财团法人全国社保基金的制度完善

四、财团法人全国社保基金的制度完善

(一)采用公法财团法人的组织形式

按照财团法人的组织形式对全国社保基金进行改制，需要把握以下重点:

1.制定“全国社保基金法”。按照公法财团法人的组织形式，对全国社保基金进行制度完善，首先需要制定专门的法律或行政法规——“全国社保基金法”。参考他国立法例，与私法财团法人不同，每一个公法财团法人的设立都有其专门的一个法律依据。目前规范社保基金的设立、运作的就是《暂行条例》，根据前文的分析可以知道，《暂行条例》尚存在若干问题，国务院应在《暂行条例》的基础上，制定“全国社保基金法”，专门详细规定全国社保基金的性质、目的、设立、组织机构、财产来源、资产运营、监督管理等问题。

2.明确规定全国社保基金属于公法财团法人，享有民事主体资格，可以独立参与民事法律关系，享有民事权利，承担民事义务，以及以自己的名义独立地起诉和应诉。财团法人全国社保基金会是全国社保基金全部资产的产权人。

3.作为全国社保基金管理人的“全国社保基金理事会”是财团法人全国社保基金的管理机构或者说执行机构，性质上属于法人的机关，与法人之间是部分与整体的关系，没有独立的法律主体资格，因此目前“全国社保基金理事会属于事业单位法人(正部级)”的这种状况必须改变。社保基金理事会的活动经费来源于基金收益。“全国社保基金法”应该对社保基金理事会的理事的任职资格、选任程序、任期，理事和理事会的职权、议事规则等做出明确规定。

(二)运营安全仍需加强重视

目前《暂行办法》第25条规定了社保基金的投资方向，社保基金投资的范围限于银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具，包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有价证券。此外，《暂行办法》第28条和第29条规定了社保资金的资产结构，即:银行存款和国债投资的比例不得低于50%。其中，银行存款的比例不得低于10%。在一家银行的存款不得高于社保基金银行存款总额的50%。企业债、金融债投资的比例不得高于10%。证券投资基金、股票投资的比例不得高于40%。单个投资管理人管理的社保基金资产投资于一家企业所发行的证券或单只证券投资基金，不得超过该企业所发行证券或该基金份额的5%;按成本计算，不得超过其管理的社保基金资产总值的10%。这些强制性规定对基金的运营安全构成了有力的保障。

2007年底，社保基金前理事长项怀诚向媒体通报“今年社保基金在股市赚了一千个亿”，许多媒体争相进行了报道。这确实属于一个振奋人心的好消息。但是，笔者担心这一利好消息会让我们原本冷静、谨慎的心态发生变化，变得对股市过于有信心。按照目前的《暂行办法》的规定，社保基金最多可以将基金的40%投资于股市，按总资产5000亿元计算，最多可以有2000亿元进入股市。虽然有投资股市持有单家企业证券5%份额的上限，但这一制度仅仅在个股下跌时可以分散风险，如果整个股市低迷甚至暴跌，进入股市的社保基金必将大幅缩水。最坏的情形是2000亿元跌得一分不剩，也就意味着社保基金缩水40%。对这一点我们仍然必须有充分的认识和心理准备。

股市的风险不可否认，但当前社保基金的大量资产表现为股份有其客观的原因。原因之一是社保基金的部分资产本就来源于国有企业股权划转，原因之二是我国社保基金缺口太大，客观上社保基金增值的压力很大。股市风险较高，同时意味着收益较高，因此社保基金除了划转的股份外，目前还在争取进一步进入股市。

笔者认为，尽管有上述客观的原因，《暂行办法》规定的社保基金投资于证券投资基金和股票不能超过基金资产总额40%的上限仍然过高，应该降低。社保基金缺口的填补不应该专注于将基金投资于高风险高回报率的事业实现增值，而应该通过积极扩大基金来源渠道，国家和社会应该逐年增加社保基金的投入。

(三)完善社保基金理事会业务评价机制

社保基金是否能够有效实现保值增值，关键在于社保基金理事会这一执行(管理)机关的工作是否合格。因此，有必要建立和完善社保基金理事会的业务评价机制。社保基金将来的作用是应对人口老龄化社会的社会保障金的支付，属于非营利性质的法人。那么，社保基金理事会的业务评价标准就不能是赢利多少。如果因为“今年社保基金在股市赚了一千个亿”就得出社保基金理事会2007年的工作做得很好的结论，恐怕是大可不必的。这样的评价机制可能会让社保基金理事会的工作重心偏离正确的方向。

笔者认为，正确的评价标准应该是基金的安全性加强，在巩固安全性的基础上，再辅之以增值标准。所谓安全性加强包括:第一，完善基金的安全保障制度;第二，改善基金的资产结构，低风险的资产比重进一步增加，高风险的资产比重进一步降低;第三，培育社保基金会自己的专业投资理财队伍。增值标准包括积极的拓展基金投入来源等。

(四)完善治理结构——加强监督

社保基金理事会掌管着规模极其庞大的资产，如何确保基金理事会、基金投资管理人特别是资产托管人能够忠实、勤勉地履行各自的义务，是社保基金安全保障制度的关键一环。但是实践中的一些案例告诉我们，由于缺乏应有的监督，并不是所有的资产管理者都能够尽到上述义务。前已述及，像我国2006年媒体报道的天津大学作为一个事业单位，竟然由个别校领导决定动用一个亿的资金委托他人炒股，最后股份被他人用于质押融资并遭受重大损失，这显然是一种罔顾资产安全性的行为，也暴露了某些单位决策与资产的运营缺乏监管。⁽¹⁶⁾再如上海的社保基金挪用案件，政府官员与不法商人相勾结造成巨额社保基金被挪用而无法收回，同样是因为资金的运营缺乏监督。全国社保基金的运营必须坚决杜绝此类事件的发生，由于全国社保基金规模极其庞大，一旦被挪用且最后无法收回，所造成的损失将远远超过上述案例中的数额。

除了《暂行办法》中规定的外部的监管机关如财政部、证监会等外，社保基金不妨在内部组织机构上设立专门的监事会、监督理事会和理事的行为。此外，还应该加强信息公开，包括尽量使相关信息及时、准确、全面地公开，使社保基金的资产运营及时接受亿万百姓的监督。

【注释】

(1)孙宪忠:《财团法人财产所有权和宗教财产归属问题探讨》，载《中国法学》1990年第4期。

(2)【美】约翰·亨利·梅利曼:《大陆法系》，顾培东、禄正平译，法律出版社2004年版，第4页。

(3)孙宪忠:《财团法人财产所有权和宗教财产归属问题探讨》，载《中国法学》1990年第4期。

(4)《中华人民共和国民办教育促进法》第3条规定:“民办教育事业属

(5)苏永钦:《民法制度的移植》，载王洪亮等主编:《中德私法研究》2006年第一卷，北京大学出版社2006年版。

(6)【美】约翰·亨利·梅利曼:《大陆法系》，顾培东、禄正平译，法律出版社2004年版，第4页。

(7)【美】约翰·亨利·梅利曼:《大陆法系》，顾培东、禄正平译，法律出版社2004年版，译者序第5页。

(8)资中筠:《财富的归宿——美国现代公益基金会述评》，上海人民出版社2006年版，第20页。

(9)陈金罗等:《中国非营利组织法的基本问题》，中国方正出版社2006年版，序言第2页。

(10)王利明:《民法总则研究》，中国人民大学出版社2003年版，第387页。

(11)2007年1月28日温家宝总理在社保基金会呈报的《关于呈报〈全国社保基金理事会2006年工作总结和2007年工作的基本思路〉的报告》上批示:“管好老百姓的保命钱，要始终坚持把安全作为第一目标，戒慎恐惧地工作。……”下载网址:http://www.ssf.gov.cn/web/NewsInfo.asp?NewsId= 650。

(12)虽然基金的财产不都是表现为物，财产权不都表现为物权，还有股权等，但是这种以所有权为主要对象的分析在很大程度上对于整个基金资产还是有意义的。

(13)孟勤国:《物权二元结构理论——中国物权制度的理论重构》，人民法院出版社2002年版，第7～8页。

(14)Rolf Muller:“German foundations—the Activities and Essentials”，download from:www.icnl.com.

(15)刘宗德:《日本公益法人、特殊法人及独立行政法人制度之分析》，载《法治与现代行政法学——法治斌教授纪念论文集》，台湾元照出版社2004年版。

(16)具体报道参见《楚天都市报》2006年11月23日第22版:《领导“拍脑袋”决策让学校损失惨重——中纪委教育部查处天津大学违规炒股案》。