区域贸易安排与多边贸易体制

第二节　区域贸易安排与多边贸易体制

一、典型区域贸易安排

根据WTO的规定，区域性贸易安排主要包括两种形式:

关税同盟(custom union)以单一关税领域代替了两个或两个以上的关税领域，对来自非成员国的进口征收相同税率的关税，即关税同盟的两大要素在于:取消内部贸易壁垒，对外实行统一的保护性措施。典型代表如欧盟。

自由贸易区(free trade area)破除内部相互间的贸易障碍，对外则维持各自实施的关税税率，各自仍然保留其对于非成员国的保护贸易政策与相应措施。可见自由贸易区并非一个新建的关税领域，对外也没有统一要求，其缔约国各自按照WTO规范与其他WTO成员方进行贸易。典型代表如NAFTA。^[7]

也有学者认为区域性贸易安排有三种形式，即除了以上两种还包括旨在过渡到这两种形式之一的“临时协定”(interim agreement)。过渡性的临时协定是指:组成关税同盟或自由贸易区需要一定的时间，在完成这些过渡性安排时，各组成的关税领土不必立即取消所有内部贸易壁垒，而可以在一定时期内逐步过渡。^[8]

关税同盟与自由贸易区的区别在于:前者对内没有关税，对外则有一个统一的关税制度和关税税境;后者的各参加国仍然保持自己的关税制度和关税税境，但对区域内成员国的产品实行免税或减税，其待遇优于最惠国待遇。

自由贸易区是区域经济一体化最普遍、最基本的合作形式。据WTO统计，截至2002年3月1日，正在实施的区域贸易一体化中，绝大多数是自由贸易协定，占所有区域贸易安排的72%，共有175个，关税同盟22个，占9%，服务贸易协议及部分授权条款实施的区域贸易一体化共46个，占总区域贸易一体化的19%，其中除货物外，还涉及服务贸易的有17个自由贸易协议和1个关税同盟安排。目前，区域贸易协定除了传统的双边、复边的形式以外，还出现了区域贸易集团之间正在谈判签订协议，如欧盟—南方共同市场。

二、建立区域贸易安排的法律依据

全球经济一体化和区域经济一体化是当今世界经济发展的两大潮流。区域贸易协定作为最惠国待遇最大的例外，已明确规定在GATT/WTO的法律条款中，由此产生了这样的法律效果，即:区域贸易安排在区域内部产生的贸易优惠是区域外的国家所不能享有的，直接的结果就是造成了区域内和区域外国家间的歧视。这原本不符合GATT和WTO所一贯主张的最惠国待遇原则。但这种不符合性却由于GATT第24条“适用的领土范围—边境贸易—关税同盟和自由贸易区”、《关于解释1994年关税与贸易总协定第24条的谅解》、GATS第5条“经济一体化”及1979年“差别与更优惠待遇，互惠及发展中国家更充分参与”决议中的“授权条款”，而成为最惠国待遇原则的合法例外。WTO成员根据此类法律依据，可以进行相关领域的区域贸易安排，只要符合条件，其行为并不违反它们所承担的国际义务。

WTO之所以对于区域贸易协定给予充分的肯定，认为区域间签订优惠性的贸易协定，使得区域内进行贸易较区域外自由化程度高，该措施是非歧视性待遇的例外，其原因在于区域贸易协定与WTO具有同样的贸易自由化的追寻目标，只是范围较小，当然其必须符合WTO相关规定且应受到WTO诸协议的规范。换句话说，WTO规则及其前身关贸总协定的相关规定，以肯定的态度赋予了区域贸易安排的正当性，并进一步通过立法为区域贸易安排的建立和存在提供了法律依据，以及要求了这类安排所必须符合的某些具体条件。在这样的法律前提之下，这些区域一体化措施就可以与GATT/WTO多边贸易体制长期并存。

WTO有关RTA的现有规则包括:GATT第24条及关于解释第24条的谅解、授权条款和适用于服务贸易领域经济一体化的《服务贸易总协定》(GATS)第5条。其中GATT第24条是WTO关于区域贸易协定多边规制的基础与核心。

(一)GATT第24条

第24条的标题是“适用的领土范围—边境贸易—关税同盟和自由贸易区”。因此，这一条文涉及三个问题:第1、2款是关于GATT所适用领土范围的规定;第3款是关于边境贸易的规定;而更多的内容，即第4～12款，是对关税同盟和自由贸易区作出了规定。这些内容确定了关税同盟和自由贸易区(包括为成立关税同盟和自由贸易区而签订的临时协定)的基本概念和纪律。

(1)根据GATT第24条的规定，关贸总协定的任何规定不得妨碍、阻止关税联盟或自由贸易区的建立或为成立关税联盟或自由贸易区而订立的临时协议的安排。因此，已经建立和正在建立过程中的关税联盟和自由贸易区，是GATT最惠国待遇条款的合法例外。第24条规定的宗旨就是在缔约方之间实现真正的贸易自由，并给予贸易利益受到损害的其他缔约方以适当的补偿。

(2)根据第24条第4款的规定，各缔约方承认国家之间通过自愿协议使其经济更加一体化、增强贸易自由化的愿望。关税同盟或自由贸易区的目的，应该为便利其成员国之间的贸易，而非增加其他缔约方与此类领土之间的贸易壁垒。其他几款则对其应当符合的具体标准作了规定。

(3)根据第24条第5款的规定，要求这类联盟或临时协定对非缔约国所实施的关税和其他贸易规章，总体上(on the whole)不得高于或严于未建立联盟或达成临时协议时各组成领土所实施的关税和贸易规章的“综合影响程度”，如果其建立导致了对非成员国适用的关税有所提高，就必须给予补偿;临时协定的时间长度应合理，并且有最终形成关税同盟或自由贸易区的计划和时间表。这也构成RTA合理存在的基本纪律和前提条件。

(4)根据第24条第6款的规定，如果关税同盟准备提高关税，应当与WTO其他成员进行谈判，即就有关义务重新谈判(renegotiation);如果谈判涉及补偿，应当考虑同盟成员已经作出的相应关税减让。

(5)根据第24条第8项的规定，对成员国之间实质上所有贸易取消关税和其他限制措施，以实现真正便利RTA成员之间贸易的目标，而非变相限制非成员的贸易。但如有必要的话，《关贸总协定》第11条至第15条和第20条允许的关税和其他限制性贸易法规除外。

(二)关于GATT第24条的谅解

在乌拉圭回合谈判结束前，区域贸易安排仅由GATT第24条进行规范。根据本条规定对区域贸易协定进行的审查产生了大量问题，仅有1/8审查过的协定完全与其规定一致，但没有发现一个协定与其规定不一致，这种两难的状况就使第24条作为谈判议题列入了乌拉圭回合的议程。换言之，为了澄清审议RTA的标准和程序，提高透明度，乌拉圭回合谈判最终所达成了《关于解释GATT1994第24条的谅解》(以下简称《谅解》)。其主要内容就是在要求关税同盟和自由贸易区必须满足GATT第24条第5～8款的规定的基础上，着眼于对第24条的补充和完善，对部分规定进行了解释，对未予明确规定的某些问题则进行了补充。

(1)根据第24条第5款第(a)项评估一关税同盟形成前后适用关税和其他贸易法规的总体影响范围时，应根据加权平均关税税率和实征的关税进行全面评估;全面评估难以量化的其他贸易法规的影响范围时，可能审议单项措施、法规、所涉产品及受影响的贸易流量。评估由世贸组织秘书处负责进行。

(2)第24条第5款第(c)项所指的建立关税同盟或自由贸易区的“合理持续时间”(within a reasonable length of time)，一般不得超过10年。也就是说，建立同盟或贸易区的计划和时间表，规定逐步取消成员国之间的贸易壁垒，仅在例外情况下才可超过10年，但另一方面，又带来了新的问题，例如，何种情况可以成为例外，又成为一个界定模糊的问题。

(3)对第6款的解释。《谅解》对本款“补偿性调整”问题引发的争议作了澄清。如果形成关税同盟的成员拟提高约束关税，与非缔约方产生争议，则应按GATT第28条规定的程序与非关税同盟成员进行补偿性调整的谈判。它明确规定，补偿性调整谈判必须发生在同盟成立前或对外共同关税实施前，补偿是否足够应首先考虑同盟其他成员在降低相应关税方面已提供的补偿。

(4)对第7款的解释。《谅解》明确规定所有区域贸易协定必须依第24条的规定进行通知，由WTO总理事会成立相应工作组进行审查，并将审查报告提交给货物贸易理事会，以便其提出建议。重申1971年的规则:区域贸易协定执行情况应每隔两年定期向货物贸易理事会提交报告。

(5)对于实施GATT1994第24条过程中产生的任何事项，可援引争端解决程序。

乌拉圭回合谈判期间，GATT依据以往实践与经验，通过《谅解》澄清第24条的一些疑义，以强化WTO对区域经济安排之规范。这些法律规定在一定程度上强化了WTO作为现今唯一的多边贸易法律体制对关税同盟与自由贸易区的管理。

(三)《服务贸易总协定》第5条

GATS第5条规定，本协定不得阻止任何成员参加或达成使服务贸易自由化的协定，只要此类自由化协定涵盖大部分服务部门，并且在这些部门不实行或取消在国民待遇方面的实质上所有的歧视。与GATT第24条相似，GATS第5条规定成员签订服务贸易自由化协定的目的应是便利参加方之间的贸易，与签订协定之前的适用水平相比，对于该协定外的成员，不得提高相应服务部门或分部门内的服务贸易壁垒的总体水平。因此，也使得成员在缔结服务贸易方面的区域贸易协定成为合法。^[9]

(四)授权条款

1979年11月总协定缔约国大会采纳了“差别与更优惠待遇，互惠及发展中国家更充分参与”原则，达成了一项授权发达国家给予发展中国家长期优惠待遇和建立发展中国家之间优惠安排的法律条款，此即“授权条款”。授权条款要求发达国家在以下几个方面给予发展中国家以不同程度的优惠:

(1)重申在关税上发达国家按“普惠制”给予来自发展中国家的产品以优惠关税待遇，并为最初10周年之后继续延长普惠制奠定了法律基础;

(2)对于在多边贸易谈判中达成的关于非关税措施的协议，给予发展中国家差别的和更加优惠的待遇;

(3)对于发展中国家之间相互给予的关税和非关税优惠待遇，可按区域性或全球性贸易安排的框架办理;

(4)给予最不发达国家特殊优惠待遇。

“授权条款”是为扶持发展中国家进行区域经济一体化，使发展中国家得到更优惠待遇和互惠的决定。其主要解决是WTO的发展中成员在货物贸易领域的优惠贸易安排问题。根据规定，发展中国家在建立区域贸易安排上，不一定要满足GATT第24条的有关条款，只需要促进贸易的发展即可。发展中国家之间、发展中国家和发达国家之间根据“授权条款”可建立任何形式的区域贸易安排，且不需将此类安排按第24条规定来审批，或按第25条“豁免义务”程序来审批。

【司法应用10.1】

印度诉土耳其影响纺织品进口措施案

GATT第24条是在GATT/WTO中被援用最多、影响最大的例外规则之一。在GATT时期，根据土耳其及欧盟成立关税同盟的协议，土耳其在纺织品和服装产品上与欧盟一样实行“大体上相同”的贸易政策。政策结果即为土耳其对印度的19个种类的纺织品与服装实行了数量限制。印度因此向WTO争端解决机构(DSB)申诉土耳其。

1998年3月13日，DSB成立专家小组对此案进行调查。印度认为，土耳其实施的数量限制违背了1994年GATT第11条“普遍取消数量限制原则”、第13条“非歧视数量限制原则”和《纺织品与服装协议》的规定。土耳其则争辩说，它在成立关税同盟时实施的数量限制符合1994年GATT第24条的规定。

专家小组经过调查后，在1999年5月31日分发的报告中裁定，土耳其对印度纺织品与服装实施的数量限制不符合1994年GATT的相关规定;否决了土耳其关于1994年GATT第24条授予它在与欧盟成立关税同盟后可以违背1994年GATT及《纺织品与服装协议》有关规定实行数量限制的辩护。土耳其没有上诉专家小组关于其数量限制措施不符合规定的裁定，只上诉专家小组裁定它不能依据1994年GATT第24条规定实施的数量限制措施是合理的。上诉机构维持专家小组的裁定，然而却推翻了专家小组对第24条作出的解释。上诉机构裁定，辩护方可以根据第24条认定限制措施是合理的，但必须满足两个条件:

(1)在关税同盟成立时，这样的限制措施必须完全符合GATT第24条的规定，特别是符合该条第5款及第8款的规定;对于这个条件，上诉机构认为，在此案中专家小组做出了土耳其及欧盟成立关税同盟的安排完全满足1994年GATT第24条的假定。然而，这个假定没有被土耳其上诉，因而没有在上诉机构按程序讨论。上诉机构对专家小组进行了批评，认为专家小组在审查措施是否应根据1994年第24条来判决时，需要WTO成员证明这个措施在关税同盟成立时完全满足关税同盟的要求。

(2)成员必须证明如果成员没有被允许实施这一措施，关税同盟的成立已经受到阻碍。对于这个条件，上诉机构裁定，土耳其没有证明它与欧盟之间关税同盟的成立在没有采取数量限制措施时会受到阻碍，土耳其还可以利用可替代措施，如原产地规则来证明达到限制的目的。

本案申诉的问题属于非歧视原则的范畴，并主要涉及在关税同盟中对第三方采取数量限制的问题。非关税壁垒主要体现在数量限制措施、海关估价的方法、贸易技术壁垒的规定、原产地规则及装船前检验的规则等方面，其中最显著的是数量限制。这种贸易壁垒实施起来较容易、简单，效果明显，长期为各国所利用来保护受到进口冲击的国内工业，但是，相对其他措施，数量限制的保护效果代价较高，缺少透明度，成本难以估量，对国际贸易扭曲较大。

三、区域贸易安排与多边贸易体制的互动关系

近年来，贸易自由化的发展主要是通过区域贸易安排来完成的，区域贸易安排的发展步伐在实质上已经超过了多边贸易自由化的进程。作为多边贸易协定以外的又一种选择，区域贸易协定对于想继续推动贸易自由化的各国来说，具有更大的吸引力。一方面是区域贸易协议国内部之间贸易壁垒的降低，资本流动的加快;另一方面则是协议方与外部世界之间较高的贸易壁垒。尽管如此，经合组织(OECD)在1995年的一份报告中曾指出，区域集团的形成只会推动而不会挫败多边贸易体制。但不排除世贸组织的各成员在纷纷选择区域贸易协定后，在多哈回合的贸易谈判中做出让步的意愿会受到一定的影响。^[10]这种笼统的说法触及了一个关键的问题，就是区域性的一体化到底是作为多边贸易的补充还是阻碍了它的发展。换言之，相对于多边贸易体制，RTA是垫脚石(building blocks)还是绊脚石(stumbling blocks)。

总的来看，区域贸易安排的蓬勃发展，使其与多边贸易体制形成一种互相影响的关系，这种影响包括了积极和消极两方面的作用。

(一)消极的影响

一个区域贸易协定的达成意味着:它并不将成员国的经济对全面的国际竞争开放，而是只对毗邻国或是缔约国开放。但这些毗邻国或缔约国并不一定是某些商品和服务的最有效的供应者，只是它们有着更为紧密的联系或者近似的背景。WTO的规则规定，参与一项地区贸易协定的国家的关税保护的整体水平不能被提高。即使在这项要求被严格遵守的情况下，一项区域性协议的制定通常意味着一系列的行政程序(包括区域性的规则)，这将加重对非缔约国的歧视，并为缔约国自身带来新的复杂性。而且，不同程度的区域贸易安排形成后，集团组织将更趋向于内部保护，区内成员获益，区外成员受损。更为关键的是，不同层次的区域贸易安排导致全球范围内自由贸易标准和程度的不一，加大了未来全球贸易一体化发展标准的统一难度。

(二)积极的推动

能够肯定的是，区域贸易协议对多边贸易体系有所贡献，因为无论是跨境贸易活动还是随之而展开的投资活动，如果通过双边或区域的方式进行，将较多边贸易体系方式易于推动。同时，在区域一体化方面先行一步，能为全球一体化打好基础。例如对产品或服务的符合性标准评估，可先于区域或双边场合进行讨论，待到有所进展或在一定程度上达成一致意见，再移至多边贸易体系场合继续推动。区域贸易安排还有利于促进各成员国内改革，并且成员们团结起来，不仅促进了区域内的贸易自由化，而且对于推动更大区域的经济一体化都有着积极的作用。

同样重要的还有，区域贸易协定的自由化进程为现有的多边贸易和投资自由化的法制都起到了一定的示范作用，也为规则的制定提供了新的思考方式。

(三)持续性的监督

作为致力于全球贸易自由化推动和贸易管理最大的平台，无论区域贸易安排的影响力如何，WTO成员从未放弃过关注多边贸易体系和区域贸易安排之间的关系，并且也一直力促WTO规则的进一步澄清与完善，从而能够加强对区域贸易安排的监督与适当的规制。多哈部长宣言第29段授权进行谈判，以澄清和改进现有的适用于RTA的WTO纪律和程序，谈判并应考虑发展问题。作为规范RTA纪律的核心规则，GATT第24条的体例与结构日趋完善，既确定了对区域贸易协定的实体审查标准，又制定了审查监督程序规则。

总之，当今区域贸易安排的参加国几乎都是WTO的成员国，这使得它们同时负有履行区域组织的承诺以及WTO义务的双重责任，世界贸易组织的目的与宗旨就是约束各成员国将其贸易政策限制在议定的范围内。同时，仅仅区域贸易协议单独发挥作用所产生的效益不可能很大，仍需依赖于多边贸易体系继续推动贸易自由化。关键在于，要降低区域贸易协议对全球贸易制度产生的不利影响，使RTAs的发展更加符合多边贸易体制的目标，就必须降低对区域外国家的歧视待遇标准，并将自由化之效益延伸适用于区域外国家和地区。因此，从法律角度上来说，区域贸易安排理应成为世界贸易自由化法律制度的有力补充，同时也具备其与生俱来的例外性或超前性。