三、完善我国对公民私有财产权的行政法保护
目前，我国对财产权的行政法保护存在很多缺失，因此笔者建议从以下几方面加以完善。
(一)不作为层次——规范行政法对公民财产权的限制
行政法对财产权的限制极易造成对公民财产权的侵害，因此必须要规范政府对财产权的限制行为。在我国，对公民财产权的限制主要表现在对公民财产的征收、征用行为，及行政强制、行政处罚等方面。规范行政法对财产权的限制需要涉及如下几个问题:
1.公民私有财产权的限制与公共利益的界定
利益可以分为公共利益与个人利益，公共利益与个人利益相比具有一定优先性，因此，公共利益之需可以构成对个人利益之限制。所以，公共利益的需要构成限制私有财产权的理由，也是防止私有财产权被任意侵夺的界限。在我国，宪法及一些法律、法规都将征收、征用的理由规定为“公共利益的需要”，但在“公共利益”的认定上却缺乏相应规定。“公共利益”的模糊性为政府限制公民财产权行为提供了广泛的自由空间，使得公民财产权动辄遭到政府在“公共利益”名义下进行的所谓的有正当目的的对财产权的征收、征用行为的侵犯。在这个过程里，通过标榜公共利益，为政府或投资商、开发商谋取私利。在公共利益的伪装下，商业利益与政府利益的实现具有了合法的外衣，政府部门捞取了财政收入，领导人员有了更多增加额外收入的机会，开发商则谋取了更多的商业利润，但公民的合法的财产权益却遭到了可耻的侵犯，毕竟在政府和有背景的开发商面前，力量微小的公民根本不足以与之形成抗衡。尤其在房屋拆迁中，房屋作为居民最基本的生存条件，是其赖以生存、发展的基本要素，但就是这基本的生存条件，却遭到了政府机关的极大漠视，在公共利益的标榜下，公民的房屋遭到了来自政府机关的肆无忌惮的侵犯，而公民得到的只是微薄的补偿金而已。因此，在中国如此的现实状况下，我们有必要来认真审视一下公共利益。
“公共利益”的认定是关系到公民财产权能否得到有效保护的关键问题，因此必须对“公共利益”的内涵和外延进行界定，才能有效抑制政府行为的随意性，保证其限制财产的行为确实是出于公共利益的需要，符合公共利益的目的。否则，“出于公共利益的需要”的规定只是徒有虚名，必然导致政府行为的无限扩张和膨胀，从而不利于对公民财产权的保障。
如何界定“公共利益”的内涵和外延，各国做法是不一样的。有的国家赋予执法者界定其含义的权力，由执法者根据其对法律原则、精神、目的的理解，对个案作出解释。有的国家则通过立法来确定其含义，使其规范化、具体化。对于我国而言，鉴于国情，笔者认为应当采用立法的方式来确定其含义。我国是个成文法国家，有立法的优良传统，而且如果将这一权力交给执法者的话，无异于放纵政府机关的行为。因此，采用立法方式明确其含义更为可行。而在立法技术上，笔者认为立法应当采用概括加列举再加排除的方式予以界定。在此，笔者赞同姜明安教授的观点:首先，给“公共利益”下一个简要的定义，如公共利益是指涉及国家安全和广大社会公众福祉的利益;其次，尽可能较全面地列举出属于公共利益的事项范围，如维护国家主权、安全和公共秩序，保护生态环境，保护与利用自然资源和文化资源，建立和维护社会经济秩序和经济安全，建设和维护城乡公共设施，维护社会公德，保障弱者权益，发展公共教育和公共卫生事业等;再次，设立一个概括性(兜底性)条款，即立法时无法列举或难以列举的其他应属于“公共利益”范畴的事项;此外，再设立一个排除条款，即明确排除哪些事项不属于“公共利益”的范围，如企业从事商业性开发，政府兴建高尔夫球场等事项。最后，还可考虑设立一个一般限制性条款，即规定在处理个案中，“公共利益”的范围应以相应事项所“必须”者为限等，“必须”虽然是一个不确定用语，但它构成对个案中“公共利益”范围的一个有效限制。(8)
由此，通过对公共利益的内涵和外延予以界定，从而对行政机关限制公民财产权的行为加以规范。
2.行政机关限制公民私有财产权的原则
行政机关限制公民财产权，必须要遵循相应原则。
首先，要遵循法律保留原则，即涉及对公民基本权利的侵犯，必须由法律规定。而公民的私有财产权作为一项由宪法规定的基本权利，理应由法律规定，而不能由行政机关通过行政法规、规章及其他规范性文件的方式加以约束。概因作为公民基本权利，对公民而言具有最根本的意义，因此，只能由民选的立法机关通过法律的方式加以限制，而财产权利作为其他一切权利之基础，当然也只能由法律限制，即行政机关在限制公民财产权时，必须要遵守法律保留原则。
其次，要遵循比例原则。比例原则又称禁止过分原则，要求对公民权利的限制或不利影响，只存在于公共利益所必要的范围内，方得为之，它指政府实施行政权的手段与行政目的之间，应存在一定比例关系，即其“手段”必须与行政“目的”成比例，相平衡。比例原则里又包括了适当性原则、必要性原则和狭义的比例原则。适当性原则，指行政机关的行政行为或采取的行政措施能实现行政目的或至少有助于目的的达成，是一种正确的手段，即目的和手段之间必须是适当的。必要性原则，又称最小侵害原则，是指立法者或行政机关针对同一目的，有多种适合的手段可供选择时，应选择对公民损害最小的手段。狭义的比例原则，或称相当性原则，是指行政机关采取的行政手段所造成的损害，不得与欲达成的行政目的和利益明显失衡。
行政机关在作出限制公民财产权的行为时也要遵循比例原则，即行政机关所采取的限制手段必须是达成行政目标所必须，手段和目标之间应形成一定的比例，而且所采取的手段应尽可能对公民的财产权造成最小的损害。但是实践中，我们有时会看到执法人员将街上小贩们小本经营的瓜果蔬菜、日常用品等扔在车上绝尘而去，更有甚者，动辄大打出手。所以，才有学者认为正如诚信原则是民法中的帝王条款一样，比例原则也应当是行政法中的核心原则。行政机关的行为必须要遵循比例原则，才能有效保障公民的财产权。而且行政机关工作人员必须有保护公民财产权的意识，才能在限制公民财产权时自觉采取对公民财产权伤害最小的方式。
再次，要遵循信赖保护原则。行政法上的信赖保护原则指的是公民因信赖行政机关的决定而作出的行为，行政机关对此种信赖应加以保护，由此不得随意改变或撤销其已作出的决定，即使为公共利益的目的必须改变或撤销其决定，也应当给予公民适当的补偿。信赖保护的方式有两种:信赖利益的存续保护和信赖利益的财产补偿保护。(9)信赖利益的存续保护指的是行政机关应当尽可能存续其行为，保护相对人的信赖利益。而信赖利益的财产补偿保护指的是当出于公共利益的需要而变更或撤销其行为时，由此带给相对人的损失，行政机关必须予以合理补偿。正如有学者所言:“在原本法律状态对人民有利时，本应采存续保护之方式，但在公益之要求大于人民之信赖利益之保护时，后者不得不退让，为弥补人民利益的损失，此时应采财产保护之方式。”(10)
3.公民私有财产权的限制与正当程序
正当程序最初起源于英国的普通法，之后在英美国家得到广泛适用，并在保障公民的权利方面发挥了极其重要的作用。没有正当程序的保障，必然导致公权力恣意行使，从而对私有财产权造成侵犯。
而在我国，目前宪法当中没有对私有财产权予以征收和征用时应当遵守正当法律程序的规定，这一点无疑是欠缺的。没有程序上的规定，实体上规定的再完善、再华美也无法实现。正如有学者所言，就实体性内容而言，中国宪法关于公民基本权利和义务的规定与西方国家的规定并无不同，但权利实现的程序和形式却存在着较大的差别，一个重要的原因就是我国宪法中缺乏对有关权利之实现和保障的程序性规定。(11)行政法中对限制私有财产权方面的程序法规定也比较欠缺，只在行政处罚法、行政许可法中规定相关的处罚程序、许可程序。此外，涉及财产的征收、征用、行政强制方面缺乏统一程序上的规定，使实践中公民财产权经常遭到来自行政机关的侵犯。
鉴于我国的现状，我国应当制定统一的行政程序法。通过行政程序上的规定，促使其在作出行政行为时有明确的法律上的程序依据，规范行政权力的行使，限制行政机关行使权力的随意性，从而保障公民的私有财产权。此外，通过行政程序保证公民的参与权，通过公民的广泛参与，加强沟通，增进了解与合作，化解双方的对立和矛盾，而且通过民主程度的提高，形成权利对权力的制约，从而保障自身合法权益。
(二)作为层次——加强行政法对公民财产权的保障
1.应确认并保障相对人财产权的实现
传统行政是消极行政，政府是消极的守夜人，其职能仅局限于治安、国防等领域。而随着现代社会的发展，要求政府越来越积极地为公民提供各种服务和生存条件。因此，现代行政是服务行政，政府应为公民创造更好的生存环境和生活条件。反映在行政机关对公民财产权的保障上，行政机关有义务去确认相对人的各项权利，并对相对人的权利加以积极保障。如行政机关应当积极履行行政给付、社会保障等义务，为贫困居民提供生存帮助，摆脱困境;行政机关应当对符合条件的公民，保障他们通过行政奖励、行政许可等方式，获得相应行政法上的权益。行政机关必须履行其保障公民财产权的义务，否则要承担相应法律责任，这一点应在法律中予以严格规定。
此外，行政机关工作人员除了在行动上有积极的作为外，还应当在心理上确立起保护公民财产权的意识，应当对自身的地位有很好的定位。作为人民的公仆，作为人民选出来替人民管理社会、保障人民权利的执法机关人员，必须明确他们的终极使命就在于保障人民权利，尤其是财产权。
2.完善行政救济
有权利必有救济，权利与救济是相辅相成的，没有救济，权利也只是空话。“很难设想有一种没有救济办法的权利;因为缺少权利和缺少救济办法是互为因果的。”(12)因此，在行政法上，对于侵犯公民财产权的行为，必须赋予其救济的权利，即通过审查行政机关行为，给予公民以救济的机会。
在我国，对侵犯公民财产权的行政救济主要包括行政复议、行政诉讼、国家赔偿等制度。这些制度的建立对保护公民财产权发挥了一定的作用。但实践证明，这些制度仍有很多方面不尽如人意，需要加以完善。如行政复议、行政诉讼、国家赔偿的受案范围过窄，尤其是行政诉讼，对公民财产权的保障通过列举的方式规定了几类，对于充分保障公民财产权是远远不够的。再如行政赔偿标准过低，往往不能反映公民受到的实际损失。因此，我国立法中，应完善行政复议、行政诉讼、行政赔偿等制度。此外，还应完善行政补偿制度。在我国，对于财产的征收、征用必须予以合理补偿。但实践中却存在着补偿标准低、补偿程序不规范等弊端。如在对公民房屋进行强制拆迁时，公民所得补偿往往距其实际损失相差很远。一套市值100多万元的住房仅补偿十几万元，几万元的住房仅补偿几千元。类似的情形比比皆是，严重侵犯了公民财产权。因此，我国应建立统一的行政补偿法，明确其标准、范围、程序等，从而为公民财产权提供有效的制度保障。
对权利的保障尤其是对财产权的保障，对于我们而言是任重而道远的。但是从行政法的角度来保障公民财产权确又是可以有所作为的，因此，希望能够通过行政法上的变革，真正切实地保障公民的财产权不受行政权的侵犯。
【注释】
(1)陈晋胜，1957年生，山西大学法学院教授，宪法与行政法学研究室主任，硕士生导师，主要从事行政法学教学与研究工作(030006);代新叶，1982年生，女，山西大学法学院宪法与行政法学2005级硕士研究生(030006).
(2)［英］洛克.政府论(下册)［M］.北京:商务印书馆，1993:91.
(3)孙宪忠.德国物权法［M］.北京:法律出版社，1997:40.
(4)李建良.行政法上损失补偿制度之基本体系［J］.东吴大学法律学报，第11卷(2):34.
(5)周安平.公民财产权与国家行政权之法治关系［J］.华东政法学院学报，2006(1):16.
(6)［美］列奥·施特劳斯著，彭刚译.自然权利与历史［M］.上海:三联书店，2003:105.
(7)方世荣.论私有财产权的行政法保护［J］.湖北社会科学，2005(1):118.
(8)姜明安.界定“公共利益”完善法律规范［N］.法制日报，2004-07-01.
(9)方世荣.论私有财产权的行政法保护［J］.湖北社会科学，2005(1):119.
(10)城仲模.行政法之一般法律原则(二)［M］.中国台北:三民书局，1997:251.
(11)季卫东.程序比较论［J］.比较法研究，1993(1).
(12)［英］威廉·韦德.徐炳译.行政法［M］.北京:中国大百科全书出版社，1997:475.
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