国际扶养请求合作的专门化

五、国际扶养请求合作的专门化

在国际扶养请求的跨国执行方面，除了海牙国际私法会议通过的上述有关扶养义务判决执行的国际公约，以及不少有关扶养义务判决执行的区域性公约和条约外，国际社会还专门对国际扶养请求执行的司法与行政合作机制进行了努力。

(一)1956年《纽约公约》

1.公约的出台

为解决生活贫困的扶养权利人需要扶养费的实际问题，克服他们在国外诉讼所存在的实际困难，国际社会应当建立一套行之有效的国际协助体制。但是，在国际扶养请求的执行历史上，直到1956年5月29日至6月20日，联合国召开的国际扶养义务会议上，才出台了第一项专门性国际公约，即《关于向国外追索扶养费的公约》(The Convention on the Recovery Abroad of Maintenance，简称1956年《纽约公约》)。公约于1957年5月25日起生效，截止2005年1月8日，已有60个国家签署或批准加入该公约，其中绝大部分是海牙国际私法会议的成员国。中国政府分别于1956年10月4日和1957年6月5日签署和批准了该公约。⁽⁵⁷⁵⁾

公约不涉及法律选择和外国判决的承认和执行规则，也不限于为便利承认和执行进行一定的共同协助。公约旨在建立缔约国之间行政机关的合作机制，在不增加被扶养人惯常居所地的主管机关的负担下，为被扶养人提供司法帮助，使居住在A国的扶养权利人，在向任何外国法院提起诉讼之前，能够在扶养义务人的住所国B国运用行政性的机制，通过通常的审判前程序(pre-trial procedures)，例如提醒扶养义务、传唤、确定执行时间、从扶养义务人的工资中自动扣除、对遗弃家庭者的刑事制裁等措施，促使扶养义务人履行其扶养义务，方便扶养权利人从扶养义务人处追索扶养费。⁽⁵⁷⁶⁾

2.公约的内容

公约由序言和21个条文组成，其主要内容包括:(1)适用的范围。公约仅适用于对在一缔约国境内的受扶养权利人，通过传递机构和接受机构的服务，向另一缔约国境内的扶养义务人追索扶养费的情形，而不涉及有关国际扶养诉讼的实体问题和程序问题。此外，该公约所规定的补救办法是增益性的，它不代替国内法或国际法上的任何既存的补救措施。(2)机关的指定。该公约是在联合国框架下缔结的，根据公约的规定，每个成员国在批准或加入公约时，应指定一个或数个司法或行政机关作为其领土内的“传递机构”(transmitting agency)，同时，应指定一个或数个公共或私立机构(public or private body)作为其领土内的“接受机构”(receiving agency)。各缔约国的传递机构和接受机构，无须行政授权或通过外交途径，彼此之间可以直接进行交流和联系。(3)委托书方式。公约第7条规定，缔约国之间在审理扶养费案件的过程中，可以通过委托书的方式进行合作。审理法院可以向缔约国有管辖权的法院或向委托事项须在其领土内执行的缔约国所指定的任何当局或机构发送委托书，请求收集书证或其他证据。接受委托的当局应将实施委托事项的程序、日期及地点通知有关的传递机构和接受机构，并通知被请求人，以便当事人或其代理人到场。受托机构应对委托事项迅速加以执行，如果在收到委托书后4个月内尚未执行，应将不执行或延滞的理由通知委托当局。(4)协助与豁免。请求人在根据公约向国外追索扶养费的程序中，对有关费用的缴付，有权享有程序进行地国的居民或国民所享有的同等待遇以及同样的豁免。在请求执行的过程中，对有关费用的豁免问题，遵循国民待遇原则，不得因请求人为外国人或非居民身份，而要求其提供任何担保。传递机构与接受机构根据公约所提供的服务，不收任何费用。

3.公约的执行

比较遗憾的是，公约在实践中的影响是有限的。由于双方有许多机构介入，一项申请转递到外国相应的法院要费很长时间，申请人还要承担许多文件的翻译费。接受机构在根据第6条行使权力去启动程序或关注承认和执行原始国法院做出的判决方面，经常毫无准备。正如有学者指出，“知道向谁提出请求的人未必有理由根据公约启动程序”。⁽⁵⁷⁷⁾

一般来说，有权得到家庭扶养的个人必须向本国境内的传递机构提出向扶养义务人索取扶养费的请求。在德国，青少年官员(Jugend－mter，当地行政机构的一部分)只有义务提供建议，转交给外国的请求必须向扶养请求人的惯常居所地的地区法院提出，然后由后者将申请再转交给德国的传递机构。相反，在英国有惯常居所的扶养请求人可以向申请人住所地的治安法院(the Magistrates'Court)提出申请，然后该法院的法官助理(the clerk)向申请人告知将要进行扶养费追索的扶养义务人惯常居所地国家所必需的全部说明性文件。相比较而言，在其他缔约国，还无法得到这种服务。

在理想状态下(大多数成员国无法达致)，被扶养人向其惯常居所地主管机构提出请求后，他只需等待扶养费的转交。为了达到这种理想状态，英国已经采取了必要的措施。在执行公约的1972年《扶养判决(互惠执行)法》(Maintenance Orders(Reciprocal Enforcement)Act)中，英国大法官(the Lord Chancellor)已经承担起作为传递和接受机构的责任。根据公约规定，大法官作为接受机构负责向地方法院的官员转递来自国外的任何请求，然后治安法院启动针对扶养义务人的追索程序。根据扶养请求人的请求，治安法院甚至可以命令扶养义务人直接向法官助理交付扶养费。同时，还可以收集扶养义务人的财产。然后，由法官助理向扶养请求人转交追索到的扶养费。如果需要，也可要求法官助理调查扶养义务人的下落，还可向另一治安法院的法官助理移交程序。被命令支付扶养费的扶养义务人必须向法院通知其惯常居所的任何变更，如果他无视此项义务，则将处以罚款。有关其他行动，特别是在缺乏互惠时启动并进行相应的司法程序方面，应由居住于英国的扶养请求人自己采取必要的措施。总之，英国采用的程序虽然非正式但是非常有效，在几个星期内就能取得登记，当然，英国法院不太愿意进行财产的收集。⁽⁵⁷⁸⁾

4.公约的问题

1956年《纽约公约》的实际运作情况因国而异，在不少缔约国，公约根本没有得到实施，或仅单边实施(即有关向外国提出请求的案件)，或存在实施的困难。其原因多种多样并与经济困难有关，其中，有关国家没有建立或正确地建立有效的行政机构来执行公约的义务是最主要的原因。⁽⁵⁷⁹⁾即使在那些较好地实施公约的国家，也存在一些具体的问题，这在1995年特委会上曾予以详尽地讨论。⁽⁵⁸⁰⁾

第一，对于纽约公约体制和海牙公约体制之间的关系，各缔约国的看法不一致。缔约国一般认为，在向外国追索扶养费的程序中，纽约公约和海牙公约两者之间应是相互依赖、互为补充的关系。但英国一直坚持认为，1956年纽约公约和1973年海牙扶养判决的承认与执行公约，两者应选择性地适用。

第二，纽约公约所规定的程序只能由扶养权利人使用，还是代表扶养权利人行使权利的公共机构也可以使用，这在缔约国之间也存在分歧。公约对授权公共机构使用该程序没有作明确的规定。特委会建议，公共机构如果使用纽约公约所建立的行政合作程序，必须得到扶养权利人的明确授权。⁽⁵⁸¹⁾

第三，绝大多数的缔约国一致认为，采用纽约公约体制，目的是通过司法或其他方式，帮助扶养权利人在被请求国获得扶养费。因此在实施纽约公约时，并不要求存在一个原审国作出的判决。但是，比利时和法国坚持要求，在适用纽约公约的合作机制时，必须存在一个在原审国有效的扶养判决。

第四，纽约公约的序言中指出，公约旨在帮助那些“有赖在国外的人扶养之人”，但哪些人属于公约所指的“有赖在国外的人扶养之人”，公约对此并没有做进一步的明确，因而在实践中引起许多困难。特委会一致认为，纽约公约适用于“‘家庭关系’(family relationship)中的扶养义务”，并在广义上使用“家庭关系”一词，包括离婚后的配偶之间的扶养义务。

第五，有关费用的支付和法律救助，各国的实践存在很大差异。纽约公约第9条规定了费用的支付和豁免，但对法律援助没有作出规定。至于传递机构和接受机构的责任范围，也存在不同的意见。如果采取严格解释，这些机关的免费责任仅限于按照公约他们有义务提供的服务，而根据第6条的规定，接受机构本身即被授权提起扶养诉讼。这些不同意见，不仅关系到这些机构根据公约提供服务时所发生的实际和潜在的费用，而且关系到不同国家在实践中出现的不平等负担问题。

第六，关于翻译及其费用问题，如果严格适用纽约公约程序，那么传递机构应当翻译所有的相关文件并承担翻译费用。这种费用非常昂贵，而且不能保证总是能够完成翻译工作。特委会虽然承认有必要修改关于文件翻译的规定，仅要求传递机构翻译与判决有关的绝对必要的文件，但也未能对此提出任何特定的方法。

第七，缔约国之间缺乏根据纽约公约指定的国内机构的最新名单及联系情况，彼此的交流和沟通不够。经过特委会的讨论，第18届海牙国际私法会议的最后文件决定，要求秘书长每4～5年定期召集特委会审查纽约公约的实际运作情况，对根据纽约公约指定的国内机构的名单进行更新，并每年在所有海牙国际私法会议成员国中交流1到2次。⁽⁵⁸²⁾

(二)1962年《诺丁克公约》

斯堪的那维亚诸国于1962年在诺丁克(Nordic)签署了《关于在丹麦、芬兰、冰岛、挪威和瑞典之间追索扶养费的公约》(又称诺丁克公约)。该公约确立了一项基本原则，即一缔约国境内的所有扶养判决和扶养协议，在另一缔约国无需通过司法执行程序的请求即具有可执行性。在公约的缔约国境内，当地的司法机关和社会福利机构可以与另一国的司法机关和社会福利机构直接交流。当然，这样的程序只有在国内立法高度一致并具有合作传统的国家之间才有适用的可能。⁽⁵⁸³⁾

(三)1990年《罗马公约》

在采纳1956年《纽约公约》30年之后，欧洲共同体成员国认为该公约是不充分的。一个工作组经过调查得出结论，居住在欧盟国家的扶养权利人在向居住于欧盟另一成员国的扶养义务人获取扶养费方面，经常碰到许多困难。⁽⁵⁸⁴⁾因此，工作组认为有必要起草一项新的公约，以便在欧盟范围内更为方便地追索跨国扶养费，同时也是为了实施布鲁塞尔公约的规定。根据工作组的建议，1990年11月6日，欧盟成员国在罗马通过了《关于欧共体成员国间简化支付扶养费执行程序的罗马公约》(Rome Convention between the MemberStates of the European Communities on the Simplification of Procedures for the Recovery of Maintenance Payments，简称1990年《罗马公约》)。

该公约适用的范围在实质上与纽约公约相同，但又做了进一步的限制，仅适用于在布鲁塞尔公约范围内的扶养判决的执行问题，并且不适用于尚未做出扶养费判决的情形。从罗马公约采用的程序机制来看，其基本上沿用了纽约公约的模式，即要求每个缔约国设立一个中央机关并彼此合作，以便利扶养费的追索(第2、3条)。中央机关具有广泛的职能，包括寻找扶养义务人的下落或财产，获得有关的信息，使用适当的执行措施以及减少扶养费转移的困难，等等。与纽约公约相比较，《罗马公约》唯一的改进就是公约明确规定，根据缔约国的法律，有权向扶养义务人行使追偿权或代表扶养权利人行使权利的任何机构可以使用公约规定的合作机制(第1条)。

考虑到欧盟成员国除爱尔兰之外均是纽约公约的成员国，1990年《罗马公约》的存在价值是有疑问的。与其起草新的公约，还不如劝说爱尔兰加入纽约公约。另外，起草这样一个公约还导致了大量问题，比如，新公约对简化程序要求的承诺并没有保障，如何协调公约与其他公约之间的关系，等等。⁽⁵⁸⁵⁾因此，到目前为止，欧盟成员国尚未批准该公约，其前途也比较暗淡，最终运作的机会还很渺茫。⁽⁵⁸⁶⁾