信赖保护原则的理论依据

五、信赖保护原则的理论依据

信赖保护原则的理论依据对于明确信赖保护原则的价值、确定其实质内容和法律位阶具有重要意义，是行政法上的信赖保护原则所首先要面对的问题。

(一)法律安定性原则说

根据德国法哲学家H.Coing⁽³⁵⁾的概括，法律安定性原则(Prinzip der Rechtssicherheit)的内涵有两个方面:其一是法律文字中权利义务规定的明确性。其宗旨在于保障法律效果的可预见性。其二是法律关系与法律状态的安定性。其宗旨在于保障既存的法律关系或状态，使其免于权力恣意运作的侵害。

支持法律安定性原则为信赖保护原则依据的学者认为，信赖保护的对象，无非是私人对旧法律状态持续性的信赖，并防止事后溯及破坏私人行为的基础。并且根据德国宪法法院的一贯见解，对私人而言法律安定性原则主要即指信赖保护，也即是要求私人对国家可能的干预，可以事先得知并据此作出安排。⁽³⁶⁾

反对者则认为，首先，法律安定性原则中的法律不可破坏性与恒久性只有行政行为合法时才能得到保证，其与信赖保护原则保护私人对违法行政行为存续的信赖相冲突。其次，如果以法律安定性原则作为信赖保护原则的依据，那么一切旧的法律状态都应予以维持，而不必区别原来的违法行政处理为授益处理还是负担处理，这样显然不合理。再次，以法律安定性作为信赖保护原则的依据，一切旧的法律状态都应予以维持，而不考虑人们是否具有正当的信赖，也不必衡量公益与私益的冲突，否则即属于法律不安定的情形，显然也不合理。

在信赖保护原则发展过程中，法律安定性原则贡献最大。在前述德国1956年具有里程碑意义的判决中，法院的推理实际上就是在法律安定性原则和依法行政之间展开，而对私人信赖的保护被认为是法律安定性原则的一个附带要求与结果;而根据德国联邦宪法法院的一贯立场，法律安定性原则对于人民来说即意味着信赖保护。在欧共体(欧盟)行政法中，法律安定性原则与信赖保护原则也经常同时加以引用，在信赖保护原则于20世纪70年代作为一个独立的法律原则开始出现以前，欧洲法院的判决也并非忽视对人民信赖的保护，那时主要即是通过适用法律安定性原则实现的。在英国，对在行政法领域适用信赖保护原则最提倡的克雷格，也主张将信赖保护作为法律安定性原则的当然结果。这两个原则适用的案型也存在着很多重合之处，如有关法律的溯及效力与授益行政处理的废弃问题等，都是法律安定性原则和信赖保护原则共同作用的领域，也即是说在这些领域中法律安定性原则相辅相成，共同发挥着保障私人正当信赖的作用。可见，将法律安定性原则作为信赖保护原则的法律依据自有其强有力的根据。在否定法律安定性原则的诸多理由中，有一些并无说服力。例如说法律安定性原则只有在国家行为合法时才有其适用的余地，并无根据，如在民事判决的既判力主要根据即是法律安定性原则，而具有既判力的判决绝不仅限于合法判决，违法判决只要未达到无效程度同样具有既判力;且以为适用法律安定性原则将导致对一切旧的法律状态均加以维持，这种顾虑也是多余的，因为法律安定性原则作为一个原则，是“应尽力实现的诫命”，而并非必须像规范一样予以全有或者全无的适用，它对问题的解决仅能提供一个初步的论证，在具体适用于个案时必须和其他的原则加以衡量，因此并不会导致这样一种后果。

但信赖保护原则与法律安定性原则仍然有其差别，因为信赖保护原则强调的是对私人信赖利益与信赖状态的保护，具有强烈的主观色彩，而法律安定性原则，强调的是法律状态的安定性与和平性，完全是一个客观的标准，缺少一种对个人利益的关怀;从这两个原则适用的目的来看，案件中适用信赖保护原则是为了作出对私人的判决，而法律安定性的适用案型既可能对私人有利也可能对私人不利;而在承认信赖保护原则的国家，一般说来，法律安定性原则发挥作用的领域主要即是那些一旦将其适用即对私人不利的领域。

(二)诚实信用原则说

诚实信用原则是民法的重要原则，甚至被认为是民法中的“帝王条款”。对于诚实信用原则能否在行政法中加以适用，有不同的观点。有学者从公私法的二元分离为出发点，认为行政法为公法，与作为私法的民法不同。私法多为任意性规定，公法多为强行性规定，私法上的意思自治原则却不被公法所允许，因为公法强调的是对国家权力的羁束和限制，国家机关必须严格遵守法律规定。诚实信用原则在民法上的主要作用即是补充法规的缺陷，如果适用于公法则将破坏公法规范的严格性。但也有学者认为，法律内有所谓“一般法律原则”(allgemeiner Rechtsgrundsatz)，虽然具体表现为民法的规定，但其性质如同各法律的总则规定，可适用于各法律领域，因此可以直接适用于公法。诚实信用原则即为此种一般法律原则。德国法院实务与学术界通说即采此见解，我国台湾地区“行政法院”也采这一见解，其在1981年判字第975号判决中称:“按公法与私法，虽各有其特殊性，但二者亦有共通之原理。私法规定表现一般法理者，应亦可适用于公法关系，私法中诚信公平原则，在公法上当亦有其适用。”日本的学说和实务受德国影响，向来即积极肯定诚实信用原则可直接适用于公法关系，“二战”后更受英美法上禁反言原则的影响，坚定其将诚实信用原则作为一般法律原则直接适用于公法(行政法)的立场。此外在英美法国家，对于在行政法领域不适用的禁反言原则的传统立场，近来也已遭到诸多著名学者的批评，大有取代传统观点的趋势。笔者也认为将诚实信用原则作为一般法律原则在行政法加以适用是妥当的。

关于诚实信用原则能否作为信赖保护原则的理论依据，肯定说认为:首先，从字面上看，诚信原则的德文是Treu und Glauben，其中所谓的Treu，是指值得依凭的秩序，另一方当事人即对之寄予Glauben，而Glauben即Vertrauen，有信赖之意。在行政法关系上，行政机关负有合法行为的义务，而相对人则信赖该行政行为为合法，此后如果行政机关基于行政行为的违法性而否认其效力，则因未顾及相对人的信赖而违反了诚实信用原则。其次，诚实信用原则在适用上以具体法律关系的存在为前提，而行政法的关系是具体关系，适合诚实信用原则的适用。

否定说的理由是:首先，将信用(Glauben)与信赖(Vertrauen)二字视为等同，固然有助于人们认识诚实信用原则和信赖保护原则的相似之处，但如果因此而得出诚实信用原则为信赖保护原则的结论，则较为牵强，有玩弄文字游戏之嫌。其次，在某些信赖保护原则适用的领域，以诚实信用原则为依据是妥当的，但在关于法律溯及力的信赖保护，则无法说明，因为在此缺陷立法机关与人民之间并不存在具体的法律关系，无法适用诚实信用原则;并且行政法上的信赖保护原则仅指私人对国家的信赖而言，对国家信赖的保护不在讨论之列，如果单以诚实信用原则作为信赖保护原则的法律依据，则对此无法说明。再次，信赖保护原则是具有宪法位阶的法律原则，而诚实信用原则并不具有宪法的位阶，具有宪法位阶的原则显然不能以不具有宪法位阶的原则为依据。最后，对诚实信用原则的概念与功能的掌握，本身就较为困难，将其作为信赖保护原则的理论依据，将增加信赖保护原则理解与适用的困难。

信赖保护原则与诚实信用原则之间无疑存在密切的联系，因为从诚实信用原则的本来含义看，对一方当事人信赖的保护无疑是这一原则的核心内容，二者在行政法领域所适用的案型上也有一些共同之处。在德国行政法院的判例中，也经常以诚实信用原则作为承认信赖保护原则的依据。但是我认为，由于诚实信用原则在民法中的含义本身就是众说纷纭，在此条件下将诚实信用原则作为信赖保护原则的法律依据，无疑将会增加人们对这一原则内涵理解的困难，这与寻找信赖保护原则法律依据的初衷显然是违背的，而且在今日很多学者更是从利益衡量的角度对诚实信用原则加以理解，信赖的因素在诚实信用原则中间已经不再具有中心的地位，这与信赖保护原则所关心的中心问题显然并不一致，虽然在具体适用信赖保护原则时需要将其与其他的原则，如依法限制原则加以衡量，这一衡量的实质(信赖保护原则)所承载的个人利益与(依法行政原则所承载的)公共利益加以衡量，但利益衡量本身并非信赖保护原则的内涵，毋宁是“应予衡量原则”这一独立的行政法原则的要求。⁽³⁷⁾但这并不意味着笔者反对将诚实信用原则作为信赖保护原则的法律依据“之一”的地位加以肯定，恰恰相反，考虑到诚实信用原则的本来涵义与信赖保护原则的相似性，诚实信用原则在民法中的悠久历史和重要地位所积累的重要成果对行政法中信赖保护原则的借鉴价值，以及二者在历史上一定的渊源关系，笔者认为，将诚实信用原则作为信赖保护原则的一个理论依据是妥当的。

(三)社会法治国原则说

社会法治国原则是法治国与社会国原则的合称。根据德国公法学通说，法治国(Rechtsstaat)的概念不仅具有形式上的内涵，也是一个具有价值判断和要求的概念，必须参考如下要件才能验证一个国家是否属于真正的法治国:⁽³⁸⁾(1)宪法国家原则，即将宪法作为一般法律的基础规范，并使其成为具有国家最高位阶的法规范。(2)人性尊严、自由、权利平等原则。(3)分权制衡的原则。(4)法拘束性原则。即以法(Recht，即广义的法规范)作为国家运作的基础，并以其作为国家行为的界限。⁽³⁹⁾(5)法院保障原则。即借由独立的法院通过法定的程序提供广泛有效的权利保障途径。(6)赔偿体系原则。即即建立国家机关责任的体系，在机关实施违法行为时，由国家对人民所受的损害予以赔偿。(7)比例原则。此外，法律安定性原则也是法治国的重要内涵。关于社会国原则的概念至今尚未有一致性的看法，但一般认为有以下几方面的内涵:(1)实现社会正义，即扶持经济上的弱者并分担社会风险。(2)建立社会安全制度。(3)建构社会平等秩序，以及着重利益的均衡与照顾，进而对弱者加以保护。

关于社会法治国能否作为信赖保护原则的理论依据，肯定说认为，公法关系以权力服从关系为内容，基于国家的权威性质，极易使人民产生信赖，对于这种信赖国家应当给予法律保护，才符合国家受“法”之拘束的法治国要求。而由于经济弱者与特别需要保护者对服务行政的信赖应予保护，此即将社会国原则与信赖保护原则发生关联。否定说认为，以法治国原则作为信赖保护原则代理的理论基础，虽然掌握了信赖保护原则从公法关系中产生的本质，但因为法治国原则是宪法的最高原则具有高度抽象性，如果采取这种观点无异于将公平正义等抽象原则作为依据，对认识信赖保护原则的内容和性质并无帮助。而由于依法行政原则亦是法治国原则之一，如果将信赖保护原则的根本建立于法治国原则之上，则无异于将法治国原则视作魔术箱，所有法律原则，包括相互冲突的原则均可以在其中找到依据，实际上是对法治国概念的滥用。而将社会国原则作为信赖保护的依据，亦不妥当。其一，社会国家原则的目的在于积极的协助、给予以及拯救危险，此与信赖保护原则在本质上不存在太大的关联;其二，社会国家原则着重于对社会弱者的保护，信赖保护的对象则涵盖于一般的私人。

将社会法治国原则作为信赖保护原则的基础，否定说与肯定说都有其强有力的根据。但笔者认为，问题的关键不在于否定社会法治国原则是信赖保护原则的依据，而在于明确社会法治国原则仅为信赖保护原则的依据之一，在此之外还应寻求其他恰当的依据。否定说认为以法治国原则作为信赖保护原则是对法治国概念的滥用，笔者不敢苟同。法治国原则作为一个具有高度抽象性的最高宪法原则，其所负载的价值因素具有多重性和复杂性(这些因素甚至可能发生冲突)是完全正常的。如果仅将依法行政原则作为法治国原则的要求，否认信赖保护原则与这一最高宪法价值之间的联系，则必将削弱信赖保护原则的功能。

(四)基本权利保障说

德国学术上近年来为克服前述学说的困难，出现了将信赖保护原则的基础诉诸基本权利保障的理论。但此基本权利所指究竟为何，也存在财产权说与自由权说不同的观点。

信赖保护与财产权之间的关联，是随着公法上的信赖保护关联或制度建立以后而受到重视，甚至发展出以财产权作为信赖保护基础的学说。主张本说者认为，宪法保障基本权利的目的在于保护人民有利的法律地位，以对抗国家的侵害，并且不论这种侵害是面向未来的还是溯及既往的，也不论人们的利益是合法还是非法取得的。这些宪法上的保障均可以通过财产权的保障与征收补偿规定作最终的保障。同时宪法上所保障的财产权并非只保护已经取得的财产权(过去的)，同时也保护将取得的财产权(将来的)，只要后者是前者转换(Unweg)而来的即可。因此人们因信赖旧法律状态而造成的损害，可以经由财产权的保障、征收补偿的规定加以保障。由此可知，信赖保护原则是以财产权的保障为依据。但反对者认为，对许多信赖，特别是对不具财产价值的信赖的保护，财产保障说不能提供适当的说明。而且用财产权保障作为保护私人信赖的依据，则将导致“财产权”概念的大大扩张，并不妥当。

主张自由权者认为，宪法上自由权的概念不仅指私人可以要求国家不得侵害其权利，也包含国家对个人意愿的不干预，以及保障人们的行为可能性，以此来提供私人自由活动的领域;也即自由权包括人们因信赖法律、行政处理等而实现其行为的可能性，如果将法律、行政处理等加以撤销，即侵害了自由权，因此信赖保护乃是对自由权的保护。但反对者认为宪法所保障的自由权并不提供人民进行不合法行为的可能性，宪法也不保障人民享有违法利益或优惠地位的基本权利，因此在信赖保护的适用类型之一的违法行政处理的撤销上，自由说无法加以适切的说明。而且宪法上有关自由权保障的规定虽然很多，但其中是否当然保护对私人信赖的保护这一理念则并非没有疑问。

笔者认为，财产说与自由说均指明了信赖保护原则对保护私人基本权利的价值，并将其提升到宪法原则的地位，有其重要价值。将基本权利作为信赖保护的理论依据，展现了信赖保护原则的实质在于对个人主体地位的尊重与个人正当利益的保障，而从历史的逻辑来看，信赖保护原则的得到承认与广泛适用与基本权利日益得到尊重是如影随身，不可分离。但财产权说与自由权说均有其适用的界限，例如将对法律溯及力问题即可用自由权保护作为提供信赖保护的基础，而在补偿的信赖保护，财产权说也较具说服力。

(五)小结

综上所述，各个依据皆既有其价值也有其缺陷，因此笔者认为，对于信赖保护原则的理论依据的探寻不应停留在某一个原则之上，而是应将这些原则均作为信赖保护原则的共同依据。从另一个角度来看，信赖保护原则依据的多样性和复杂性，实际上恰恰是信赖保护原则功能的广泛性和地位的重要性的表征。它对于说明信赖保护原则作为一个独立的宪法原则和一般行政法原则也有一定的价值。但由于法律安定性原则与信赖保护原则从逻辑到历史的密切联系，可以将其作为信赖保护原则的主要依据。