防扩散安全倡议的法律依据

二、防扩散安全倡议的法律依据

目前“倡议”的参加国主要从以下几个方面寻求“倡议”的法律依据。

(一)《〈制止危害海上航行安全非法行为公约〉2005年议定书》

“9·11”事件后，出于对海上恐怖主义的担心，在国际社会的共同努力下，国际海事组织于2005年10月通过了《〈制止危害海上航行安全非法行为公约〉2005年议定书》(Protocol of 2005 to the Convention on the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Maritime Navigation，以下简称《2005年议定书》)，对1988年《制止危害海上航行安全非法行为公约》进行了修改。修改后的《2005年议定书》第3条规定，任何人如果非法并故意从事下述行为，则构成犯罪:把船只作为武器或者作为执行恐怖袭击的手段，利用船只运输恐怖分子或者旨在支持大规模杀伤性武器计划的相关材料。另外，《2005年议定书》第11条还规定了缔约国在控制危害海上航行安全犯罪方面，应遵循“或起诉或引渡”的原则，即缔约国如果不将罪犯引渡，则应有义务毫无例外地立即将案件提交其主管当局，以便通过其国内法律规定的程序起诉。⁽⁵¹⁵⁾可见，《2005年议定书》进一步拓展了阻止、惩治参与大规模杀伤性武器相关事项的个人或实体的国际法律基础。

(二)安理会第1540(2004)号决议、第1673(2006)号决议和第1810(2008)号

决议

2004年4月，联合国安理会通过了第1540(2004)号决议。决议要求各国不向企图开发、获取、制造、拥有、运输、转移或使用核生化武器及其运载工具的非国家行为者提供任何形式的支持;各国应制定和实施适当、有效的法律，禁止任何非国家行为者，尤其是为恐怖主义目的而制造、获取、拥有、开发、运输、转移或使用核生化武器及其运载工具;各国应采取合作行动，防止非法贩运核生化武器及其运载工具和相关材料、设备和技术。此外，决议还决定在安理会之下设立一个委员会，监督未来两年内决议的执行情况，并要求各国在6个月内向该委员会提交执行决议的情况。⁽⁵¹⁶⁾此外，2006年4月联合国安理会第5429次会议通过了第1673(2006)号决议。决议重申核武器、化学武器和生物武器及其运载工具的扩散对国际和平与安全构成威胁，并强调安理会第1540(2004)号决议的各项决定和要求，以及所有国家全面执行这项决议的重要性。⁽⁵¹⁷⁾

值得注意的是，2008年4月联合国安理会第5877次会议通过了第1810(2008)号决议。安理会在该决议中，重申其2004年第1540(2004)号决议和2006年第1673(2006)号决议的各项决定和要求;申明决心根据《联合国宪章》对其规定的首要职责，采取适当、有效的行动，应对核生化武器及其运载工具的扩散给国际和平与安全带来的任何威胁;指出在打击非国家行为者非法贩运核生化武器及其运载工具和相关材料的活动方面，各国间需按照国际法开展国际合作;确认需要酌情强化协调国家、区域、次区域和国际各级的努力，以加强全球应对这一严峻挑战和国际安全所受威胁的行动。⁽⁵¹⁸⁾

由于上述安理会的三项决议一再重申，大规模杀伤性武器及其相关事项的扩散是“对国际和平与安全的威胁”，安理会也要求各国“采取合作行动”防止大规模杀伤性武器扩散。因而“倡议”参加国认为，“倡议”正好就是这类“合作行动”的一个例子。⁽⁵¹⁹⁾不过，安理会的上述决议，都没有明确授权一国可以根据“倡议”而进行拦截活动⁽⁵²⁰⁾。

(三)1992年安理会主席声明

1992年1月，联合国安理会“国家元首和政府首脑会议”(the Level of Heads of State and Government)通过的主席声明指出:“联合国所有会员国必须履行与军控和裁军有关的义务……大规模杀伤性武器的扩散构成对国际和平与安全的威胁;安理会成员国有义务阻止这类武器及其相关技术的研究、生产和扩散，或采取适当步骤终止这种武器。”⁽⁵²¹⁾

虽然2003年美国白宫新闻秘书办公室公布的“拦截原则声明”宣称:“‘倡议’符合1992年1月联合国安理会的主席声明，并且是执行这一声明的一个步骤”⁽⁵²²⁾。但实际上安理会的主席声明也未具体授权某一会员国可以针对别国进行海陆空拦截活动。

(四)集体自卫权

“倡议”参加国认为，“倡议”是对国际恐怖主义威胁的集体反应，它符合《联合国宪章》第51条规定的集体自卫权。“倡议”参加国提出，诸如“9·11”事件的恐怖袭击和马德里火车爆炸案，可以引发集体自卫权。而恐怖主义行为的不确定性，激起“倡议”参加国希望建立一个能够成功阻拦恐怖主义活动的网络，“倡议”正是为了防止进一步攻击而采取的预防性行动。此外，根据1985年联合国秘书长的一份报告，《海洋法公约》并未禁止“符合《联合国宪章》规定的，特别是第2条第4项和第51条规定的国际法基本原则的军事行动”。更为重要的是，“在行使集体自卫权时，集体安全协定各方为保护其军舰、公用船舶或国家航空器，在国际法规定的范围内，可以在公海上使用武力”⁽⁵²³⁾。

然而，《联合国宪章》第51条规定的行使集体自卫权的前提条件是，已经发生了针对联合国任何会员国的武力攻击。“倡议”参加国认为“倡议”符合《联合国宪章》中自卫权的规定，无疑是对宪章第51条的一种扩大解释，以此作为“倡议”的法律依据显得有些勉强。国际社会对此也有很大的分歧。

(五)《不扩散核武器条约》

1970年生效的《不扩散核武器条约》(Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons，NPT)奠定了现代多边核不扩散体系的基石。⁽⁵²⁴⁾《不扩散核武器条约》第3条规定:“每个无核武器的缔约国承诺，接受按照国际原子能机构规约及该机构的保障制度、与该机构谈判缔结的协定中所规定的各项保障措施，其目的专为核查本国根据本条约所承担的义务的履行情况，以防止将核能从和平用途转用于核武器或其他核爆炸装置;每个缔约国承诺不将原料或特殊裂变物质，或特别为处理、使用或生产特殊裂变物质而设计或配备的设备或材料，提供给任何无核武器国家，以用于和平的目的，除非这种原料或特殊裂变物质受本条所要求的各种保障措施的约束。”因此，“倡议”参加国认为《不扩散核武器条约》也是“倡议”的法律依据之一。

综上所述，无论是《不扩散核武器条约》、《2005年议定书》，还是1992年安理会主席声明、或安理会第1540(2004)号决议和第1673(2006)号决议以及第1810(2008)号决议等，都没有明确授权“倡议”参加国可以针对大规模杀伤性武器及其相关事项的扩散而进行拦截。换言之，“倡议”既没有得到联合国安理会的授权，也不是某一国际公约的义务。“倡议”出台后在国际社会备受争议，一些国家心存疑虑、持观望态度，根本原因就在于此。不过，可以肯定的是，“倡议”与《不扩散核武器条约》、《2005年议定书》、1992年安理会主席声明以及安理会第1540(2004)号决议等法律文件所体现的防止大规模杀伤性武器扩散的宗旨是一致的。