法》第条款引发的争议

五、2000年《反足球(骚乱)法》第14条B款引发的争议

在所有英国有关足球流氓行为的立法中，2000年《反足球(骚乱)法》第14条B款的争议最大，在其制定和实施过程中一直就有人不断提出异议。赞成者认为这项规定弥补了英国已有的足球立法中的缺陷，加大了打击足球流氓行为的力度，取得不错的实施效果;反对者认为此项规定过于激进，有违《欧洲人权公约》和欧盟法的相关规定，不当地限制了基本的人身自由权。

2000年《反足球(骚乱)法》第14条B款规定，治安法庭可根据被指控人居住地警长的申请颁布禁令，只要该警长相信该被告在任何时间都制造或参与了英国国内或其他地方的暴力或骚乱，而且法庭相信该禁令有助于预防指定的足球比赛中的暴力或骚乱。追溯英国足球流氓的立法历程，我们可以发现2000年以前的法律并没有类似《反足球(骚乱)法》第14条B款的规定，此项规定主要是针对那些为英国警方熟知的，但是又没有被确认以前参与过与足球有关的违法行为的人，为什么英国议会要力排众议创设此项立法呢，我们必须考量英国2000年前相关立法的实施效果。

对于已被确认参与过与足球有关的违法行为的人，1989年的《足球观众法》第15条规定的限制令可以加以规制，此项规定在1999年的《反足球(违规和骚乱)法》中被改为国际足球禁令以突出其立法目的主要是限制有前科的足球流氓出国制造事端。也就是说对于已被确认参与过与足球有关的违法行为的人法律有明确的规定加以规制，而对于未被确认以前参与过与足球有关的违法行为的人，英国的法律则没有规定。1998年法国世界杯发生的球迷骚乱事件，特别是马赛发生的英国球迷骚乱事件，使英国警方认识到自己在阻止臭名昭著的足球流氓(未被确认涉及与足球有关的违法行为的人)出国制造事端上的无能为力。也正是在此次教训后，英国的诺曼·福勒(Norman Fowler)爵士首先提出了类似2000年《反足球(骚乱)法》第14条B款规定的立法建议。事实表明有一些足球流氓没有先前的违法记录或者他们狡猾地逃避此项记录，令情况更糟的是这些人不仅常常是挑起事端的人，而且他们也是足球流氓行为的策划者和实施者，他们狡猾地逃避任何与足球有关的违法行为的记录。

立法上的盲区同时也是管理中的难题。在实际操作过程中英国警方常常感到手脚受缚，他们只能向国外的同行提供情报，通告外国警方那些足球流氓可能带来的威胁。这样做会带来一种滞后效果，在国外的警方拒绝此类个人的入境前一些狡诈的足球流氓已潜入其境，该国警方一般只能对那些已经悄悄入境的下达驱除令。然而这样会使大量的时间和金钱花在监控那些足球流氓的动向上，而大部分表现良好的球迷(只有这些才称得上真正的球迷)的声誉被足球比赛期间那些足球流氓的不法行为所破坏。通过允许英国警方在国内及时采取措施阻止未被确认的足球流氓出境，英国政府希望能更为有效地控制此类足球流氓，避免在边境辨别和处理这些足球流氓的难题并借此减轻外国政府的负担。而且进入外国的潜在的麻烦制造者的减少，也会使海外英国球迷的形象得以改善。⁽⁴⁵⁾

从统计数据上看，1998年前的限制令和1999～2000年7月前的国际足球禁令都使用得太少，在实践中没有发挥其应有的作用(如表2和表3)。

表2　　　　限制令和国际足球禁令⁽⁴⁶⁾

英格兰和威尔士限制令和国际足球禁令的使用次数

表3　　　　受限制令和国际足球禁令约束的人数

2000年《反足球(骚乱)法》颁布之后，足球禁令使用次数大为增多，其中有550个足球禁令是根据第14条B款和第21条B款的规定颁布的，这也就是说对于以前未被确认参与与足球有关的违法行为的人，法律的规制作用加强了，大部分潜在的麻烦制造者被挡在了欧洲大门之外，只能留在英国国内。足球禁令最大限度地减少了足球比赛期间的足球流氓行为。2004年葡萄牙欧洲杯期间，2 370名臭名昭著的足球流氓被禁止出国，2002年日韩世界杯是1 053人，而2000年欧洲杯则只有106人，实际情况也表明2000年后，大型足球赛事期间(包括2002年，2006年的世界杯和2004年的欧洲杯)的公共秩序良好，没有大的足球骚乱行为发生。⁽⁴⁷⁾

这样看来英国议会之所以订立类似2000年《反足球(骚乱)法》第14条B款这样严厉的条款也是不得已而为之，而且其实施效果也不错。但是效果的好坏并不能解决一切问题，我们不能忽略为此结果而付出的代价，特别是当这样严厉的法律规定可能被滥用而侵犯公民的人身自由权时。

根据2000年《反足球(骚乱)法》第14条B款的规定，法院可向以前没有被确认过涉及与足球有关的违法行为的人施加禁令，警察通常只要依据由足球情报机构(国家犯罪情报部(NCIS)的一部分)提供的所谓“足球流氓倾向”就可向治安法庭申请禁令，而无须第14条A款的先决法定条件——该人以前被确认涉及与足球有关的暴力行为，而且在庭审过程中采用的是民事证明标准，所要求的先前暴力行为记录不一定要和足球有关。这项规定和欧洲法院确立的以及大多数文明国家认可的两项基本原则存在潜在的冲突。

《欧洲人权公约》(European Convention on Human Rights)第7条规定任何人的任何行为或不行为，在其发生时依照国家法或国际法均不构成刑事罪者，不得据以认为犯有刑事罪。所加的刑罚也不得重于犯罪时适用的规定。这即世界各国普遍承认的罪行法定原则。⁽⁴⁸⁾这个规定是来自两条历史悠久的原则，即“法无明文不为罪”(nullum crimen sine lege)和“法无明文不为罚”(nulla poena sina lege)。而刑法溯及既往(ex post facto criminal laws)是违反这两条原则的。罪行法定包括立法和司法两方面的要求，在立法的层面上，只有法律才能规定犯罪和处罚，其他行政命令、长官意志、内部规定都不能作为定罪和处罚的根据。在司法方面，只有根据行为人行为时有效的法律才能对行为人定罪量刑，不能根据无效的法律，或在某行为以后制定的法律对行为人定罪和处罚，更不能根据没有法律根据的指令或内部的规定对行为人进行定罪和量刑。当然刑法不溯及既往不是绝对的，如果新法比旧法处理轻，则按照新法处理。⁽⁴⁹⁾罪行法定原则是绝对不能违反的一条基本原则，它对于保障人权十分重要。按照《公民权利和政治权利国际公约》(International Covention on Civil and Political Rights)第4条规定，这是一条不能克减(derogation)的原则，即使是在社会紧急状态或战争状态下。在2000年6月前，对于未被确认涉及与足球有关的违法行为的人，尽管其行为可能触犯其他法律规定，但是在其行为时没有2000年《反足球(骚乱)法》第14条B款的规定，那么按照罪行法定原则的要求就不能以其行为时尚未制定的法律(《反足球(骚乱)法》)对其进行处罚，施加足球禁令，此即刑法不溯及既往原则。当然根据英国的司法判例和解释足球禁令不属于刑事处罚，但是正如我们上面分析的那样，足球禁令的性质还是存在很多争议的，不能简单地定为民事性的预防措施，因而2000年《反足球(骚乱)法》第14条B款的规定与《欧洲人权公约》第7条存在着潜在的法律冲突。除此之外，该规定也可能有违前面论述的相称原则。该原则要求针对足球流氓(无论是以前违反过足球法或未违反的)的足球禁令的实行只是在公共安全受到威胁时的合理反应。根据欧盟法的相关规定欧洲经济共同体理事会73/ 148、64/221号决议，对欧盟成员国公民自由迁徙的限制只能出于公共政策、公共安全和公共健康的需要，也就是说必须以对社会的基本利益造成威胁为前提，但是现在还缺乏一个精确的方法来对此利益加以量化，各成员国也没有就此达成一致意见。按照2000年《反足球(骚乱)法》的规定，由警察启动，治安法庭审理的足球禁令制定过程中，如果足球情报机构提供的情报有误或者警方滥用其权力，那么公民个人就有可能因为轻微的暴力或违法行为而被施加足球禁令，从而违反相称原则。

从实例来看，足球禁令的确有可能处罚过于严重。大卫·萨维奇(David Savage)是一个32岁的已婚人士，他是谢菲尔德联队的一名忠实球迷。在一场谢菲尔德联队参加的比赛中他离开座位来到离场地比较近的一个地方，当谢菲尔德联队进球后，他不知不觉地被其他球迷推进球场并停下来庆祝，此时他并没有意识到他的行为已经触犯了足球法，马上他就被捕了。事实上30年来大卫·萨维奇作为谢菲尔德联队的球迷一直表现良好，在大部分比赛中坐在家人区。但是法庭还是对他施加了3年的足球禁令并处以法定罚金。另一球迷阿玛其·萨姆拉(Amarjit Samra)认为他自己是在国际比赛中制造麻烦的英国球迷的“替罪羊”。3年前阿玛其·萨姆拉在醉酒的情况下试图进入球场，按照2000年《反足球(骚乱)法》第14条B款的规定(警方的申请)，他被施加了足球禁令3年内不能到球场看球。萨姆拉声称他绝对不是一个足球流氓，他之所以承认有罪是因为他觉得来往法庭参与诉讼太困难，而且他从没有卷入任何暴力行为，因此萨姆拉相信治安法庭能对他另外处理，但是2000年《反足球(骚乱)法》的溯及适用还是令他大失所望。⁽⁵⁰⁾