具有原则性

一、宪法规则的特点:具有原则性

法律通常由法律原则、法律规则、法律概念三要素组成，⁽⁴⁾“法律规则是国家以语言、文字等方式表述的、对人的行为提出约束性要求的信息”，⁽⁵⁾“是指具体规定权利和义务以及具体法律后果的准则，或者说是对一个事实状态赋予一种确定的具体后果的各种指示和规定”。⁽⁶⁾而宪法规则却带有一定的原则性，之所以说它是宪法“规则”，是因为它与宪法原则相比具有规则的色彩，但与法律规则相比，它就不是标准的规则，而是带有原则性的规则。“‘权衡’是原则的特定属性，这一属性允许我们在互相冲突的原则中协调。”⁽⁷⁾宪法规则恰好具有这样的属性，它们给立法机关的立法工作留下了明显的“权衡”余地。

这一结构中既有“行为模式”，也有“法律后果”，还有“条件假设”。⁽⁸⁾一般法律规则中的行为模式、法律后果、条件假设都是相对明确具体的，而宪法规则中的条件假设部分是不完整的，其行为模式是不具体的，其法律后果是特殊的，从某种意义上来说，宪法规则具有一定的原则性。一条法律规则的全部要素可能体现在一个法律条文中，也可能通过数个法律条文来表达，但通常都集中在一部法律里，法律规则的诸要素散见于不同的法律文件、甚至跨越两个以上法律部门的情况不是没有，但较为少见;而宪法规则的诸要素却经常分散在各部门法中，要掌握一个完整的宪法规则，通常要结合相关部门法中的法律规则才能对其有较为全面的认识。⁽⁹⁾宪法规则看上去似乎“残缺不全”，宪法规则作为法律规则是不完整、不正规的，这也是宪法看上去不太像法的一个重要原因。

1.宪法规则的原则性表现之一，其“条件假设”部分是不完整的。“‘假定’是法律规则中关于适用该规则的条件的规定。……任何规则，无论是法律规则，还是其他行为规则，都只能在一定的范围内被适用，也就是说，只有当一定的情况具备时该规则才能够对人的行为产生约束力。这里所说的‘一定范围’、‘一定情况’就是由法律规则中的假定部分来明确的。”⁽¹⁰⁾“假定条件是法律规则得以明确化的一个基本因素:既是义务权利产生的条件，也是后面责任产生的条件。……没有明确的假定条件法律规则就显得模糊不清。在立法中，明确地规定假定条件是使法律在社会生活中发挥对人们的行为的指导作用的关键;在司法中，具有明确的假定条件的法律规则是其能够被适用的最起码要素。”⁽¹¹⁾“在没有条件限制的情况下，一条义务规则很可能在特定的情况下不能被适用。如果不作任何限制地适用一条义务规则，在特定情况下会导致行为的荒谬。……正由于法律规则中假定部分的存在，才使法律规则的义务规定的适用具有精确性。”⁽¹²⁾在宪法中有的规则也有“假定”部分，如我国宪法第45条规定的“物质帮助权”，⁽¹³⁾获得这一权利的“假定条件”是“年老、疾病、丧失劳动能力”，具备这些条件之一才能享受这种权利。但这种“假定”是不完整的，还需要部门法作补充:“年老”是指60岁还是70岁?哪些疾病以及病到何种程度可以享受这一权利?丧失劳动能力的具体标准是什么?等等。还有一些宪法规则其假定条件完全由部门法规定，如宪法规定公民有纳税的义务，但并非所有公民都有此义务，而是必须具备某些条件:成年人，收入达到一定标准、有纳税能力，等等，这些条件都写在《税法》里。有时候宪法只规定了基本的假定条件——往往是形式要件，这种形式要件是必不可少的，但远不是全部要件，其实质要件需由有关国家机关自由裁量。如我国宪法第67条规定全国人民代表大会常务委员会有权补充和修改全国人民代表大会制定的法律，⁽¹⁴⁾前提是“在全国人民代表大会闭会期间”，“在闭会期间”即是一个假定条件，但并非只要有这个“条件”就可以“补充和修改”基本法律，基本法律是否需要补充和修改，关键还要看全国人民代表大会常务委员会认为是否必要，因此，在行使这一权力时，全国人民代表大会常务委员会有很大的自由裁量权——它认为必要就可以修改，它认为不必要就可以不修改，只要符合“在闭会期间”这一形式要件即可。至于“不得同该法律的基本原则相抵触”只是对修改内容的限制，而不是对要不要修改、何时修改的限制。又如我国宪法第63条规定了全国人民代表大会的罢免权，⁽¹⁵⁾但宪法第63条用的是“有权罢免”，既不是“应该”罢免，更不是“必须”罢免，“有权罢免”是有罢免的权力，但何时行使这一权力，具备什么条件就应该行使这一权力，则没有明确。我们可以认为宪法中对国家主席、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院的有关规定就是全国人民代表大会行使罢免权的依据，即如果国家主席、国务院组成人员、中央军委组成人员、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长没有按照宪法的这些规定行使职权，全国人民代表大会就可以对其进行罢免，但宪法中关于国家主席、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院的规定(包括对其职权的规定)，虽然是规则性规定，但这些规则仍然是带有原则性的，是不具体的。如宪法第89条规定的国务院的职权中，其职权包括“向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出议案”，“规定各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会的工作，并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作”;“领导和管理经济工作和城乡建设”;“领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作”;“领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作”;“管理对外事务，同外国缔结条约和协定”;“领导和管理国防建设事业”等，如果国务院应该提出议案而没有提出，应该领导各部和各委员会的工作而没有领导或没有领导好，应当领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作而没有领导和管理或没有有效地进行领导和管理，或有的方面管理得好，有的方面管理得不好，是否就可以对总理或部长进行罢免呢?宪法只规定了国务院“应该做”什么，但没有规定它应当做到什么程度，应当怎么做，如果做得不好，“不好”到什么程度应该启动罢免程序，这些在宪法中都是很含糊的。宪法的其他权力性规则都有大体相同的特征，如决定权、撤销权的行使都是有假定条件的，这些条件宪法并非没有规定，但规定的不完整、不具体，通常由有关法律作出具体规定，这使立法机关拥有极大的自由裁量权。因此宪法的这些规则与法律规则明显不同，法律规则中的假定条件是具体的，可操作的，⁽¹⁶⁾而宪法规则中的假定条件恰恰不够具体，不够明确，弹性较大，从而增加了其实施的复杂程度。

2.宪法规则的原则性表现之二，其“行为模式”是不具体的。宪法规则中的“行为模式”有别于一般法律规则中的“行为模式”，一般法律规则的“行为模式”是具体的、明确的、可直接操作的，而宪法规则中的“行为模式”多是模糊的、原则的，其“行为”有较大的发挥空间，内容丰富，伸缩性较强。

从公民权利义务规则来看，其中的“行为模式”具有一定的抽象性。“由于宪法权利规范的表述非常简约、抽象，且不具有直接可据以追究侵权行为的法律责任并予以相应处罚的那种强制性规范的构成要素，为此，要保障各种宪法权利，该权利本身的内容就首先有待于具体的界定。”⁽¹⁷⁾因此要使宪法权利真正实施，就必须将宪法权利义务中的“行为模式”分解为若干法律上的“行为模式”，使抽象的行为变成具体的行为，然后针对这些具体的行为再规定与其相对应的法律后果。如宪法规定公民有选举权，选举是一个行为，但这个行为是由一系列具体行为组成的，在《选举法》中，公民的选举权这一宪法权利往往被分解成登记权、申诉权、竞选权、提名权、知情权、投票权等具体的权利，公民直接行使的是这些具体的法律权利。也就是说，宪法的抽象权利必须经过立法机关具体化之后，才能被公民行使，宪法权利义务规则中的抽象行为模式必须转化为法律上具体的行为模式后才能找到其对应的“法律”后果，宪法权利义务也才能真正实现。

从国家权力规则来看，其中的“行为模式”也是不具体的，也具有一定的原则性。如我国宪法第67条规定了全国人民代表大会常务委员会的21项职权，这是全国人民代表大会常务委员会能够做、应该做的行为，宪法中的这种权力行为规定是相当原则的，每一项权力都需要分解成一系列具体行为才能真正实现，如“解释宪法”的解释行为，就需要做一连串的行为才能完成“解释宪法”的工作:首先要“提出”解释(谁有权提出?以什么形式提出?)，然后常委会要开会“讨论”应该怎么解释?讨论的结果应当进行“表决”，最后要对解释的结果予以“宣布”。同样“监督宪法实施”的行为也需要一套复杂的程序，这些程序就是一系列的具体行为;其他如“立法权”、“撤销权”、“任免权”、“决定权”的行使都是由一系列具体行为构成的复合行为，是一个行为系统，而不是一个具体的单一行为，这是宪法行为与法律行为的重要区别之一。法律行为多是具体的、单一的，而宪法权力行为是原则的，是可以也应该分解成一系列法律行为的。

3.宪法规则的原则性表现之三，其“后果”部分是特殊的。法律规则中的“法律后果”部分是法之所以成其为法的重要特征之一，⁽¹⁸⁾如果法律中没有“法律后果”的规定，它就只是一个宣言、政策、纲领，而恰恰在宪法中，我们看不到这种明显的法律特征。宪法中有许多原则，原则没有“条件假设”、“行为模式”和“法律后果”这样的结构要求;即便是在宪法规则中，我们也往往找不到明确的“宪法后果”或找到了“宪法后果”也难以直接追究这种后果。法律规则的诸要素在一部法律中相对完整，也比较清晰，而宪法规则中的“后果”有时有，有时无，有时是宪法后果，有时转化为法律后果，有时宪法后果与法律后果交错并存。法律后果在部门法中，由法律规则加以确认;宪法后果在宪法中，却较为含糊。此外，由于“宪法后果”通常是以“授权性规范”而不是以“义务性规范”的面目出现的，⁽¹⁹⁾所以人们通常将这种宪法规则当做是有关国家监督机关的一种权力(行为模式)，而忽略了这些规则也是在确认被监督机关所要承担的宪法后果，宪法规则对“宪法后果”的这种非正面表达使得“宪法后果”变得不那么清晰和明确。

在宪法的权利义务规则中，与宪法行为相对应的“宪法后果”是立法机关所要承担的立法后果。如果说法律规则中的“行为模式”和“法律后果”散见于不同的法律文件较为少见的话，那么对于宪法中的权利义务规则来说，这种情况却似乎普遍存在。表面上看宪法中的权利义务规则通常只有“行为模式”，其“后果”几乎全在其他法律中，宪法权利义务规则自身往往不对其“后果”作出规定，而是将“后果”部分交由立法机关通过法律予以规范。但立法机关所规定的只是“法律后果”，而与“宪法行为”相对应的应是“宪法后果”，“宪法行为”是否没有后果或只有“法律后果”而没有“宪法后果”呢?⁽²⁰⁾笔者认为，立法机关所立之法就是其宪法后果，公民的宪法权利义务行为产生立法机关立法的宪法后果，这似乎不对称，但这恰好暗合了“宪法是调整公民与国家机关之间关系的法律”这一命题，公民欲履行宪法上的权利义务的行为，就必然导致立法机关就这些权利义务规则立法的后果。宪法中规定的公民权利义务的条款一方面是告知公民有哪些权利义务，另一方面也是要求立法者就如何保障公民这些权利义务制定相应的法律，宪法中的这些条款不仅是对公民说的——告知公民有这些权利义务，也是对立法者说的——告知立法者必须就这些问题立法。

因此，公民宪法权利义务规则的“后果”应该有三种:一是立法机关必须就宪法规定的权利义务进行立法，必须产生这样一个“立法后果”，这个后果将导致立法机关的责任，这种责任是一种宪法责任，这种后果是一种宪法后果，如果立法机关没有履行或没有履行好这一宪法责任，其后果可能是违宪审查机构对其立法的审查和撤销，也可能导致立法机关的成员被罢免。二是由其他国家机关、组织或公民个人承担的法律后果，公民的一种权利将产生国家及其他组织或其他公民不得侵犯该公民权利的义务，“权利规定的真正作用是对权利主体之外的其他人提出行为约束要求”，“权利规定的本质不在于使权利人获得自由——尽管从客观的角度来看，权利人是自由的，但，法律的这种规定的要求在于要求相对的行为人履行义务”。⁽²¹⁾如公民的选举权、结社权是一种宪法权利，选举、结社是一种行为，公民可以做这样的行为，与此相对应的法律后果是国家应当保护公民的这种行为，任何团体组织不得侵犯公民的这种行为，其他公民也不能对其进行干扰，对此《选举法》、《结社法》应当作出具体而详尽的规定。⁽²²⁾这种宪法权利行为导致的对他人的后果是通过立法机关制定法律才能实现的，它们是一种“法律后果”而不是“宪法后果”，与此相对应的是“法律责任”而不是“宪法责任”。三是宪法权利义务行使者本人要承担的后果，这种后果也是通过法律才能实现的。如宪法规定公民有纳税的义务，如果一个公民该纳税而不纳税，应当承担什么后果?这显然应由法律而不应由宪法规定，也就是说，公民纳税的宪法义务对公民所产生的后果表现为法律上的后果，主要体现在税法和刑法中。而公民权利的行使是否存在“法律后果”的问题呢?⁽²³⁾笔者认为，虽然权利是可以放弃的，但权利如果不放弃而要行使的话，通常就有一个界限问题，超越界限就要承担法律后果，而这个界限及其法律后果也往往由法律而不是宪法来规范。宪法只能提供一个权利行使界限的原则(如我国宪法第51条)，每一个权利行使时的具体界限还是要由部门法来规范，即便我国宪法第36条肯定公民有宗教信仰自由的同时也规定了“任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配”，第41条规定公民有申诉、控告、检举权的同时又规定了“不得捏造或歪曲事实进行诬告陷害”，但这些界定也还是带有原则性，还是需要部门法再细化。何况这些规定只是对权利界限的界定，而不是对超越权利界限所要承担什么样的“法律后果”的规定。宪法规定公民有选举权、结社权，但公民在行使选举权、结社权时必须遵守一定的法律规则，不能逾越某些界限，否则就要承担相应的法律后果，这些法律后果一般都规定在部门法中。⁽²⁴⁾由此我们看到，真正与宪法权利义务规则中的“行为模式”相对应的、能够称之为“宪法后果”的，主要是立法机关所要承担的后果，而其他国家机关、社会组织、公民个人承担的只是“法律后果”，这种“法律后果”与“宪法行为”并不相匹配，而只与“法律行为”相对应。“法律后果”一般是相对具体的，与具体的“法律后果”相对应的应当是具体的“行为模式”，宪法权利义务规则中的抽象行为模式必须转化为法律上具体的行为模式后才能找到其对应的“法律”后果，宪法也才能真正得到贯彻实施。一个宪法权利义务规则的行为模式除了会产生相应的“宪法后果”(立法机关立法)外，还会产生一系列的“法律后果”。凯尔森认为，“根据宪法，一般法律规范只能经由以一定方式选举产生的议会的决议才能创造”，使偷窃成为应受惩罚的规范是一个法律规范，而产生这个规范的宪法规范“就不是独立的、完全的规范”，它们是“全部法律规范的内在的组成部分。根据这一理由，宪法不能被引为未规定任何制裁的那种法律规范的例子。实质宪法的规范只有在和那些以它们为基础所创造的规定制裁的规范发生有机联系时，才算法律。”从动态观点来看，由宪法所决定的一般规范所创造的事物，在法律的静态提法中，就变成了在一般法律规范中作为后果而赋予制裁的条件之一。在法律的静态提法中，宪法的高级规范仿佛已作为组成部分而被投入低级规范中。⁽²⁵⁾在这里凯尔森强调宪法规范本身“不是独立的、完整的规范”，应该把宪法规范看作是“全部法律规范的内在的组成部分”，宪法规范的“后果”投入在低级规范(法律规范)中。

宪法权力规则虽然直接确认一定的“宪法后果”，但往往难以直接追究这种后果。这种“宪法后果”通常又可分为三种情况:一是有的宪法权力行为既有“法律后果”，也有“宪法后果”，法律后果是明确的，而“宪法后果”是含糊的，只是事实上存在。如我国宪法第74条规定“全国人民代表大会代表，非经全国人民代表大会会议主席团许可，在全国人民代表大会闭会期间非经全国人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判”。如果有关公检法机关未经宪法规定的程序，对全国人民代表大会代表进行了“逮捕或者刑事审判”，相关工作人员就要接受相应的纪律、行政方面的处分，这种“后果”是法律后果;而与此同时，其“逮捕或者刑事审判”行为应当被视为无效，这是一种宪法后果，这种宪法后果在宪法规范中并没有明确规定出来，甚至在部门法中也没有涉及，但却是不言而喻、不证自明的。二是有的宪法权力行为既没有宪法后果，也没有法律后果。如对立法机关行使任免权的行为，宪法和法律就都没有规定相应的后果，如果立法机关选错了人，或免错了人，通常宪法和法律都难以追究立法机关的直接责任。⁽²⁶⁾三是有的宪法权力规则明确规定了“宪法后果”，但要追究这种后果，还必须依赖相关部门法。如世界各国宪法都规定了立法机关的职权，如果立法机关没有行使好这些职权，在一定情况下应当承担相应的后果:在有些国家，宪法规定由司法机关通过宪法诉讼来追究立法机关立法行为的后果，宣布违宪的法律无效;有的国家通过内阁解散议会的途径让立法机关承担其“监督罢免”行为带来的后果;有的国家通过公民复决让立法机关承担其立法或决定无效的后果。我国宪法第67条规定了全国人民代表大会常务委员会的职权，但如果全国人民代表大会常务委员会没有很好地行使这些职权，根据宪法第62条的规定，全国人民代表大会有权“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”，这就是常委会行使职权所要承担的“宪法后果”。其他国家机关，如行政机关、司法机关等，在宪法中也都规定了其行为所要承担的后果——或被撤销文件，或被罢免人员。许多国家的宪法都规定了违宪的法律性文件将被撤销，违宪的国家领导人可被罢免，我国宪法第62、63、67、80条也规定了全国人民代表大会常务委员会、国务院、国家主席等国家机构如果没有依照宪法行使职权，就可能导致被全国人民代表大会或其常务委员会撤销其文件或罢免其成员的后果，这些后果是“宪法后果”而不是“法律后果”，但这种“宪法后果”仅仅靠宪法是难以追究的，还必须依赖其他法律。如全国人民代表大会常务委员会要撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，怎么撤?启动的程序是什么?审查的方式是什么?宣布无效的形式是什么?这些问题都有赖于《监督法》等相关法律来规范;又如全国人民代表大会要罢免国家主席的话，谁有权提出罢免案?罢免案以什么方式进行讨论?表决和通过的程序是什么?这些问题需由相关法律加以具体规定。⁽²⁷⁾由于国家权力的复杂性，在宪法中只能对国家权力规则的“宪法后果”作粗线条的规范，细致的操作程序还需要相关部门法去规定，通常这些法律被称为宪法性法律，宪法中的权力规则必须和这些宪法性法律中的规则相结合才能真正发挥作用，宪法权力规则中的“宪法后果”必须依赖这些宪法性法律中的程序性规定才能追究。宪法规则规定宪法后果，宪法性法律规定追究宪法后果的具体程序。就如刑法、民法、行政法是实体法，而刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法是相关程序法一样，“调整民事、刑事或行政程序的程序法如果不同时适用，那么，实体的民法、刑法或行政法也就不能适用于具体案件中。这两类规范实在是不可分割的。它们只有在有机的结合中才组成法律”。⁽²⁸⁾同样地，宪法是实体法，宪法性法律在很多时候是宪法的程序法，它们的有机结合才能使宪法真正实施。与其他法律不同的是，刑法、民法、行政法作为实体法，其程序法往往只是一部法律——刑事诉讼法或者民事诉讼法或者行政诉讼法，而宪法的权力规则却需要众多的程序法，它需要一个法律群，即一系列宪法性法律的帮助，才能使宪法权力规则中的“宪法后果”落到实处。

宪法规则的这种原则性似乎很令人担忧，权利规则的原则性使人担心这样“空洞”的规则是否会被架空?权力规则的原则性让人担心如此“弹性”的规则是否能够有效地约束权力?这种担忧不是没有道理的，要使宪法规则真正发挥作用，就需要建立相关法律使宪法规则细化、具体化。宪法权利规则的细化有赖于一系列人权法，宪法权力规则的细化则有赖于一群权力法——立法法、监督法、组织法、宪法诉讼法、相关的司法法、行政法等。而我国长期以来围绕在宪法身边的只有有限的几部组织法，这20年来虽陆续制定了一些宪法性法律，但迄今为止也是很不完整的，其规范也多是简陋的。由于缺少一个庞大而周密的宪法性法律群对宪法的环绕，使得带有原则性的宪法规则曲高和寡，与地面脱离，被架空了，被虚化了。宪法规则，尤其是那些权力规则，如果没有相应的权力法加以规范、调整、细化，就不可能真正操作起来，或只能是按照权力者的意志自由操作;而权利规则若没有相应的人权法使之具体化，就只能停留在“宣言”的位置上。宪法权力规则的特点在于授权，而不是对授权后怎么具体行使权力进行规范，宪法强调限权，但并不对限权的具体程序作出规范;宪法权利规则重在“宣告”权利，而不可能推出详细的权利操作规范。因此，没有其他法律对宪法的补充(主要是对宪法规则的补充)，宪法就是空的，就不可能真正贯彻落实。

宪法规则的原则性、不确定性，并非宪法的忽略，而是宪法有意为之。宪法有意具有某种含糊性，以给立法机关行使立法权留有余地，这恰是宪法的特征，如果宪法是具体的、详细的，则宪法就不成其为宪法，而混同于一般法律了，我们必须认识到这一点才能“理解”宪法而不是“抱怨”宪法。宪法的这种原则性与代议制密切相关:应当由民选的代表通过讨论、协商，决定在什么情况下应当行使罢免权、撤销权等，对宪法规则进行二次加工——通过立法使宪法规则中的假定条件、行为模式、法律后果具体化。比较我国宪法与外国宪法就会发现，仅就中国宪法与外国宪法而言其差别并不太大，但中国的权利法和权力法不论在数量上还是在质量上都与发达国家差得很远，而这些法律的健全与实施才是宪法实施的关键，宪法未得到有效贯彻并不是因为宪法太原则(宪法应当也必须原则)，而是因为权利法和权力法太原则或根本没有相应的权利法和权力法。