国的贸易额^[21](单位:百万美元)

尽管总体上撒哈拉沙漠以南的非洲国家对美出口有较大幅度的增长，但这种贸易增长的分配却是严重不均衡的。从表二我们可以发现，安哥拉、尼日利亚、南非等国家对美出口都有较大幅度的增长，其中安哥拉与尼日利亚是非洲著名的产油国，但是肯尼亚、赞比亚等小国的出口则往往止步不前，甚至贝宁的出口还有较大幅度的下降。显然，AGOA对贝宁、肯尼亚与赞比亚的出口贸易并没有起到预期的促进作用。^[22]相反，事实上正是美国的相关国内政策一定程度上遏制了贝宁等部分非洲穷国的对美出口。国际援助机构乐施会(Oxfam)的一份研究报告指出，美国政府对农产品的高额补贴是导致贝宁等非洲产棉国的对美出口竞争力下降、贸易总量止步不前的重要原因。^[23]即使是AGOA主要的受惠国、对该法案持肯定态度的塞内加尔也强烈批评美国政府为本国农业提供巨额补贴的政策，指出“这是非洲国家难以承受的”。仅2003年非洲棉花种植业就因此遭受了2亿美元的损失。^[24]

另外，就AGOA受惠国的出口商品结构来说，情况也难以令人满意。据美国贸易代表办公室披露的信息，目前AGOA项下的实际出口产品种类过于集中，主要为石油、铂、钻石、钢铁等资源密集性产品，而非石油产品的出口金额近年来甚至有所下降;部分受惠国也没有能力充分利用AGOA项下的优惠待遇，甚至某些国家未出口任何AGOA项下的受惠产品。例如，尽管有受惠国资格，2006年布隆迪、吉布提、几内亚比绍没有AGOA项下的任何出口记录，也没有一般普惠制项下的出口。^[25]

国内学者的研究结果也表明，AGOA实施以来，美国与非洲国家的贸易与投资的增长主要集中于非洲的产油国;尽管非洲国家的纺织品与服装的对美出口有所增长，但通过国别分析可以发现，美国对这类产品的进口主要集中于马达加斯加、毛里求斯、莱索托、南非、斯威士兰等寥寥可数的几个国家;另外，非洲国家有比较优势的农产品的出口贸易并没有出现显著的增长。2000年以来，尽管美国对非洲的进口连年攀升，但是石油等能源产品和矿产品所占的比重始终保持在80%以上;同时，美国对非洲国家的直接投资也都集中于这些产油国，集中于石油的开采等项目上。可见，AGOA的主要目的是实现美国自身的经济利益，这些政策的实施并没有给非洲国家经济的长期发展带来足够的帮助。特别是，“对于非产油国和最不发达国家来说，新贸易政策还没有表现出积极的作用”。^[26]

这充分说明，对于撒哈拉沙漠以南的非洲国家来说，AGOA提供的贸易机会并不等于贸易份额，市场开放也不等于市场占有，因为在利用机会、占有市场的能力方面，发展中国家存在较大的不足，例如出口企业的规模普遍较小且竞争力弱、缺乏足够的贸易人才等，而且许多发展中国家的国内经济结构还存在过于单一、出口贸易严重依赖一个或数个特定产品的弊病。

(二)纺织品与服装条款项下的原产地规则过于苛刻

自AGOA实施后，非洲地区的纺织品与服装对美出口增长一度十分迅猛。例如，自2001年起，埃塞俄比亚成为AGOA的受惠国之一，当年埃塞俄比亚通过AGOA向美国出口纺织品和服装的出口额仅为20万美元，但第二年就增长到130万美元。2005年和2006年分别达到520万美元和720万美元。^[27]不过，尽管AGOA的纺织品与服装条款极大地弥补了一般普惠制安排的产品范围的不足，较好地促进了部分非洲国家的纺织品与服装对美出口，但过于苛刻的原产地规则却影响了该条款的应有效用，同时与国际社会通行的增值百分比标准、税号改变标准等原产地认定办法也不符。

AGOA纺织品与服装条款项下的原产地要求可以归结为:适格的进口产品原则上必须使用美国的纱线、纤维、布料等原材料来缝制;某些情况下可以使用撒哈拉沙漠以南的非洲国家的布料来缝制，但此类出口产品的数量要受到一定的关税配额限制。例如，AGOA I曾规定，使用原产于撒哈拉沙漠以南的非洲的原材料制造的服装进入美国市场的总量不得超过当年美国进口该产品的总金额的1.5%，且在8年内这个比例逐步增至3.5%;AGOA III则将该比例提高了一倍，即在8年内，这个比例最高可达到7%。由此可见，AGOA的指导思想就是要求适格的进口产品尽可能使用美国的原材料，从而促进国内相关产业对撒哈拉沙漠以南的非洲国家的出口贸易。一种解释是，许多受惠国缺乏纺纱和织布的能力，因此难以提供足够的布料来制造服装。乐施会的一份研究报告却认为:AGOA对于服装产品的原产地要求根本无助于受惠国发展自己的纺织业或相关的原料产业;相反，鉴于过于苛刻的原产地要求的存在，本来应使发展中国家获益的政策却事实上促进了发达国家纺织品产业的发展，并对整个发展中世界造成了损害。该报告同时还指出，如果取消了上述原产地要求，毛里求斯2001年至2004年间在AGOA项下的出口增长将达到36%，而事实上该数据只有可怜的5%。^[28]

过于苛刻的原产地要求至少带来了以下消极后果:其一，扭曲了国际分工体系以及国际贸易的正常发展，也一定程度上阻止了受惠国企业的出口增长。因为受惠国企业在购买原材料时所考虑的主要因素不再是价格或质量，而是产地，例如尽管巴基斯坦生产的纱线质量更好、价格更低，但企业却最终选择了美国产纱线;其二，过于复杂的要求将使受惠国企业感到无所适从，给企业的决策带来不必要的困扰。为了确保贸易优惠真正落实到特定的目标国家，发达国家针对发展中国家的特惠贸易安排都会规定十分详细的原产地要求，相互之间难免有冲突之处。这客观上增加了受惠国企业的决策难度，因为针对不同的出口市场，企业必须满足不同的原产地要求，因此可能会产生以下荒谬的结果:某一服装产品在美国市场获得了优惠待遇，但同一产品在欧盟市场却遭到了拒绝;其三，繁杂、苛刻的规定提高了受惠国企业的出口成本。为了满足上述原产地要求，出口企业必须聘请专业人员来制作合乎规范的原产地证书和相关证明文件，从而产生了大量的人力、物力支出，同时还会产生大量的管理费用，这对于普遍规模较小的受惠国企业来说无疑是个沉重的负担，另外也抑制了企业使用AGOA项下贸易优惠的意愿，甚至构成所谓的“失去的优惠”(missing preferences)问题，即许多出口产品未能享受到应得的贸易优惠待遇。

当然，上述原产地要求也有一个例外情况，即特殊情况下允许进口产品使用原产于任何其他国家的布料或纱线，这被称为“第三国布料条款”(third-country fabric provision)，但该条款的适用受到了若干条件的严格限制。“第三国布料条款”适用于以下两种情况:其一，在一个或数个欠发达的(lesser developed)的受惠国^[29]缝制的服装，不论其原材料原产于何国(依据AGOA IV，此规定的有效期截止于2012年9月30日)，但此类产品的进口数量受到关税配额的较大的限制:从2005年10月1日至2006年10月1日，进口数量不得超过前12个月美国服装产品总进口量的2.9%。从2006年10月1日至2012年9月30日，这一比例放宽至3.5%;其二，由任何一个或数个受惠国生产的服装，不论所用的原材料原产于何国，条件是该服装所使用的布料或纱线必须是美国“无法及时以商业规模提供的”(not available in commercial quantities in a timely manner)。也就是说，只有当美国国内对于某种布料或纱线存在供应上的不足时，进口服装才可使用其他国家的原材料。根据美国总统的授权，有关供应不足的决定由商务部纺织品与服装署(Office of Textiles and Apparels)作出。由此可见，对于广大受惠国来说，“第三国布料条款”的适用条件十分严格，因此在AGOA中不具有典型性，成功援用的机会也很小。

从本质上讲，纺织品与服装条款项下的原产地要求体现了AGOA所蕴涵的贸易保护主义思想，同时也意味着，“美国伸向撒哈拉沙漠以南的非洲国家的援助之手并没有完全张开”。^[30]追溯AGOA的立法过程，我们可以发现，该原产地要求主要反映了美国纺织品与服装产业的利益，也可以说是AGOA的支持者作出必要妥协的结果。在讨论AGOA草案的过程中，美国的纺织品和服装生产商十分担心贸易优惠将诱使亚洲的竞争者通过非洲来转口其产品，特别是通过转口来规避当时还存在的配额限制，^[31]从而导致美国国内产业受损，同时也使贸易优惠外流。显然，通常适用的原产地规则(如产品增值达到一定比例或海关关税税目发生相应的变化)似乎难以阻止亚洲企业的转口贸易。因此，除了要求受惠国设立严格的签证体制、制定严格的国内法律和执行程序来阻止非法转口外，纺织品和服装生产商还主张适格的进口产品原则上应使用美国的原材料来生产，或至少应使用撒哈拉沙漠以南的非洲自己(而不是亚洲)的纱线和布料。当然，这样的要求客观上也有助于美国纺织业的发展和出口。如“全美纺织品生产商协会”(American Textiles Manufactures Institute)之类的团体纷纷写信给国会，来自南方产棉州的议员也对上述观点加以了迎合和呼应。最终通过的法律文本对原产地施加了十分严格的要求，比较充分地反映了美国纺织品和服装产业的立场。^[32]

(三)恐难获得WTO的义务豁免

南北特惠贸易安排本质上是给惠国在受惠国与非受惠国之间实施有差别的贸易优惠待遇，这显然与多边贸易体制所要求的非歧视义务相违背，因此它在GATT/ WTO体制内的合法性问题长期以来都是各国(特别是未享受优惠待遇的国家)关注的焦点。在关贸总协定时期，考虑到南北特惠贸易安排与GATT1947项下的最惠国待遇原则不符，缔约方于1971年通过了一项期限为10年的豁免最惠国待遇义务的决定(下文称“1971年豁免决议”)，允许发达缔约方向来自发展中缔约方的进口产品实施关税优惠待遇，并不将该待遇授予来自其他缔约方的同类进口产品。1971年豁免决议开创了给惠国以豁免履行最惠国待遇义务的方式来合法提供有差别的贸易优惠待遇的先河。由此，如AGOA之类的南北特惠贸易安排均可通过豁免义务的方式在GATT/WTO项下获得合法地位。

美国与欧盟(欧共体)等给惠国都曾成功地获得GATT/WTO项下的义务豁免。如，1986年2月美国就其加勒比盆地经济振兴计划获得豁免(该豁免于1995年11月获准延长)，1992年5月又就安第斯贸易优惠法案获得豁免(该豁免于1996年10月获准延长);欧盟同样在1994年12月就第4个《洛美协定》获得豁免(WT/L/186)，《洛美协定》终止后，《科托努协定》也曾于2001年11月获得豁免(WT/L/436)。^[33]由此可见，发达国家都曾积极通过豁免义务的形式来合法地实施其所惬意的针对特定的发展中国家的贸易优惠待遇。

不过，发达国家寻求豁免义务的过程却充满了坎坷。一个例证就是，从1976年开始，在关贸总协定工作组审查欧共体与非加太国家签署的几个《洛美协定》的过程中，就《洛美协定》如何取得合法化，其缔约方与工作组其他第三国之间就一直存在分歧，直到1994年12月9日总协定第50届缔约方大会通过一项通称为“洛美豁免”的决定，^[34]在2000年12月31日前免除洛美协定成员总协定第1条最惠国待遇义务，才使这一长达25年的“第一波”争论暂告一个段落，洛美协定在总协定内得以合法化。^[35]显然关贸总协定历史上对南北特惠贸易安排之合法与否的争论是很激烈的。

我们注意到，美国就其《加勒比盆地经济振兴计划》以及《安第斯贸易优惠法案》所获得的豁免已经分别于2005年12与31日与2001年12月4日终止，但迄今为止，两项豁免均没有获得延长或更新;自2001年11月多哈会议后，WTO再也未就南北特惠贸易安排授予新的豁免。这至少可以部分说明，在WTO成员方中，发达国家针对特定的发展中国家(而非全部发展中国家)的贸易优惠待遇正遭遇不少质疑，以豁免的形式来使其合法化并非易事。据悉，巴拉圭、泰国、菲律宾、印度、阿根廷等国家已经表达了对只针对少量发展中国家的特惠贸易安排的不满，它们反对这些特惠贸易安排获得WTO项下义务的豁免，并试图阻止对现有的豁免进行延期。^[36]

当然，严格的豁免程序(特别是其中的表决程序)也是一个不容忽视的障碍。目前WTO体制对成员方豁免义务的规定十分严格。根据《WTO协定》第9条第3款，只有“在例外的情况下”，部长会议才可决定准予豁免义务。如果某成员请求豁免《WTO协定》附件一中三类多边贸易协定即货物贸易、服务贸易和与贸易有关的知识产权协定的义务，则首先应向货物贸易理事会、服务贸易理事会和与贸易有关的知识产权理事会提出请求，相关理事会应在提出请求后的90天内予以讨论，并将讨论结果向部长会议报告，由全体成员通过协商一致来表决;若协商不成的，则进行投票表决，只有在3/4多数票赞成时，该成员才可豁免其在多边贸易协定项下的有关义务。^[37]WTO实践中通行的表决模式是协商一致，即使是协商不成的，成员方也不会选择强行投票;而在协商一致模式下，每一成员均有平等的“否决权”。基于此，本文以为，鉴于目前WTO成员缺乏对南北特惠贸易体制进行认可的集体政治意愿，或至少对南北特惠贸易体制的实际价值缺乏统一的认识，当前AGOA要获得WTO义务的豁免难度较大。

事实上，即使发达国家能成功获得豁免，但豁免义务的适用范围嗣后却仍有可能重新成为争议的焦点，使前者在特惠贸易体制内的具体做法再度遭到质疑。在著名的“美国等诉欧盟香蕉进口体制案”(下文称“香蕉案”)中，争端各方争议的关键问题是:根据1994年“洛美豁免”决定，欧盟在履行其依洛美协定承担之义务“所必要的限度内(to the extent necessary)”，在2000年12月1日前被免除关贸总协定第1条项下的最惠国待遇义务。那么，应如何理解该“所必要的限度内”的具体含义即洛美豁免的具体适用范围呢?在“香蕉案”中，专家组和上诉机构均支持对该规定作狭义解释，强调豁免的“例外性质”，并将洛美豁免的范围仅限于洛美协定所要求的优惠待遇;同时，尽管它们没有否定洛美协定所体现出来的特惠贸易体制本身，但均认定欧盟香蕉进口体制中的某些措施，如许可证分类制度、超过“最佳业绩原则”为非加太国家提供的配额等，都超出了洛美豁免的范围。^[38]对给惠国来说，豁免许可的有期限性也是一把悬在头上的“达摩克利斯之剑”。尽管欧盟在多哈会议上就其香蕉进口的过渡体制成功获得豁免(WT/L/437)，但该豁免于2005年12月31日终止后，原申诉方厄瓜多尔与美国再次发难，依据《争端解决规则与程序的谅解书》第21.5条向WTO提出有关欧盟的香蕉进口新体制(第1964/2005号条例)未严格执行“香蕉案”裁决的指控，两项指控同时获得专家组的支持。^[39]上述豁免决议中一般包含有下列向给惠国施加压力的磋商条款:如果其他成员方认为自己在总协定项下的贸易收益因特惠贸易安排的执行而可能或正在遭到不适当的损失，则其可以要求与获得豁免的成员进行磋商，后者必须迅速与前者进行磋商;该磋商过程应探讨是否可对相关事项进行令人满意的调整。从通常含义来理解，该“调整”应该包括对特惠贸易安排的适当修正，或对受影响的非受惠国提供必要的补偿。最后，根据乌拉圭回合达成的《关于豁免GATT1994义务的谅解》的规定，一成员如认为其在总协定项下的贸易收益因豁免决议的执行而遭到损失，则其可依据总协定第23条启动争端解决程序。以上种种情况说明，对于欧美等给惠国来说，取得义务豁免并不能“毕其功于一役”，也不能一劳永逸地维持其既有的特惠贸易体制。

(四)与“授权条款”项下的非歧视要求不符

在全球贸易体制内，南北国家之间的特惠贸易安排的法律依据主要来自1979年关贸总协定缔约方达成的一项名为《差别与更优惠待遇、互惠与发展中国家更充分的参与》的法律文件(下文称“授权条款”)。这是除豁免义务之外，南北特惠贸易安排在多边贸易体制内取得合法性的另一个途径。“授权条款”第1条规定，尽管有GATT1947第1条(最惠国待遇)的存在，但缔约方可以给予发展中国家差别和更优惠的待遇，而不将这种待遇给予其他缔约方。第2条共有4款，规定了授权缔约方采取的四类可以不遵守最惠国待遇原则的优惠措施，具体包括:

(a)依据普惠制，发达缔约方对原产于发展中国家的产品给予优惠关税待遇;依据该款脚注3的解释，普惠制是指1971年豁免决议所指的、关于“有利于发展中国家的普遍、非互惠和非歧视的优惠待遇”;

(b)依据在总协定框架下通过多边谈判达成的协议，在非关税措施方面给予发展中国家有差别和更加优惠的待遇;

(c)允许发展中国家依据缔约方达成的条件或标准，在区域性或全球性贸易安排中相互给予减免关税和取消或削减非关税措施的待遇;

(d)在提供给发展中国家的一般或特殊优惠措施中，给予最不发达国家更加优惠的待遇。

“授权条款”构成了多边贸易体制内发达国家单方面给予发展中国家特惠贸易待遇的永久的法律依据，使得针对发展中国家的优惠待遇不再是通过消极的临时豁免来提供，而是通过积极的授权方式来获得。WTO成立后，授权条款也成为GATT1994以及整个WTO法律体制的一个不可分割的重要组成部分。

那么，AGOA能否依据“授权条款”获得合法性呢?从法律性质上讲，AGOA属于一个选择性特惠贸易安排:其一，AGOA项下的贸易优惠待遇只选择性地授予撒哈拉沙漠以南的非洲国家，也就是说，潜在的受惠国只有48个;其二，相应的，对其他发展中国家来说，AGOA项下的优惠待遇是封闭的，它们并无机会通过申请获得该待遇。对于这种选择性的单边特惠贸易安排的合法性问题，已有发展中国家提出了质疑，并得到了WTO的支持。

在2004年发生的“欧盟对发展中国家提供关税优惠的条件”案(下文称“关税优惠案”)中，欧盟依据其普惠制方案中的“反毒品”特别安排(即专门针对数个深受毒品问题困扰的国家提供贸易优惠待遇)，只针对巴基斯坦等12个国家的出口产品给予免税待遇，被排斥在外的印度对此提出了质疑。该案的裁决要点是:尽管给惠国可以对情况不同的发展中国家提供有差别的关税优惠待遇，但是对于所有具备同样的“发展、财政与贸易需要”的受惠国来说，或者说对于情况相似的发展中国家来说，相同的关税优惠待遇必须是可获得的;欧盟“反毒品”特别安排并没有提供必要的途径或程序，使符合条件的其他发展中国家(即12个受惠国以外的国家)有机会提出申请并进入受惠国名单;其次，欧盟“反毒品”特别安排也没有规定任何明确的客观标准或条件，以说明发展中国家是如何进入受惠国名单的，或者使受相似毒品问题困扰的发展中国家一旦符合该标准或条件就可以成为受惠国。因此“反毒品”特别安排不符合“授权条款”第2条项下的非歧视要求。^[40]“关税优惠案”的裁决结果具有重要意义，因为该案的裁决结果第一次对目前普遍实行的选择性、封闭性特惠贸易待遇体制进行了否定和驳斥，欧盟也被迫将自己原来的封闭性普惠制方案修改为对所有的发展中国家开放。

基于此，同样作为选择性和封闭性的特惠贸易安排，AGOA也没有向所有的发展中国家开放，且没有制定客观标准使所有符合条件的发展中国家能够进入受惠国行列，因此在WTO多边贸易体制内有违法之嫌，将来是否会遭到其他国家(特别是撒哈拉沙漠以南的非洲以外的发展中国家)的挑战值得我们关注。相应地，《安第斯贸易优惠法案》以及《加勒比盆地经济振兴计划》等都存在被判令违法的风险，而要取消这些选择性、封闭性的特惠贸易安排显然会对美国的对外政策造成较大的冲击，其难度显而易见。