“执行难”的涵义及表现

二、“执行难”的涵义及表现

（一）“执行难”的涵义

对于“执行难”的涵义，执行案件当事人和社会公众与执行机关大多存在着不同的理解。^[5]

一般而言，执行案件当事人和社会公众所称的“执行难”，是指所有合法权益没有被法院依法实现的情况，既包括个别法院执行人员不依法行使职权，致使申请执行人的合法权益得不到实现，又包括那些应该中止执行、终结执行甚至是不予执行的案件；而执行机关所称的“执行难”，是指在具体执行过程中遇到的各种困难和阻力，包括被执行人拒不履行法律文书确定的义务，也包括有关单位拒不协助执行甚至妨碍执行，法院之间互不配合执行等。最高人民法院有关负责人对“执行难”作出的解释是：指有条件执行，但是由于主客观方面的原因执行不下去，比如受到人情案、关系案的影响，受到地方保护主义、部门保护主义的影响，或者强制执行将出现不良的社会后果，执行不下去，这才叫难；如果被执行人本来就没有财产，那属于当事人应自行承担的经营风险，不能归为执行难，这就像病人在家里就已经死亡，不能认为送到医院后还存在康复难的问题。

也有学者认为，“执行难”是个历史范畴中的概念，其本身即是一个执行过程或曰司法过程，有广义和狭义之分：广义的“执行难”，是指人民法院在执行过程中，因受到社会、政治、经济、舆论等诸多方面的非法干预和影响，而使其组织实施执行措施不能或实施的执行措施失去功效，致使执行当事人的合法权益受到损害、执行秩序遭到破坏的司法过程，更确切地说，广义的“执行难”是“司法难”的代名词；狭义的“执行难”是指执行员在执行个案中，因某种来自于内部或外部的非法对抗执行的行为，而使其不能实施执行行为或实施的执行行为不能进行的执行过程。^[6]

由此可知，“执行难”与因被执行人没有履行能力导致的执行不能有着本质区别，是指执行机关在受理执行案件以后，被执行人有履行能力，依法应当执行而因主客观因素导致没有执行的情形或过程。

（二）“执行难”的表现

关于“执行难”的表现，最高人民法院党组在向中共中央《关于解决人民法院“执行难”问题的报告》中，将其概括为“被执行人难找，执行财产难寻，协助执行人难求，应执行财产难动”等“四难”。

1．被执行人难找

执行程序启动以后，往往只有寻找到被执行人才能继续执行程序。如果寻找不到被执行人，执行机关既不能及时下达执行通知书和其他执行法律文书（公告送达需要一个相对较长的过程），又不能责令被执行人如实申报财产和在指定期间履行执行依据确定的义务。因此，找不到被执行人对执行机关而言无疑是一个障碍。然而，找到被执行人并非是一项容易的工作。^[7]在司法实践中，被执行人难找无外乎两大原因：一是居无定所不易寻找。在市场经济高度发达的今天，人员流动性大，完全不同于计划经济时期居于户籍所在地的时代，常常出现户籍所在地与经常居住地不一致的现象，一些被执行人甚至居无定所；同时，对于被执行单位而言，由于登记的不规范，导致住所地变更而未到主管机关及时进行变更登记的情况并不少见，一些单位甚至经常变换住所，“打一枪换一个地方”。在这样的背景下，以我国的幅员辽阔和人口众多的现实，查找被执行人无异于大海捞针。二是逃避执行无法查找。被执行人由于法律意识不强，想方设法躲避执行机关和债权人，借以逃避对债务的履行义务。有的债务人在诉前或诉中即玩失踪；有的一旦败诉即东躲西藏；有的挖空心思变换住所，或改头换面另行注册；有的被执行人成立时即以假资料登记，一旦发生纠纷即关门走人，等等。^[8]在一个千方百计逃避执行的被执行人面前，以执行机关有限的人力、物力和时间，寻找被执行人不见、无功而返的现象已是家常便饭。云南省昆明市龙山区法院在受理的执行案件中，被执行人逃避债务、下落不明的案件占30%。其中相当一部分是外省人员在昆明办公司，判决后人去楼空。福建省泉州、漳州两市两级法院执行的案件中，有40%左右的案件是缺席判决的，债务人在哪里，不仅法院无法找到，债权人自己都不清楚，案件审结后无法执行。^[9]从时间上看，被执行人下落不明分为以下三种情况：^[10]第一，在案件审理前就下落不明的。如有的离婚案件，由于一方当事人下落不明，另一方要求离婚的，法院只能按法律程序公告送达法律文书，缺席判决。审理阶段和执行阶段都无法找到被执行人。第二，在案件审理过程中下落不明的。比如一些被告人在开庭审理时出庭应诉，但在送达法律文书时却找不到人了，这种情况往往是被告人预见到法院将作出对其不利的裁判而隐匿起来，以拖延法律文书生效的时间。第三，在法律文书生效后执行过程中下落不明的。由于判决结果对其不利，被执行人企图逃避法律责任，一躲了之，有的甚至全家一起外出，这种情况在人民法院受理的执行案件中占有较大比例。

2．执行财产难寻

对实现执行依据确定的给付而言，查寻被执行人的财产是一项前提性的关键步骤。在被执行人无财产可供执行或执行机关查不到被执行人可供执行的财产时，执行程序的阻却或终止就成为一种逻辑的必然。在司法实践中，被执行财产难以查寻的情形已成为一种司空见惯的现象：一是全社会尚未建立诚信的财产登记制度。由于管理水平所限，以及对于财产透明制度的抵触，现今社会并未真正建立各主体符合诚信原则的财产实名登记制度，也未建立诚信的个人财产申报制度，导致被执行人可以非常轻松随意地将财产登记在其他主体名下。二是被执行人规避执行的手法花样繁多。为了躲、逃、赖债，被执行人或把财产转移至关系密切的案外人名下或关联单位名下；有的在多家金融机构多头开户；有的利用法律政策对某些性质财产的执行豁免制度，将非专项资金存入专项资金账户内；有的与金融机构相互勾结，或公款私存，或开户不按规定到人民银行备案，将存款分散隐匿；有的将财产搞假销售、假转让、假抵押，做成资产属案外人所有的法律假相，等等，给执行机关准确查寻被执行财产设置重重阻碍。三是执行机关查寻手段缺乏效率。由于没有全国联网成熟可靠的财产实名登记体系，尤其是对单位及个人多头开户制约不力，法律赋予执行机关查寻被执行人的方法不多，一般以到人民银行、金融机构查询账户，到国债、股票等证券登记机构查询登记和到国土资源、房地产、工商行政管理机关查询土地、房产、投资权益等方法为主，工作量大，成功率低。上述情况均制约了执行机关迅速高效地查询被执行财产进而采取执行措施的能力和效果，给财产保全和强制执行造成诸多困难。

3．协助执行人难求

前面已经提到，执行权的顺利运行，单凭执行机关一方的力量是难以实现的，必须依靠协助执行义务人的诚实协助。然而，协助执行单位或个人为了自身利益或本地区利益，拖延、推诿、刁难执行人员而不积极履行协助执行义务的情形大量存在：有的协助人表面上协助，暗地里通风报信；有的协助人故意办事拖拉，为被执行人转移财产赢得时间；有的协助人在内部各部门之间互踢皮球，消磨执行人员的时间和精力；有的协助人对执行法律文书进行实体审查，找借口拒不执行；有的协助人以行业规定或内部规定对抗执行机关对国家法律的执行；有的协助人故意向执行机关提供虚假信息或不如实提供信息，致使执行机关无法全面准确掌握被执行人信息；有的协助人在收到执行机关法律文书以后，不积极履行协助义务，有的甚至公然对抗执行。例如，证券公司为被执行人的，根据我国目前证券管理有关规定，证券持有人所持有的证券尤其是流通股均托管在券商处，因此，如果某证券公司为被执行人，则其所持有的股票大多托管在其所属营业部内。法院在证券登记机关很难查询到被执行人自身持有的证券，到被执行人下属的营业部要求协助冻结时，因营业部为被执行人的分支机构，以种种借口根本不予协助。凡此种种，不一而足。更有甚者，即使在人民法院之间，互相设置障碍、互相扯皮、互相拆台而拒不履行协助执行义务的现象也是屡见不鲜。协助执行义务人不积极、不正确履行或干脆抗拒履行协助执行义务的行为，将本应依靠执行机关与其他国家机关、有关单位和个人合力协作才能顺利完成的强制执行工作，变成了执行机关单打独斗的“独角戏”，大大增强了执行工作开展的难度。

4．应执行财产难动

实现被执行财产的所有权等相关权利由债务人向债权人移转，是执行实施行为的实质性步骤，也是完成执行依据确定的给付内容最具法律意义的步骤。但在司法实践中，人民法院费尽心血执行得到的财产，常因职能部门违法干预或协助执行义务人拒不配合而难以完成权利移转：涉及行政机关、原军队企业、国有大中型企业、上市公司、公益事业单位、村民自治组织等为被执行人的案件，或遭遇职权干预阻挠；或以社会稳定为托词；或以暴力威胁相抗拒，导致人民法院面对应执行的被执行人财产望洋兴叹，无能为力。

“执行难”的上述四种表现，在相当长的时期内成为困扰人民法院执行工作的突出问题，在社会上引起了强烈反响，也引起包括执政党在内的最高决策机关的高度重视。

（三）“执行难”的新特点

为了解决“执行难”这道司法难题，中共中央于1999年以中央11号文件批转了最高人民法院党组《关于解决“执行难”问题的报告》，并下发全党，成为抵制、排除地方保护主义对执行工作干扰的一把“尚方宝剑”，对于缓解“执行难”发挥了不可替代的作用。据统计，1995年1月至1998年12月，全国法院四年共执结案件6 769438件，年均结案1 692 360件；而1999年1月至2003年12月，五年共执行结案12 521 210件，年均结案2 504 242件，比前期年均执行结案增加47%。1995年1月至1998年12月，全国法院执行结案标的额为3 665亿元，年均执行916亿元；而1999年1月至2003年12月，全国法院五年间共执行标的金额达15 311亿元，年均执行3062亿元，是前期年均执行标的金额的3．3倍。^[11]

除了在案件执行方面取得了显著成绩外，人民法院执行工作在执法环境方面也取得了良好进展，主要表现在：第一，形成了强大的舆论攻势，使“欠债还钱”和“生效法律文书必须执行”的法治观念和道德理念得到强化；第二，执行机关摸索出了悬赏举报、强制管理、债权转股权、以物抵债等一套可行的执行方法；第三，协助执行义务人协助执行意识有所增强，支持人民法院执行工作在社会上形成共识；第四，执行工作秩序和治安工作秩序得到规范，政法机关的执法合力有所增强。^[12]当然，利用中央11号文件下发的有利时机，全国法院加强了执行力量配备，改善了物资装备，普遍确立了以执行局为载体的执行机构模式，初步建立了执行实施权和执行裁决权分权制衡机制，也有助于缓解“执行难”的困难局面。

尽管如此，笼罩在人民法院和债权头上的“执行难”乌云远未散去，“执行难”问题尚未从根本上得到解决，从某种角度上看，“执行难”的局面甚至有所加剧。据最高人民法院2004年的统计，进入21世纪以来，全国法院平均每年处理的具有财产内容的民事案件约450万件，进入执行阶段的约为250万件。也就是说，从全国来看，约60%的案件在法院判决以后或法律文书生效以后，当事人没有自动履行，需要法院去强制执行。这个数据比1994年大大增加，进入执行程序的案件所占比例也大大提高。这种现象从客观上说明，法律文书的权威性、当事人对法律文书的尊重以及自动履行的意识并不是提高了，而是降低了。因此，人民法院面临的“执行难”问题更加突出。^[13]相较以往“四难”的表现形式，近年来“执行难”的内容、层次和形式出现了重大变化，呈现出新的特点，集中表现为“四个严重”即保护主义严重、非法干预严重、暴力抗法严重和执行乱严重。

1．保护主义严重

地方保护主义和部门保护主义因其在强制执行权运行过程中表现出较大的阻碍、干扰作用而成为执行工作的大敌。保护主义往往片面强调对本地区、本部门的利益保护，忽视干扰执行所带来的严重危害，在评判执行工作时把是否保护本地区、本部门利益作为首要标准。主要表现有：第一，对涉及本地区、本部门单位为被执行人的案件要求执行机关给予不公正的保护。例如，对涉及政府机关、直属企业、本地区本行业骨干企业、利税大户为被执行人的，或者公然采取“挂牌保护”，不允许执行机关采取强制措施或者不准执行被执行人的优良资产；对涉及国有大中型企业或困难企业为被执行人的，以社会稳定为借口要求法院违法暂缓执行或中止执行，等等。第二，协助执行义务人在协助执行过程中为了自身利益而阻碍执行。例如，被执行人为某一级政府或政府部门，人民法院在该被执行人辖区内请求工商、税务、土地、房产、财政等部门协助执行时，上述机关常出于地方保护主义拒不履行协助执行义务。又如，金融机构为了讨好、笼络大客户，以保护其在银行业务方面的利益，在协助执行这些大客户时暗地里为被执行人通风报信，帮助转移财产；有的串通或默许被执行人多头开户，某高级法院在执行某大型企业为被执行人的案件中，发现该企业竟然在各商业银行开户达100余个，使执行人员疲于奔命，难以应付；有的在电脑、网络上做手脚，给执行人员提供错误信息，使执行人员无法掌握被执行人的财产状况；有的利用信用卡、网上银行瞬间转移资金，协助被执行人逃避执行等。又如，有的协助执行义务人在协助人民法院对第三人收入进行扣留时，出于保护本地区经济利益的目的，串通被执行人签订虚假合同，或缩短合同期限，或降低合同价金，或否认合同的存在，以规避人民法院对被执行人租金收入的执行。

2．非法干预严重

所谓非法干预，是指在法律规定的权限和原则之外，利用自身职权或影响力而对执行行为施加的不当压力或影响。一些党政机关及其职能部门、司法机关以及上述机关的领导无视国家法律规定，滥用权力，对执行工作进行非法干预。一是以政策干预法院执法。出于这样或那样的原因，滥用职权制定土政策、土办法，例如有的地区制定政策禁止法院将执行资金外移等，给法院执法设置种种限制或障碍。二是违反法律规定为执行案件当事人打招呼说情，乱批“条子”，乱定调子，以言代法，以权压法，对案件执行施加压力或进行阻扰。甘肃省一位县长因本县法院协助上级法院执行了本县被执行人的银行存款，竟把县法院院长、分管执行的副院长叫到自己的办公室，训斥说：“我养一条狗还要看我的眼色行事呢，你们怎么能把我的钱给执行了？”迫使这个案件的冻结款被非法解冻，甚至涉及被执行人所在地在该县的案件几乎全部停止执行。^[14]三是动用一些特殊职能部门如军警部门、执法机关违法插手经济案件，对法院的执行工作横加阻挠和干预。实践中，经常出现某些乡镇政府部门，命令法庭干警到农村催粮催款，滥用司法权威，影响了司法机关的声誉。至于某些行政官员随意干涉司法活动的现象在实践中是屡见不鲜的。^[15]

3．暴力抗法严重

暴力抗法是执行工作对抗性的一种极端表现。人民法院在执行案件过程中经常遭遇被执行人一方暴力抗拒执行的情况，据不完全统计，仅2002年上半年，福建、湖南等11个省、市、自治区就发生暴力抗法事件192起，执行干警133人受到不同程度的伤害。^[16]而且近年来抗拒执行的手段、方式越来越肆无忌惮，在实践中表现为围、阻、拖、殴、扣等多种方式：^[17]围，即煽动不明真相的群众对人民法院的依法执行进行起哄、辱骂、围攻；阻，即指使老人、儿童、残疾人无理纠缠，蛮横阻扰；抢，指被执行人公然对执行车辆、警具、卷宗乃至枪支，强行抢夺，或对已执行的标的物进行抢夺，更为恶劣的是对法院依法拘留的违法人员也聚众抢人或要挟放人；殴，即在执行中故意抓扯、伤害甚至殴打执行人员或申请执行人；扣，即被执行人将执行人员、车辆扣起来，并断绝与外界联系，要挟法院“认错”后才能放行。被执行人暴力抗拒执行事件的发生，不仅导致案件无法执行，而且严重危及执行人员的人身自由和安全，严重者甚至危及执行人员的生命。例如，河南某基层法院10余人到山西去执行一件标的为2万多元的案件，在执行过程中遭遇被执行人一方暴力抗法，执行人员全部被打落黄河。被打伤的人爬上来在医院救护时，又被聚集的人群拔掉针头从床上拖到地上继续打，一个个被打得惨不忍睹。当天，发现还有两名执行员没找到，原来这两名执行员因被打昏落入黄河而牺牲，几个月以后才在黄河下游捞出尸体。^[18]

4．执行乱严重

执行乱主要是指执行机关内部执行程序无序，以及执行行为不规范的现象。^[19]执行乱实质上是“执行难”的一种特殊表现形式，是“执行难”的延伸和层级深化。在司法实践中，执行乱具体表现在三个方面：^[20]一是消极性违法执行。有的以种种借口拒不采取执行措施，久拖不执，甚至长期暂缓执行；有的不经申请人同意即自行解封保全财产；有的怠于执行或动辄中止执行。二是积极性违法执行。有的不按程序采取执行措施，或不依法分配执行财产；有的违法干预评估、拍卖，损害当事人利益；有的超标的执行，或错误执行第三人、案外人财产；有的违法采取司法拘留，滥施强制措施；有的搞强制和解、强行以物抵债，违背当事人意愿。三是阻碍外地法院执行。有的违法以查封之名行保护被执行人财产之实，对抗外地法院执行；有的帮助本地债务人搞假抵押、假破产，逃避执行；有的公然对抗执行监督，有错不纠。除此之外，少数法院置司法独立、公正的原则于不顾，与当地政府利益纠缠不清，造成执行工作的被动。例如，广西某法院在执行一起行政决定案件中发生群体性事件。某县政府为一山塘和鱼塘权属纠纷，作出将权属确权给甲村民所有的行政决定，乙村民不服，经过行政复议和行政判决维持了此行政决定。在第一次执行受阻后，该县县委领导、县法院、县政府、公安局、检察院、司法局，组织了200多人的执行队伍赶赴执行现场，途中遭到有准备的乙村村民100多人的“伏击”，在锄头、铲子、石灰粉和石块的袭击下，12名执行人员受伤；后由县里调集100多名公安刑警和武警战士增援，拘留了35名抗法群众。^[21]

此外，从“执行难”涉及的案件和领域来看，金融案件、房地产案件、赔偿案件，追索赡养费、抚养费、抚育费“三费”案件，集团性案件，党政机关及其原开办的企业和公司的案件以及委托案件等七类案件的执行，成为人民法院难以执行的重灾区。^[22]