私有财产权的发展趋势及对行政法的影响

一、私有财产权的发展趋势及对行政法的影响

(一)私有财产权发展趋势:私有财产权的社会化——使行政法对其的保护从“绝对”淡化为“相对”

私有财产权自资产阶级学者首次提出，已经经历了几百年的发展历程。在现代社会，私有财产权体现出如下发展趋势:私有财产权的社会化。

西方国家有悠久的私有财产权保护传统。早期的资本主义社会，强调私有财产的神圣不可侵犯。这种观点作为启蒙思想的核心内容之一，成为资本主义反封建的强大思想武器。洛克是私有财产不可侵犯理论的奠基人，他认为“所有权乃自然法之权利，基于天赋，与生俱来，为天赋人权之一部分，非任何人所得剥夺者”。⁽²⁾私有财产权作为其他人权如生命权、自由权的基础和保障，对人权的实现有着根本的意义，因此对私有财产权的推崇到了至高无上的地位。资产阶级革命胜利以后，私有财产的神圣不可侵犯作为一项基本原则开始写入到宪法当中，财产权成为一项基本人权。如人类历史上第一部宪法性文件，即1215年英国的《自由大宪章》，其核心内容就是关于自由与财产的保障。它第一次以成文法形式确立了被征税人不同意就不能征税的原则，限制了国王非法向臣民勒索财产的权力。1789年发表的《人权宣言》更是进一步明确:“财产是神圣不可侵犯的权利。除非当合法认定的公共需要所显然必须时，且在公平而预先赔偿的条件下，任何人的财产不得被剥夺。”这正如英国首相威廉·彼得所说的“风能进，雨能进，国王不能进”，更是很好地诠释了私有财产神圣不可侵犯。

但是伴随着经济的发展，到了19世纪，私有财产的神圣不可侵犯性逐步受到了挑战，人们开始认识到私有财产权是负有社会义务的，而不是绝对不可侵犯的，公共利益的需要可以对抗私人财产权利。对私有财产权认识的转变直接反映在宪法条文中，各国宪法开始抛弃传统的私有财产权绝对不受限制的作法，对公民的私有财产权进行了必要的限制，如德国基本法第14条规定，国家根据对社会承担的责任，可以对土地所有权采取剥夺措施。可以看出，公民的私有财产权在公法上经历了从绝对保护到相对保护的历程，私有财产权具有了社会性，这为国家限制公民私有财产权提供了依据。

(二)私有财产权对行政法的影响:行政法对私有财产权的反作用——使行政法对其的保护从“限制”走向“保障”

与私有财产权的社会化相对应，行政法对私有财产权的态度也发生了转变。

首先，根据宪法的规定，行政法开始对私有财产权予以限制。在私有财产权绝对保护的状态下，私有财产权可以对国家权力形成绝对对抗，政府扮演的是消极的守夜人角色，奉行“干预最少的政府是最好的政府”的观念。政府的职能只是限制在国防、外交等少数领域。而在私有财产权相对保护的状态下，私有财产权的绝对自由性质具有了社会性。出于国家目的，政府可以通过积极的作为对公民的财产权进行限制。正如伯尔曼所说:“在所有西方国家，包括房屋在内的社团、商业和工业的财产，正日益受行政法的调整，而个人所有者未经政府的许可，则几乎不能种植一棵树或扩建他的厨房。”⁽³⁾但是政府对公民的私有财产权不能随意限制，而必须是出于公共利益的需要，且须进行合理补偿，即“人民之权利固然受到宪法保障，为基于社会连带之观点，人民于行使权利时，依法律仍负有一定程度之社会义务，是以，行政机关基于公共利益，依法行使公权力，造成人民生命、身体或财产上之损失时，如该损失属于社会义务之范围者，人民自应忍受，不生补偿之问题;反之，行政机关之行为对人民所造成之损失，如已超过其所应尽之社会义务时，即构成一种特别牺牲，应有国家给予合理之补偿，始合乎公平之原则”⁽⁴⁾。

其次，行政法对私有财产权的干预除了限制之外，还表现为积极的保障。财产权具有了社会性，由此，行政法开始改变传统的消极行政或限制行政，向积极行政或给付行政转变。传统意义上对于财产权的保障侧重于限制国家权力的恣意而为，即对政府的不作为请求权，但这种消极行政已经不能满足私有财产权保障的需求，这就要求政府通过积极的作为来保障公民私有财产权，即政府负有为公民提供生存照顾，提供福利的义务，通过确认、给付、奖励等方式为公民财产权的实现和权益增进提供帮助。

由此，伴随着福利行政的兴起，政府给个人和团体的福利性财产权利成为新的财产权形式。传统的公民财产权仅局限在不动产、动产等方面，而现代社会，私有财产权向社会保险、失业救济、公共资助、服务、许可等方面扩展。20世纪60年代中期，美国耶鲁大学法学院教授里奇在《耶鲁法律评论》上发表了两篇有巨大影响的论文，提出政府通过各种方式给付公民的福利应当成为一项“财产权利”而受到宪法条款的保护，这些利益被里奇称为“新财产权”，即诸如养老金、补贴、福利资助等在以前仅仅是一种赏金，而现在在英美国家被认为是一种新型的财产权，这种新型的财产权属于公法上的权利，要求得到行政法的保护。

综上，随着财产权理论的变更，现代行政法对于财产权的干预主要表现在两方面:一方面是行政法对公民私有财产权的限制，即出于公共利益的目的国家可以对公民的私有财产权进行限制或剥夺，但公民有权获得合理补偿。另一方面，行政法通过自己的规范体系对公民享有的福利性财产权的实现予以保障。由此，行政法对公民私有财产权的保护也体现在两方面:一方面，行政法出于公共利益的目的对私有财产权进行限制，对公民私有财产权的影响是极其重大的，而且由于权力的扩张性和膨胀性，也极易造成权力的滥用，因此要规范行政法对私有财产权的限制。另一方面，现代社会，福利性财产或称新型财产是公民在公法上的正当权利，行政法应当规定积极的作为义务加强保障。可以看出，对公民而言，前者是不作为请求权，而后者是作为请求权，即要求行政机关有所为有所不为。